河南警务改革的主要做法及问题分析.docx

1、河南警务改革的主要做法及问题分析从改革方式上，河南并不新鲜。此前，国内已有多地围绕“减少层级、警力下沉”，进行警务 体制改革探索，但大多遭遇掣肘，未能成功。现行公安体制形成于20世纪90年代，按照公 安部的有关通知，城区公安分局是市级公安局的分设机构，实行上级公安机关领导为主的管 理体制。这样，本应属于市级公安局及下属机构的内部改革，因为涉及撤销行政层级，已远 远超出内部改革的范畴，正受到人事体制、行政区划和法律制度等多方面羁绊。河南省各级 公安部门的对外口径也在发生变化。该省公安厅宣传部门一位负责人对外界称，“改革很成 功”，“正在筹划大规模的宣传方案”，但当天下午，便改口称“改革还处于初级

2、阶段”。体制 掣肘正是此前部分地区改革失败之因，河南改革能否走出藩篱，尚待观望。垂直管理新任河南省委书记卢展工于2009年11月由福建省委书记调任现职，其在福建任职时 非常重视警务工作，辖内多地推行了以“三警合一”（将交警、巡警和派出所民警合为一体）为 主题的警务机制改革。而今，河南省的改革超越“三警合一”“一警多能”的思路，直接针对“警 力倒挂”和效能低下而展开。所谓“警力倒挂”，是指基层警力不足，一部分警力闲置在机关 和办公室，呈“倒金字塔”形警力结构。改革对此采取了全面下沉的应对办法。按照公安机关组织管理条例第七条规定，县级以上地方政府公安机关和公安分局 内设机构分为综合管理机构和执法勤

3、务机构，执法勤务机构实行队建制，称为总队、支队、 大队、中队。河南警务机制改革撤销公安分局后，新设立的派出所按县级公安机关要求建制。 也就是说，以郑州为例，新合并而来的29个派出所对应为29个县级公安机关。其中综合管 理机构，全部合并为一个“勤务综合室”；执法勤务机构，将对应市公安局的“千条线万条线” 统统装进“四队”：案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队和交通巡防大队。改革前，相关警种的领导模式分为两种，一是直属管理，支队领导大队，大队领导中 队，比如交警；另一种为属地管理，支队指导大队，大队归公安分局领导，大队领导中队， 比如刑侦。改革后，大队一概归派出所垂直领导。此外，过去多警种分工

4、的体系也在改革中 被打破，其中，刑侦与经侦合并，治安警察和交巡警合并。这对干警提出“一警多能”的要求， 相关培训工作亦同期跟进。通过改革，基层派出所的效能发生了变化。譬如，过去，巡警抓 住了小偷把人送到派出所就了事，而派出所会因为没有目击证人难以定案。改革后，巡警归 派出所管理，巡警在抓人的同时亦需采集证据。改革者认为，这将带来警力效能的提高，但也有观点认为，改革后，公安警力总数量 并没有增加，原有科室队的各项职能也并没有减少,而相当于分局级别的派出所数量的增多， 带来的是警官数量增多和警力的分散化。有郑州市警官反问“警力分散了、警官级别提高了， 而且警员处理问题多样化了，效能怎么能提高?”郑

5、州市公安局对外称，改革后基层一线警力 增加至5536人，占市区总警力的比例由改革前的23%提高至66%,指挥层级由过去的三层 变为两层。但由于警方公布的改革细节太少，各警种是如何重新编组下沉目前尚不清晰。加 之计算方式不明，一线警力比例大增的数字不乏质疑。例如，改革前，中队由大队领导，大 队则由分局或支队直属管理，改革后划归派出所领导。由于分局是机关，派出所不是机关， 这部分人就成了“下沉”的人，实际上改革前后他们都是一线人员，没有改变。此外，由于效 能提高部分建立在“一警多能”基础之上，对此效果的观察尚需时间。对于公安系统自身来说， 省辖市改革已在全省范围内完成。然而，由改革而引出的深层次问

6、题才刚刚显现。职级调整此番改革的另一个结果是，干警职级待遇有望得到普遍提高，而这也是改革的目的之 一。据悉，公务员退休时享受副科级待遇的平均比例约为40%60%,这次改革有望将基 层警察退休时的职级待遇提高到这一比例。这将是改革带来的“最大的变化气以郑州市二七 区为例，该区共有800多名警察，改革后，将会新增八个副处长，60多个科长，100个以上 副科长。不过，这一数字未获郑州市公安局官方证实。但机构和职级调整方案目前仍处于悬 空状态。按照公安机关组织管理条例和公安部2007年制定出台的公安派出所正规化建 设规范的相关规定，公安派出所的设立、撤销或者变更，由县（市、区、旗）公安机关提出 申请，

7、经同级人民政府机构编制主管部门审核同意后，逐级报请省、自治区、直辖市公安厅、 局审批。然而，河南省和郑州市的两级机构编制委员会办公室工作人员均称，其并未参与此 次警务改革。河南省编办县市处工作人员称，“这是公安系统内部的改革，我们的消息也是 从报纸上看到的。”按照中国共产党党政领导干部选拔任用工作条例和全国人大通过的地方各级人 民代表大会和地方各级人民政府组织法的相关规定，公安机关副处级领导干部（即新设立 的派出所所长）是由市委组织部选任。而据透露，河南省目前任命的都是“临时性的所长”， 并未经过组织程序。“架子先搭起来，需要工作半年、一年以后，视情况由组织决定任命与 否。围绕机构编制和职级待

8、遇的落实，郑州市公安系统内部争议不断，半信半疑。这其中 的矛盾在于，职级的提高意味着工资水平的提高，财政支出增加；而职级不提，干警下沉后 工作量增大，工作积极性就会受影响。郑州警方一位退休官员分析，编办和组织部门在做机 构设置和人员任命时，要考虑各系统之间干部数量的平衡性，如果片面提高公安人员职级， 可能引起其他系统的不满。而河南省公安厅一位人士透露，解决方式如此前副科级的所长， 改革后普遍升为大队队长（科级），职务提升，级别不变，低级高配。河南省公安厅“社会管 理创新与警务改革”调研组对新乡改革调研后形成的报告中，第一点启示即指出：“新乡市委 市政府在编制、人员、职级、机构设置等方面给予了实

9、质性的支持。”然而，河南省其他省 辖市是否会给予同样的支持，目前并不明朗。机构撤并与制度困境在中国法律体系中，公安机关作为司法行政机关，其层级变化牵一发而动全身。按照 1993年公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知规定，公安派出所作为县（市）、 区公安（分）局管理治安工作的派出机构，要由后者直接领导和管理。以派出所取代公安分局执法，可能导致行为主体资格不适格。如治安处罚法规定， 除警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定外，治安管理处罚由县级以上人民政府公 安机关决定。行政处罚法亦规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府 具有行政处罚权的行政机关管辖。在刑事诉讼方面，根

10、据公安部发布的公安机关办理刑事 案件程序规定第五节对于逮捕的规定，向检察院申请批准逮捕和签发逮捕令均要求由县级 以上公安机关负责人同意。诸如此类，存在诸多将行为主体限定于“县级以上公安机关”的法 律法规。这就意味着，撤销公安分局后，新设立的派出所面临法律尴尬：派出所由市公安局 派出，管辖区域不足一区，是否具有等同于区县级公安机关的权力？此前的改革中，如上海、吉林等地，既撤销分局，又撤销派出所，设立新机构一一警 署，但这一名称并未得到制度层面的认可。面对可能的法律尴尬，新乡市在改革前期，每个 派出所均悬挂派出所和公安分局两块牌子。新乡市公安局党委委员王宗仁称，改革之初的设 计是，派出所行使县级公

11、安机关的职能，局所合一。即使如此，法律困境依然存在。比如， 一旦面临行政复议程序，被申请人可能是派出所的上级机关，那么这个“上级机关”则难以界 定。2010年8月17日，河南省副省长、省公安厅厅长秦玉海在新乡市公安局调研时，当场 要求新乡市此后只挂派出所标牌。当天，新乡摘掉所有分局的牌子。但摘牌后，法律困境并 没有解决，省级公安机关负责人并不具有释法的权力。目前，郑州各派出所出具文书时的印 章仍然是公安分局，各派出所的印章依次编号为第x分局。此外，公安机关层级的变化还面临和同一行政区划内其他机关（构）的协调问题。上述 郑州市警官称，改革后，区委区政府开展工作需要公安配合时，可能要与各派出所分别

12、协调, 沟通成本增加。在协调问题的背后，是公安经费的保障问题。各公安分局的财政来源除市公 安局外，现实中，其财政供给并不统一，不足部分需要区财政“赞助”。在部分城区，“赞助” 部分甚至达到总经费一半。一个公安分局变成多个派出所后，如果市公安局不能增强经费保 障，部分派出所可能面临财政困难。公安经费另外一个隐秘现实来源是向企事业单位“化缘”。 过去大企业直接与公安分局打交道，而改革后，辖区内无大型企业的派出所可能就不再有这 笔经费,派出所之间的“贫富差距或更严重。此外，办公场地的不平衡目前已经显现出来，过去分局所在的派出所办公场所充足， 其他派出所则面临分散办公，机构和办公场所不匹配。同时，目前的改革并未触及拘留所问 题。此前每个公安分局下设一个拘留所，现在由原分局所在地派出所管理。这不仅增加了协 调的成本，原分局所在地的派出所或将演变为中心派出所，那么新的层级不可避免又会出现。