中国二元社会结构形成的历史考察Word文档下载推荐.docx

1、1950年8月，公安部制定关于特种人口管理的暂行办法（草案），加强对特种人口的管理。同年11月，第一次全国治安工作会议召开。会议要求先在城市开展户籍管理工作。1951年7月，政务院批准公安部颁布实施城市户口管理暂行条例，规定城市中一律实行户口登记。全国统一的城市户口登记制度由此建立。在镇反运动中，公安部着手建立渔民、船民的户籍管理。1953年3月召开的第二次全国民警治安工作会议提出，当前户籍管理的主要任务是抓紧对敌人社会基础的调查；户籍管理的重点是大城市、工矿所在地、水上、军事要塞及其周围地区。 可见，建国之初的户口管理主要服务于肃反和治安等政权巩固的需要，控制人口流动的职能还没有提上日程。事

2、实上，建国之初仍然承袭历史上的人口自发流动和迁移的惯例。1949年至1952年三年间，全国市镇人口从5765万增加到7163万，增加了1398万，市镇人口占全国总人口的比重也从10.6%上升到12.5%，三年时间增加近2个百分点。然而，这时已经出现农民自发进城和城市不容的矛盾。由于城乡、工农差别的存在，城市生活对于农民具有吸引力，农民进入城市寻求工作的日渐增多。1953年9月11日，梁濑溟在全国政协会上发言说：“近几年，城里的工人生活提高快，而乡村的农民生活却依然很苦，所以各地乡下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又赶他们回去，形成矛盾。”从1952年起，政务院多次在有关文件中提出劝阻农民

3、盲目流入城市的问题，规定各单位未经劳动部门许可或介绍，不得擅自到农村招收工人。1953年4月，政务院发布关于劝止农民盲目流入城市的指示。沿用至今的“盲流”一词就是那时提出来的。 !-empirenews.page-1953年，有两个情况推动了户口管理制度在全国的建立：一是全国人大代表即将普选；一是即将开始的工业化建设。1953年在全国范围进行人口调查登记工作，直接的目的是为第一届全国人大和地方人大代表普选作准备。这年4月，政务院发布为准备普选进行全国人口调查登记的指示，并制定了全国人口调查登记办法。随后，以6月30日24时为时点，举办了第一次全国人口调查登记。1954年12月，内务部、公安部、

4、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村的户口登记制度。这次人口普查和登记的结果是在农村建立起简易的户口登记制度，为全国统一的户籍管理奠定了基础。1955年6月22日，国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示，要求乡、镇人民委员会应当建立乡、镇户口簿和出生、死亡、迁出、迁入登记册，以及时准确掌握人口出生、死亡、迁入、迁出等动态情况。全国户口登记行政由内务部和县以上政府民政部门主管，办理户口登记的机关是公安派出所。从此统一了全国城乡的户口登记工作。1953年，中国开始了以重工业为重点的大规模工业化建设，与此相伴随的是三大改造的加速和全社会计划化的加强。大规模有计划的经济建设需要准确的人口数据，实

5、行粮油棉布等生活必需品计划供应，需要核准供应对象，控制供应规模和范围，户籍管理和人口的流动和迁移开始纳入国家计划之内。开始，计划供应粮食的范围比较大，包括县以上城市、农村集镇、缺粮的经济作物产区人口、一般地区缺粮户、灾区的灾民。按这个范围供应，吃商品粮的人口接近2亿，超过全国总人口的13.城市粮食供应太宽，引起农村人口流入城市，或者城市粮食向乡间倒流，加重了粮食供应的紧张。为解决这个问题，中央决定实行定产、定购、定销的政策和办法。1955年8月，国务院发布发布了农村粮食统购统销暂行办法和市镇粮食定量供应暂行办法两个文件，规定粮食凭城镇户口实行按人定量供应，农民吃粮自行解决。规定了对粮食转移证、

6、粮票等管理使用办法。从此，粮食的计划供应就与城镇户口紧密联系在一起。1955年11月7日，国务院颁发关于城乡划分标准的规定，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。中国的户籍人口由此分割出两种：“农业人口”与“非农业人口”。1956年，公安部的人口统计指标中，除“农村人口”外，增加了“农业户数”。 虽然户籍管理开始纳入计划，不过在1953年至1957年“一五”计划期间执行并不严格。1954年9月一届人大通过的宪法仍然规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。其他户口管理的规定对人口迁移只要求办理手续，未加限制条件。1949-1958年，是建国以后户口迁移最频繁时期。仅1954年

7、到1956年的3年间，迁移人数就达7700万。这其中包括城镇向城镇的迁移和农村向农村的迁移（沿海向内地和边疆移民垦荒）。但也有不少人口由农村流向了城镇。从统计上看，城市职工总数从1952年的1603万增加到1957年底的3101万，增加了1498万。这当中包括几百万由城镇个体劳动者转变而来的职工，但仍有至少几百万农业劳动力进入工厂和矿山就业。这些进城农民大多数是国家计划招来的，也有不少农民自发进入市镇谋业被城镇企业接纳。1958年1月9日，罗瑞卿说到这种情况：有的城市机关、单位“私自招工”，“向农村索要户口”，或让“从农村盲目流入城市没有户口的人员”长期居住。1956年出现一个高峰，全国职工人

8、数比1955年增加224万人，大大突破了原计划增84万人的指标。北京市在1952年前后形成农村人口迁入、流入城!-empirenews.page-123456下一页 市的高峰。当时还是实行登记户口的办法，流入城市的人口大部分被列入城市户籍。19511954年4年中，北京市净迁入人口总计达59.9万人。1957年，全国城市数量从建国前夕的86个增加到176个。城市人口比1952年增加了2796万，为9949万。据估计，机械增长人口（即从农村迁入城市的人口）约占新增城市人口的56%.城市人口比重相应提高到15.4%，比1949增加5个百分点，比1952年增加了3个百分点。 然而，随着三大改造基本完

9、成，高度集中的计划经济体制形成，由于城市人口的增加和就业渠道趋于狭窄，开始出现了城镇难以全部安排新成长劳动力就业的情况。政府感到了压力，开始“动员干部和大、中、小学毕业学生下乡上山”。1956年1月中共中央制定的1956年1967年全国农业发展纲要（草案）中提出：“城镇中、小学毕业的青年，除了能够在城市升学、就业的以外，应当积极响应国家号召，下乡上山参加农业生产，参加社会主义建设的伟大事业。”在少数几个城市进行了动员知识青年下乡插队的试点。在这种情况下，限制农民进城政策的力度也随之加强。这年8月，中共中央批发劳动部党组关于解决城市失业问题的报告时提出：各企业事业单位招收人员时，仍应遵守先城市、

10、后农村的原则。1956底至1958年初，国务院连续四次发出“防止、制止农村人口盲目外流”的指示。1957年12月13日，中共中央、国务院发出的关于制止农村人口盲目外流的指示设置了三道关卡：乡不得开发证明；铁路或交通要道加强“劝阻工作”；城市和工厂区“动员”其返回原籍，严禁流浪乞讨，在大城市设置收容所，“临时收容，集中送回原籍”。同时规定，企业事业单位招用临时工，必须尽量使用城市剩余劳动力，需要从农村招用的，必须经省、自治区、直辖市人民委员会批准。为了避免被遣返农民又跑回城市，1958年2月25日，国务院再次发出通知要求“遣返农民应送至离其家乡最近的一站，不应只送至中途或超程远送省会”。可见，阻

11、止农民进城的措施更加严厉了，此前还只是“劝止”，现在进而“收容”和“遣返”。从此开始了中国持续46年的“收容所”制度。 1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议制定中华人民共和国户口登记条例。标志着中国的人口迁移政策的重大调整，改自由迁移政策为控制城市人口规模政策。条例以法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定。制定这个条例，固然有掌握人口分布和变动情况、证明公民身份、堵塞治安空隙等作用。但其主要目的，是加强户口管理，限制户口迁移，主要是“制止农村人口盲目流入城市”，同时“适

12、当控制迁往边防地区的户口”。条例规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”条例的制定，标志着以城乡分割为基本特征的户籍制度正式形成，它成为此后户籍管理的基本法律依据。对于条例是否与宪法相悖，时任公安部部长的罗瑞卿这样解释说：“并不是限制公民的居住和迁徙自由。这是因为宪法所规定的自由，是有领导的自由，不是无政府状态；是广大人民的自由，不是少数人的个人绝对自由。”这种解释当然是为了现实需要，很难与事实相符。因此，此后基本不提所谓“居住和迁徙的自由”。-empirenews.page-不过

13、，这个严格控制城市人口的条例遇到了“大跃进”运动的冲击。由于“大跃进”的兴起和管理体制下放，特别是劳动管理权的下放，各地从农村大量招工。3年招收职工2500万，城镇人口从1957年底的9949万猛增到1960年的1.3亿多，3年增加3124万，增加了近1/4，城镇人口比重迅速提高4个百分点（1960年达到19.3%）。这就意味着，吃“商品粮”的人口比例从15%左右提高到近20%.为了保证城市粮食供应，不得不提高粮食征购率，加上粮食连年大幅度减产，农业形势急剧恶化，粮食库存急剧下降，全国城乡的危机终于出现。这次农村劳动力和人口短期内的大规模迁移是不正常的，完全是“大跃进”战略失误造成的。 为了摆

14、脱危机，从1960年底开始，将新招职工和新进城的农村人口，大量下放回农村。到1963年上半年，全国共下放城镇人口2600多万，其中职工2000万。这是中国人口的第一次逆向大迁徙。1963年城镇人口比重下降到16.8%.在某种意义上说，正是50年代末期的经济危机，导致了城门紧闭。这次人口大下放，基于两点考虑：一是为了增加农业劳动力以迅速恢复农业生产；一是减轻城市粮食和副食品供应和就业的压力。当时以下放人口来摆脱危机，是唯一可行的办法。然而，这次农村人口的“招来挥去”，城镇人口的“大起大落”在领导层形成了一个固定的认识：认为大量农民进城，就要增加吃商品粮的人口，增加粮食征购，反过来加重农民的负担；

15、而对于城市化对经济增长可能带来的巨大贡献，对减轻农村人地矛盾，提高农业劳动生产率的作用缺乏理解。它的长远后果是：强化了城乡分割的户籍制度。在精简城市职工的同时，全国采取了强化城市户籍管理、限制农村人口进城的政策，城市暂住人口和农民临时工被严格压缩和控制。1962年12月，公安部发布关于加强户口管理工作的意见。规定“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准许。但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”从此对大城市人口实行了特别控制。1963年以后，公安部在人口统计中把是否吃国家计划供

16、应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应定粮的户也即城镇居民户就划为“非农业户口”。1964年8月，国务院批转了公安部关于处理户口迁移的规定（草案）。这个文件提出的处理户口迁移的基本精神是两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。基本堵死了农村人口迁往城镇的大门。 1965年，城镇人口曾经恢复到1960年1.3亿的水平，城镇人口所占比重达到18%.随后，虽然城镇人口有所增加，但所占比重却还有下降，到1976年，仍然徘徊在17.4%的水平上。到1978年，城市人口比重仍只有17.9%.从1957年到1978年21年时间，城市人口比重只增长了2个百分点

17、，城市化停滞不前，城乡分割的二元社会结构日益强化。在法律上，1975年四届全国人大通过的宪法，正式取消了“公民有居住和迁徙的自由”的权利。从趋势看，给农民进城开的口子越来越小。1977年11月，国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。规定“从农村迁往市、镇（含矿区、区等。下同），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”此后，公安部给全国各省、市、自治区下达了“农转非”控制指标，即“每年批准从农村迁

18、入市镇和转为非农业人口职工家属人数，不得超过非农业人口数的1.5”。对“农转非”实行政策与指标双重控制。按当年1.6亿非农业人口计算，每年“农转非”只能限制在25万之内。农民要想跳出“龙（农）门”，更加困难了。-empirenews.page-中国的城市化严重偏离了工业化进程。1949年到1978年间，工农业产值结构比重已从3070变成了7228，但社会劳动就业结构变化很小，而城乡人口结构变化更小。1949年，农村就业人口占全上一页123456下一页 社会就业人口的91.5%，1978年这一比例仍达76%，30年仅下降15.5个百分点。同期农村人口所占比重从89.4%下降到82.1%，30年只

19、下降了7.3个百分点。如果进行国际比较，中国城市化滞后的特点更加鲜明。战后，发展中国家大都出现了一个加速人口城市化的趋势。1950年，发展中国家约有80%的人口居住在农村，城市人口只占18.9%，到1980年，农村人口比重降到71.3%，城市人口上升到28.7%.城市人口以年均3.4%的速度增长。中国人口城市化的速度大大低于发展中国家的水平。 二、二元社会结构的成因 中国为什么城市化严重滞后于工业化？从直接原因看，是因为不断强化的城乡分割的户籍制度把城市大门关死了。然而，中国的户籍制度之所以不断强化，其背后有深刻的经济和社会根源。概而言之，有三大因素：重工业优先的强制性赶超战略、高度集中的计划

20、体制以及基数巨大且增长迅速的人口因素，大大限制了城市吸收农村劳动力和农村人口的潜力。 一、重工业优先的强制性赶超战略导致结构性失衡。中国实行赶超型工业化战略，这与战后多数新独立国家没什么不同。所不同的是，中国仿效苏联，采取高积累、高投资、高速度优先发展重工业的战略。在资金奇缺而劳动力资源丰富的国情下，把有限资金集中于资本密集型的重工业，在经济上看不合理，但从历史上看有其合理性。问题不在于是否从重工业起步，问题在于在基本建立起自己的工业基础以后没有及时转变战略重点，而且进一步向重工业倾斜。国家向重工业投资比重，除了“一五”时期和19631965年调整时期外，都占50%以上。比苏联还要高（苏联重工

21、业投资比重最高时期不超过40%）。轻工业投资比重只在3%6%.1952年至1978年，重工业投资高达3500亿元，轻工业投资不过320亿元。在工业劳动力中，重工业所占比重1952年为29.9%，1958年曾一度达到80.4%，1976年为61%.同期工业总产值中重工业所占比重从35.5%上升到55.8%，轻工业比重从64.5%下降到44.2%.形成了一个典型的重型化产业结构和就业结构。 中国城市工业结构重型化，大大限制了就业容量和吸收劳动力的潜力，阻碍了农村剩余劳动力伴随工业化发展转移出来的进程。世界银行的发展专家认为：“城市化与工业结构的关系较之工业化本身更为密切。”由于重工业的资本密集程度

22、，即人均资金装备率远远高于轻工业，一定数额的投资所创造的就业机会和对劳动力的吸收能力大大低于轻工业。根据统计分析，每亿元投资，用在轻工业能容纳劳动力1.6万人，用在重工业只能容纳5000人。轻工业容纳劳动力的能力是重工业的3.2倍。第三产业是城市新迁入人口的最佳流向。一定数额的投资，第三产业创造的就业机会大大超过第二产业，许多服务性行业，求职者进入的技术门坎也低。美、日、德等发达国家，第三产业的就业比重，一般已达6070，不少发展中国家也要占40甚至一半以上。中国产业结构的畸型，特别反映在第三产业的发展滞后。1952年，全国每万人口中，有零售商业、饮食业、服务业网点95.7个，1978年已下降

23、到13个，同期每万人口拥有的服务人员从165.8人下降到63.1人。服务业呈现相对萎缩状态。这与一种指导思想密切相关，即把非直接生产部门一概视为消费性投资，片面强调“先生产、后生活”。为了集中财力于工业化特别是重工业化，尽量抑制非直接生产部门的投资。非生产性投资一五时期还占28.3%，以后几个五年计划期间都只在13%17%之间，最低的三五计划时期只占10.6%.在“把消费城市变成生产城市”的口号下，对原有城市功能进行改造，第三产业发展严重滞后甚至萎缩。国家投资主要是三线建设形成的新工业基地，也没有形成功能齐全的现代城市，对周围农村的幅射作用有限。第三产业发展的滞后，从两个方面抑制了对农村劳动力

24、的吸收：一方面直接影响了城市就业职位的创造；另一方面，由于城市基础设施和服务业严重落后，城市住宅、交通、商业、饮食、服务、教育、娱乐、供水等方面“欠账”很多，又大大减弱了城市的容纳能力，强化了城市排挤人口的倾向。实施重工业优先战略，对农业抽取过多投入过少，导致农业生产率低下，农副产品长期供不应求，饥荒频繁出现，也增加了政策制定者们对城市化的恐惧感和“反城市化”的倾向，强制性的户籍制度也是防止农村劳动力流失的手段。-empirenews.page-二、高度集中的计划体制限制了城市的容纳能力。实行重工业优先的赶超型工业化，必须解决几个问题：一是提高储蓄率，加快资金原始积累。二是保证有限的资源集中投

25、向国家确定的重点领域特别是重工业领域。三是保证高积累下社会的稳定。这三方面的要求都不可能在一个竞争性的市场经济环境下获得，必须依托于高度集中的计划经济体制。 国家动员能力，特别是资金积累能力是启动工业化的重要条件。在中华人民共和国成立前，中国经济剩余极为有限且广为分散，用于工业化的资金积累能力极其微弱。中央与地方财政收入仅占国民生产总值的3%6%，而其中用于经济和文化教育事业支出仅占十分之一强，70%80%用到了偿债、赔款和战争上。中华人民共和国成立以后，特别是1953年开始工业化以后，中国一直获得了只有发达国家才能达到的30%左右的高积累率。这种高积累率是怎么获得的？就是依托高度集中的计划经

26、济体制，运用国家的力量，实行全体国民的强制储蓄。一是通过不等价交换，农业为国家工业化提供主要的资金积累，有时直接征调农民工进行劳动积累；二是严格控制非农业劳动力和人口，以控制工资总额和粮油等生活必需品的供应；三是人为压低原材料、工资和生活必需品价格，压低城市居民的消费，维持高积累；四是通过单一公有制和集中计划体制的建立，把有限的工商业经济剩余最大限度地集中到国家特别是中央政府手里，并运用行政手段投资于工业化特别是重工业化。因此，重工业优先的工业化，是一种强制性赶超型工业化，即所谓“勒紧裤带搞工业化”。它需要政府建立以计划和行政手段配置资源的制度，创造有利于重工业优先发展的宏观政策环境。 高度集

27、中的体制表现在所有制结构上，就是追求单一公有制，过早消灭多种所有制经济。国家包揽工业化投资，也就消除了民间投资以及创造就业职位的可能，排除了自谋职业渠道。1952年，城镇个体劳动者人数有883万人，到1978年减少到可以忽略不计的15万人。国家包揽了城镇就业的责任，实行统包统配的计划劳动制度，而且实行“能进不能出”和高就业的劳动保障制度。城市总人口就业率持续增长，1949年为26.6%（含个体劳动者），1978年上升到55.3%.造成城镇就业渠道越来越狭窄，政府安置就业的压力越来越大，几乎找不到缓解劳动就业压力的途径，迫使政府一方面动员知识青年上山下乡；一方面紧闭城门，阻止农民进城谋业。统包统

28、配的劳动就业制度对城市就业的束缚，在与解放初期和中共十一届三中全会以后两个时期的对比中也可以得到反证。全国解放时，城市中失业人员达到400万，几乎和工业企业职工相等，但当时失业人员可以自找门路，在国家帮助下通过“生产自救”只花一两年时间就解决了问题。中共十一届三中全会后，通过广开就业门路，在两三年时间里也成功地消化了“文革”时期遗留下来的2000万城市待业人口。可见，开放就业渠道在创造城市就业职位上有相当的潜力。&nbs !-empirenews.page- p; 三、基数巨大且增长迅速的人口不断强化了就业压力。中国这种城乡分割的二元社会结构，在所有社会主义国家中是独一无二的。苏联、东欧国家在

29、其工业化进程中，都伴随着大规模的农村人口和劳动力向城市迁移。苏联1926年工业化前，农村人口占82%，城市人口占18%.也是一个典型的农业社会。但16年后的1940年，城市人口上一页123456下一页 增加1.4倍，比重上升为33%.农业劳动力不仅相对比重下降，绝对数也大幅度下降，只相当于过去的44%.1960年苏联城市人口就超过农村，1985年达到65.6%.从苏维埃政权成立到20世纪80年代，苏联新建城市1266个，大约每20年大城市面积扩大一倍。东欧各国的情况也大体相同。可见，工业化排斥城市化，并非社会主义国家的共同现象。 同样实行计划经济和优先发展重工业战略，为什么苏联东欧国家没有出现城市化滞后的问题？人口因素是一个重要原因。苏联东欧国家人口增长率比中国低，有些国家尽管实行鼓励生育的政策，仍然出现人口出生率下降的趋势。工业化对劳动力的需求基本上吸收了农村剩余劳动力，80年代苏联甚至出现劳动力严重短缺的局面，这为农业劳动力大规模转移提供了极为有利的机会。所以，苏联和东欧国家大都没有实行中国式的严格的户籍管制政策，给予农村人口自发流动和迁移以相当自由。苏联