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1、思路方法 本文主要利用文献研究法、个案研究法和经验总结法，查找大量资料，对新农合的资金来源渠道进行概括分析，并用农民的投保心理和政府的道德风险两方面着手对新农合的资金运行问题进行了剖析，并且用案例来做辅助。这些问题暴露后，提出方法和改进意见，最后得出研究结论。指导教师见指导教师签名： 年 月 日摘要2003年出台的新型农业合作保险，体现了国家对长期受忽视的农村农民的关爱，农民也能和城镇职工一样享受到国家应有的保障。但是,在资金运行中也出现了一些问题，农民的不积极参保、政府的监管不力、保险资金投资组合不合理都影响了新农合的实施。本文首先了解新农合的资金来源，其次分析影响新农资金来源的因素，再者从

2、农民、政府及保险公司三方面对新型农村合作医疗体系资金问题进行研究，最后通过以上分析,找出新农合制度的不足,分析主要原因并逐一提出改进建议，促进新农合良性发展。1）对于农民问题：1、加大宣传力度,营造良好的保险文化；2、合理制定和调整农民医疗费用补偿方案。2）对于政府问题：1、加大中央和地方财政的支持力度；2、不断完善新农合监管机制；3、建立健全的法律保障体系。3）对保险公司问题：1、加强新农合保险人才建设；2、制定最合理的投资组合，追求收益最大化。关键字：新型农业合作保险 资金 良性发展AbstractFamers are play a great role in China，so we ca

3、nt ignore their problems. In 2003, the policy on new agricultural cooperative insurance system is promulgated, which the government use to express love and care to famers who have been ignored for a long time. Famers can enjoy government s secure, like other citizens. But there are some problems abo

4、ut carrying out funds, such as higher authorities corruption, famers inactively insuring, the government poor management. They all have an impact on implementation of new agricultural cooperative insurance system. The study puts forward six proper suggestions through summarizing famers insuring psyc

5、hology and experiences: First, expand the publicity to create a good security culture; Second, establish perfect legal protection system; Third, strengthen insurance professionals to better provide protection for farmers; Fourth, formulate and adjust reasonable medical expenses schemes to raise the

6、enthusiasm of farmers insured; Fifth, increase central and local financial support; Sixth, continuously improve the new rural cooperative regulatory mechanism to lead to the positive development. Keywords: new agricultural cooperative insurance; funds; positive development1 绪论研究背景新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指

7、由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。 新型农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本，不仅在国内受到农民群众的欢迎，而且在国际上得到好评。在1974年5月的第27届世界卫生 大会上，第三世界国家普遍表示热情关注和极大兴趣。联合国妇女儿童基金会在19801981年年报中指出，中国的“赤脚医生”制度在落后的农村地区提供了初级护理，为不发

8、达国家提高医疗卫生水平提供了样本。世界银行和世界卫生组织把我国农村的合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。中国农业合作医疗发展近50年，在其漫长的蜕变过程中，先后经历了20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、6070年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段以及90年代以来的恢复和发展阶段。面对传统合作医疗中所遇到的一系列问题，组织专家与地方卫生机构进行的专题研究，为建立新型农村合作医疗打下了扎实的理论基础和指导方针。新型从2003年起在全国部分县 （市）试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。研究目的1）了解新农合的资金来源；2）分析影响新农资金来源的因素； 3）从

9、不同的角度对新型农村合作医疗体系资金问题进行研究； 4）通过以上分析,找出新农合制度的不足,分析主要原因并提出改进建议。研究意义新型农业合作医疗保险机制工作是一项长期的工作，是一项巨大的社会系统工程，如何提高管理水平和服务能力，是我们今后一个时期工作的重要内容。我们要从参合农民的利益出发，加强调查研究工作巩固新农合的取得的成果。积极探索新的管理机制和运行办法，大胆实践既符合新农合政策，又符合农民需求的新型农村合作医疗补助模式，把新农合工作做的更好更扎实，让党和政府放心，让人民群众满意。这正是新农合的意义所在。研究方法及基本框架本文主要利用文献研究法和经验总结法，首先通过中国期刊网、中国数字医疗

10、网、新型农业合作医疗网等查找大量资料，对新农合的资金来源渠道进行概括分析，其次翻阅保险消费学、中国农业保险发展机制研究、保险资金运用国际比较等，从农民、政府及保险公司三方面着手对新农合的资金运行问题进行了剖析，并且用案例以及相关数据来做辅助。这些问题暴露后，从农民、政府及保险公司三方面逐一提出方法和改进意见，最后得出研究结论。2 新型农业合作医疗保险体系的资金来源农民上缴的保费农民上缴的保费金额取自与农民对农业保险的需求程度。自从2003年开始试点以来，新农合制度取得了令人瞩目的成绩。新农合制度的覆盖面不断扩大，参合人口逐年不断增加，农民参合率也不断提高（表1）。随着新农合制度宽泛覆盖农村地区

11、，这项制度将为我国8亿多农村居民提供基本医疗保障。截至2009年年底，全国开展新型农村合作医疗的县（市、区）数达到2716个，参加新型农村合作医疗人口亿，比上年增加1800万人，参合率为 %，同比增加个百分点。表1?2004-2008年新农合开展情况2004年2005年2006年2007年2008年2009年覆盖县数3336781451245127292716参合人数（亿人）参合率（%）数据来源：中国数字医疗网随着参合人数连年不断增加，新农合基金也不断攀升。据统计，2003年全国筹集新型农业合作体系基金只有40亿元。此后每一年，新农合基金总量逐年不断增加（图1）。直至2007年，筹集新农合基金

12、已然高达 亿元，全国人均筹资也达到元，而且东部一些省份也远远超过全国平均水平。截至2009年年底,全年度筹资总额达亿元，人均筹资元。全国新型农村合作医疗基金支出亿元；补偿 支出受益亿人次，其中：住院补偿亿人次，门诊补偿亿人次。新型农村合作医疗制度已经覆盖全部农村地区，所有农村老龄人口都可以自愿参加新型农村合作医疗制度，享受基本医疗保障待遇，参合人员（包括老年人）患病都可按照新型农村合作医疗制度规定获得报销补偿。图1 2004年至2009年新农合筹资情况政府补助为了体现党和政府对农民的关心，提高农民的生活水平，吸引农民踊跃参保。自2006年起，中央对中西部地区除市区以外的参保新型农村合作医疗保险

13、体系的农民由每人每年补助10元增加到20元，地方财政也要相应提高10元。财政确实有困难的省、区、市，可在2006年、2007年这两年里分别增加5元，在两年内落实到位。地方财政增加的合作医疗补助经，应该主要由省级财政承担，原则上不是由省、市、县按比例平均分摊，不增加困难县的财政负担。农民个人缴费标准暂时不应提高。同时，将中西部地区中农业人数占总人数比例高于70%的市辖区和广东、福建、浙江、江苏、山东和辽宁六省的试点县、市、区归纳为中央财政补助范围之内。中央财政对广东、福建、浙江、江苏、山东和辽宁省按照中西部地区补助标准的一定比例分配补助资金。各级财政部门认真落实新型农村合作医疗补助资金，为新农合

14、的顺利发展提供必要的资金保障。2001至2009年，中央财政共安排西部地区卫生专项资金亿元（包括基建项目和新型农村合作医疗补助），占全国（亿 元）%。专项经费一方面用于卫生服务体系建设（资金约亿元），重点开展业务用房建设和基本设备配置；另一方面用于加强重大传染病和地方 病的预防控制、新型农村合作医疗、农村卫生、妇幼卫生、社区卫生等（资金约亿元）工作，支持西部地区基层卫生人才培养，配备急需的医疗卫生设备，补助必要的工作经费等。3 新型农业合作医疗保险体系的资金问题农民无心投保农民收入低据调查表示，大概有70%的农民认为收入过低是导致其消费心理和行为不积极的主要原因。非常明显，本年度收入偏低是影响

15、农民消费的主要原因，也是根本原因。深究其原因，部分农产品价格下降导致一些农民通过农业生产获得的收入较低；市场经济不发达，就业和致富门路有限也使农民改变低收入境况的能力十分贫乏。现在，农民收人主要来源是粮食作物的买卖。小麦、玉米、水稻等是农民的主要生活资料，一般来说，在卖出的同时，定要留下至少一半的粮食为下年的生活做保障。花生、芝麻、竹笋等当地经济作物自然也是农民经济的主要来源，但是几乎不用留太多。按照这样，粮食收成之后，该卖的卖，该留的留，农民一般来说每年就有四五千元的收入了。除此之外，副业养殖也是农民的收入之一。在农村，几乎每家都会饲养两三头猪，可能还会有牛、羊、鸡等家禽。将这些卖掉以后，还

16、会有二三千元的收入。照这样算，每户农家一年基本上会有六七千元的收入。除去在种植上的种子、化肥、灌溉等费用，和在养殖上的幼苗、饲料以及家禽的医药费等费用，农民一年净收入平均也只有四五千元。这个数字对于在城市生活的我们，是无法生存的。到了年底，农民就要很无奈地花大手笔，奢侈一次了。每年必不可少的是提出一部分保障明年的基本生活，还要留出一些钱应付孩子明年的学费、生活费。还有快过年了，家里应该孩子添置几件新衣服，那个拖拉机的大轮子用了好几年了也该换了，或许有些农户到了一年一度的春节还得向别人借些才能过个好年。平平安安过个一年有一年自然也是好事了。但是要是遇上了灾荒，收不到粮食。那年的收入已然是大受影响

17、了。要是万一家里有个人突然生病，恐怕不负债是看不好了。一旦家里欠债，就必须过比以前还要清苦的日子，少吃几顿好饭，少穿几件新衣服，直至还债务，方能松口气。如此看来每年农民收入除去支出，剩下的只能维持简单的生活。如果农民连自身温饱都成问题，哪有闲钱去投保啊？农民收入增长缓慢，购买力低，成为了农民不积极投保的主要原因。3.1.2 “甜柠檬”效应农民的投保心理跟自身的态度相一致。态度在保险中有防御功能。每个人的正常心理是力求使自己的认知态度与现实环境保持一致协调。当个人的认知态度与外界不一致时，他便会采取行动保护自己，这种态度就是所谓的“甜柠檬”效应。“甜柠檬”效应这一术语来源于伊索寓言的故事：有只狐

18、狸原想找些可口的食物，但遍觅不着，只找到一只酸柠檬，这实在是一件不得已而为之的事，但它却说：“这柠檬是甜的，正是我想吃的。”这种只能得到柠檬就说柠檬是甜的自我安慰现象，有人也称甜柠檬心理或甜柠檬作用，其实质是一样的，都是为了变恶性刺激为良性刺激，以达自我，免去自我苦恼与痛苦。这与上述的酸葡萄效应一样，都是以某种“合理化”的理由来解释自己所追求目标失败时的情景，以达内心之安、心理自救的目的。其差异只在于酸葡萄效应是把所追求的目标价值变低，而甜柠檬效应是把现已实现的目标价值提高。可见，这两种效应都是使用自尉法的结果，有时，这种效应真的起到了宽慰自己、接纳自己、承认现实、自得其乐的作用，比垂头丧气，

19、痛不欲生，埋怨他人、与人对抗等不知要好上多少倍。当有人告诉他购买某个保险不合算时，尽管说此话的人自己也不懂保险，但就接收信息的人会开始考虑或者打听相关的信息，甚至可能退保来“保护”自己的利益，当然这种行为在一定程度上实际是增加了风险。 农民思想保守农民消费观念倾向保守，准备把收入节省下来存钱，以备明年有重要事情需要用钱。有些农民还讳疾忌医，或者是认为自己一定不会生病，我买这份保险就是咒自己的以后生病，不吉利。中国的改革开放使农民的收入呈现明显的增长趋势。但是，于此同时也在一定程度上也增加了农民收入变化的不稳定性。这迫使得农民在消费行为中关注影响收入变化的因素，尤其是暂时的收入对其消费的拉动作用

20、力非常有限。而且，农村社会的经济市场发展低和农民日常生活的许多的非正常因素也会不断促使很多农民依然选择储蓄，以备不时之需和进行预期消费。由于农村的经济条件得到不断的改善，农民对改善生活条件的预期消费也在逐渐缓慢地增长，而一些如医疗费用等支出也是农民不敢轻易花钱的重要因素：（1）提高生活水平的支出：这是随着农民经济条件的改善和对提高生活水平的预期消费期望增长的正常现象。这种对未来的期望必然会使当前的消费力度受到影响。如住房、家居条件等。（2）医疗费用的支出：这方面的影响尤其明显地体现在家中有长期卧床病患的家庭。3.1.4 对保险产品不信任当今社会骗局那么多，对于一个没有什么文化也更加没有见过什么

21、大世面的农民来说，依然对任何新式的花钱手段产生反感和厌恶。所他们就会先入为主地对保险产品产生一种不信任和排斥的想法,对投保唯恐避之不及。人们产生这种观念的原因,有些是曾经尝试着买过保险产品却没有享受到应有的保险服务,有些则是曾经被某些保险代理人向其推销保险产品纠缠得不胜其烦,而有些是因为从其他人那里得知保险的种种不是,从而产生这种不信任感。“保险都是骗人的”“保险投保容易，赔偿难”等等这些负面的评论,经常充斥我们的耳朵,就难以对保险产生信任感。对于投保，在东部的农村基本能接受，但是西部的农村本身收入就低，再加上信息交流缓慢，对投保这项花费不能接受，也就不信任该保险产品的真实性。 政府机关问题

22、监管不力，造成多起医疗机构贪污案 “新农合”，是由政府积极组织、合理引导、大力支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方面筹集资金，以大病统筹为主导的农民医疗互助共济制度。然而，这笔好比农民的 “救命钱”却被众多不法分子盯上，医院使出千方百计，通过延长病人住院时间、伪造病人住院资料、门诊改为住院治疗等众多手段觊觎这笔 “救命钱”。根据四川省人民检察院的调查数据显示，2008年1月至今，四川省检察机关立案查办涉及“新农合”职务犯罪案件22件52人，涉案金额90余万元，起诉诈骗“新农合”基金的犯罪案件也达到40件82人。纵观诸多造假套取新农合资金案，并且屡屡得逞，其实有多方面的原因。尤其是基金管理初

23、级化，信息资源不共享，这些都为不法人士打开了方便之门。工作人员也只能依照条例简单地审核程序，对跨县、市、省异地治疗的管理不到位，患者住院治疗随意性大，一些地区新农合医疗管理中心与医院间的网络查询系统尚未建立。 未制定合理的法律，无法可依考察发现，国外农业保险之所以发展迅速，并取得了重大的成功，就是在农业保险的不同发展阶段，各国都自始至终把立法和完善法律体系作为农业保险发展的重要内容来看待。例如，美国1938年通过了联邦农作物保险法，日本1938年通过了农业保险法，到了1947年，该法又与1929年颁布的畜牲保险法合并为农业灾害补偿法，成为日本农业保险发展的法律依据。它们用法律规范政府、保险公司

24、、投保人等的行为，做的农业保险的任何发展阶段都有法可依、有法必依，这就确保了农业保险的高度规范化。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，其立法的意义远远超过一般的商业规范性法律制度。由于，农业保险的特殊性，一般适用于商业保险的保险法不适用或者是不完全适用农业保险。许多 “新农合”犯罪份子，就是钻这个空子，找缺口。因为国内关于新农合无法可询、无法可依。立法，已刻不容缓。 保险公司自身问题 保险资金投资问题自1980年中国保险业务恢复以来，我国保险资金的运用和划分为四个阶段：第一阶段从1980至1987年，为无投资或忽视投资阶段，保险公司的资金基本上进入了银行，

25、形成银行存款；第二阶段从1987年至1995年，为无序投资阶段，房地产、有价证券、信托、甚至借贷，无所不及，形成大量的不良资产；第三阶段从1995年10月至2001年，为逐步规范阶段；第四阶段为2004年至今，为保险资金运用渠道多元化阶段。虽然我国保险资金运用方法不断完善，但是同国外保险资金运用的规模不断扩张和效率不断提升相比，我过的保险资金运用还存在着诸多方面的问题，主要表现在：第一，保险资金运用渠道有待进一步拓宽和创新。尽管当前保险公司的资金运用渠道已经一再拓宽，但是，由于中国金融市场的品种有限，市场化程度不高，规模较小，保险公司的资金运用渠道还有待进一步拓宽和创新。第二，保险资金利用效率

26、低下且主要用去存款。中国人寿保险公司2000年的资产结构为：银行存款%，国债%，基金%，不动产%，其他资产%。2002年，我国保险资金运用余额5799亿元中，银行存款亿元，占52%；国债亿元，占%；金融债券亿元，占%；证券投资基金亿元，占%；回购业务%，占%；企业债券亿元，占%。保险资金的投资收益率较低，并且还在下降，从2001年的%降为2002年的%，其中证券投资基金的收益率为%。保险公司资金主要用于银行存款存在着较大的利率风险。银行存款的利息已远远不能保证保险资金保值升值，保险公司必须开拓出投资新领域来保证其给付的可靠性。4 新农合资金问题的解决建议 针对农民问题的建议加大宣传力度,营造良

27、好的保险文化文化对人们行为选择的影响是潜移默化的。保险文化决定着人们对保险的认同程度、所持的社会心态、行为规范以及受这些因素影响构成一定的保险关系，影响保险供给和需求两个方面。纵观农业保险较为先进的国家，都有一套相适应的文化氛围加以支撑。我国，特别在广大的农村，由于特殊的文化背景和历史渊源，普遍缺乏保险意识，久而久之就形成了封闭、保守的思维模式，不太容易接受现代社会保险。因此，国家应大力宣传，加强保险文化制度和环境方面的软件建设，在积极研究保险文化的同时，广泛进行农业保险文化的传播活动，进而营造良好的保险文化氛围。合理制定和调整农民医疗费用补偿方案农民收入低是导致其不投保新农合的最主要的原因。

28、所以低费率，高福利是吸引农民投保的强大武器。调整农民医疗费用补偿方案，首先要坚持以收定支、略有节余、效益优先、兼顾公平、方便群众，倾斜基层的原则。其次提高人均筹资标准，规范统筹模式和基金分配。根据各个地方试点的经验，新型农村合作医疗保险体系的统筹模式主要可以大致地分成大病统筹加门诊家庭账户、住院统筹加门诊统筹和大病统筹这三种模式。各地试点应该在原有的基础上，分析利与弊，不断完善。再者要合理地调整补偿方案，合理分配住院统筹补偿和门诊统筹补偿之间的比例。各地试点要在综合全面地分析以往年度补偿方案的运行和资金的使用情况的基础上，考虑农民的医疗需求，合理地调整和完善农民医疗费用补偿方案。各地试点要根据

29、新农合的资金收支情况，合理地确定起付线、封顶线、补偿比例和补偿范围。最后要完善费用结算机制，实现省、市、县三级新农合的信息管理互联互通，建立投保农民住院费用即时报销的工作机制和流程，确保省、市级定点医疗机构投保农民住院费用“即付即补”工作的顺利实施。指导全国科学制定新农合补偿方案。解决在现有情况下，如何合理看门诊、合理住院问题。现在多数省门诊补偿方案与住院补偿方案脱节，门诊不给报销或报得少，误导农民想方设法住上院，以获得报销，结果加大新农合资金的风险。如果资金沉淀过多就是当年新农合资金运行不良，透支就是当年资金运行出现风险。国家的指导必须根据各地的筹资水平，根据农民保健意识，医疗服务的提供能力

30、，集中专家研究。 针对政府问题的建议加大中央和地方财政的支持力度农业和农业保险的特殊性决定了农业保险的发展过程中需要政府提供强大的经济支持。尤其是新型农业合作医疗保险发展时期，政府的财政支持是新农合推广的重要条件。国外农业保险发展也无不证明，政府的财政支持对推进农业所起的关键作用。在分级财政、预算约束的财政体制下，对农业这样一个具有全社会公共福利的基础产业，扶持和推动新农合发展的财政支出，应该在中央和地方财政之间建立合理的分工关系，才有利于财政支持新农合投入的到位。农业的稳定和发展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方财政都有积极支持新农合发展的义务。但我国的现实国情是各个地方经济发展严重的不平衡，农业比重较高的地区，大多地方财政都相对困难，地方政府的经济实力比较薄弱。经济发达的地区财政基础较好，但农业的比重较低。经济欠发达的地区更多的向全国，特别是向发达地区输入粮食和其他农产品及原材料。由此看来，主要由地方政府支持发