房屋拆迁权滥用与预防Word文档下载推荐.docx

1、涵义之解释，曾经历了一个发展过程。为了限制土地征用权的滥用，外国的一些法院将解释为公共的使用，即代表公共利益的主体的使用。然而，这一解释却在实践中产生了许多问题。如果只有代表公共利益的主体的使用才能具有，那些不代表公共利益的主体就会被排除在外。而且，事实上，代表公共利益的主体的范围在实践中也不易明确界定。有些主体所代表的利益既有的成分，又有非公共利益的成分，这类主体是否可以进行土地征用呢？因此，各国立法和判例便开始使用的提法，以进一步确定土地征用权合法的标准。现在，大多数国家和地区的立法都认为，应包括两层涵义：一是须有公共使用的性质，二是须有公共利益的用途。在立法上，一些国家和地区以列举的方式

2、规定的范围。如香港，其收回官地条例和土地征用条例同时规定，官地收回和征用土地须以公共用途为目的，并规定以下几种情况的收回和征用属于：为使物业欠佳的卫生情况得以改善，或重新修建经改善了卫生情况的居所或建筑物；由于建筑物接近或连接其他建筑物，严重干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住；与军队有关部门的任何用途；总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而作的收回或征用3。前面已经论述过，房屋拆迁产生的法律后果之一是导致土地权利流转给拆迁人，这也是房屋拆迁的唯一目的。因此，房屋拆迁权的合法性应适用土地征用的合法性理论。在我国，的法律地位在立法中得到了确立。首先是宪法。该法第十条第三款规定：国家为了公

3、共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用.其次是土地管理法。该法第二条第二款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，并同时在第58条第一款第项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。第三是城市房地产管理法。该法第19条规定，在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四是城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例。该条例第42条规定，在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依法收回土地使用权。显然，从宪法、法律到行政法规，都成为了征用土地、收回土地的前提条件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆

4、迁立法上，这一立法宗旨却悄然发生着变化。新城市房屋拆迁管理条例第二条规定：在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例.事实上，该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出任何规定。相比而言，1991年城市房屋拆迁管理条例第二条凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设的需要拆迁房屋及其附属物的，使用本条例的规定，将房屋拆迁的合法性界定为城市建设需要，却更为明确。城市私有房屋管理条例第四条规定：城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿.这里的国家建设与前述城市建设不是同一个概念。何谓，我们力图从现有立法中去寻找一个诠释它的依据。1999年

5、1月1日前施行的土地管理法列专章规定国家建设用地，在第21条中对作了这样的限定，国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，并在第22条中进一步诠释：国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设项目，只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的国家建设项目。因此，我们可以得出并不是所有城市建设都是国家建设的结论。对此，国家计委、原国家国土局关于建设用地计划管理暂行办法第16条规定：本办法所称建设用地，包括国家、乡村集体建设和农村个人建房的新建、扩建、技改项目用地以及采掘、建材等行业的生产用地.该条进一步解释，是指全民所有制和城镇集体所有制单位以及上述单位同农村集体经济组

6、织共同投资兴办的联合企业，需要的各项建设用地.根据的含义进行理解，国家建设行为总是以社会整体利益作为出发点的，社会整体利益本身就是，故国家建设本身就具有的性质。因此，现行拆迁立法本身就存在不统一的问题，在拆迁合法性规定上，宜采用社会公共利益需要或者国家建设需要的提法，而不宜不作任何规定。这样既可以与土地征用、土地收回实体合法性要件一致，又可避免行政法规的立法与宪法、法律不一致。无论如何，拆迁立法的违宪都是不允许或应予纠正的。前述案例中的建设项目，显然属于，应为范畴，具有性质。2.公共利益的层次性不同性质国家建设拆迁，其所代表的社会公共利益的层次性是不同的，这产生了公共利益的层次性问题。按建设项

7、目本身计划审批的效力分类，可将拆迁的公共利益分为三个层次：其一，最高层次的公共利益。它是用国家预算内基本建设拨款进行固定资产投资的项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为国家重点建设工程用地，如大型机场、铁路等工程用地。其二，中间层次的公共利益。它是地方用国家预算内各项机动财力安排的基本建设固定资产投资项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为地方各级安排的地方重点建设项目，这类用地为数不少。其三，最低层次的公共利益。它是各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行贷款安排的基本建设项目拆迁用地具有的利益层次。通常表现为企事业单位利用自有资金安排生产和非生产性建设项目用地，以及人民政府批准或城市规划统

8、一安排的城市居民住宅建设用地。上述最高层次和中间层次的公共利益建设用地拆迁，属前述拆迁范畴，具有一般意义上的公共利益性，不会引起歧义，且得到了社会的普遍认同。而在最低层次的公共利益的建设用地拆迁中，显然建设单位已经多元化，已从计划经济体制下纯国有企业的单一主体，演变成了有集体企业、私营企业甚至外资企业参与的多个主体。国家通过这为数众多的不同经济形式主体实现着国家的经济建设目的。换言之，不管是国有企业，还是集体企业、私营企业和外资企业，只要其拆迁用地一旦被纳入了国家用地计划，便成为了社会主义经济建设的组成部分。并且，商品经济体制本身也将各类所有制的企业置于了独立核算、自主经营和自负盈亏的生产者和

9、经营者的法人地位。因此，不管是国有企业参与的建设项目，还是其他私营、外资企业等参与的经济建设项目，都是以自身利益为其出发点的，并反过来以提高人民物质文化生活水平、服务于整个社会为最终归宿。即使是城市居民住宅建设，也以此为己任。因此，最低层次的公共利益是间接的，在以生产资料公有制为主体的多种经济成分并存的社会主义初级阶段是存在的。3.公共利益的层次对房屋拆迁权的影响我国房屋拆迁的公共利益的层次性，最终影响着房屋拆迁权行使的基本规则，概括起来有以下三项：其一，低层次的的房屋拆迁，应当满足并服务于高层次的公共利益的拆迁。国家计委、原国家国土局关于建设用地计划管理暂行办法第三条在编制用地计划应遵循的原

10、则的第三项规定，对各项建设用地实行统筹规划，综合平衡、保证重点、兼顾一般.原国家国土局关于国家建设用地审批工作的暂行规定第四条规定：建设项目用地实行计划指标控制，首先保证国家重点建设项目.此两规定揭示了一个共同原则，即高层次公共利益的建设项目拆迁优先于低层次的公共利益的建设用地拆迁高层次的公共利益建设项目拆迁用地计划制约低层次的公共利益建设项目拆迁用地计划。其二，相同层次的的房屋拆迁计划，无抵销对方的效力。即同一层次的公共利益的建设需要拆迁同一处房屋时，应以向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请的时间先后顺序为准。为什么要确立这样一项规则呢？首先，是反不正当竞争所需。如果不以这条规则作为处理应将拆迁许

11、可证核发给哪一个申请人的依据，将会导致拆迁行为本身的不公平，也易滋生腐败。其次，房屋拆迁主管部门是拆迁审批机关，计划、规划以及国土部门是从其他方面对建设项目进行管理的，其对建设项目的立项审批、规划许可以及用地批文并不能代替拆迁决定。以提交拆迁申请的先后顺序作为核发拆迁许可证的事实依据，是符合房屋拆迁权的分配原则的。当然，所谓拆迁申请，还应当包括国家规定的建设项目批准文件。最后，土地使用制度本身要求土地使用权相对稳定，否则，就会造成同一目的层次的用地单位申请对对方进行拆迁，这对保护土地使用权和房屋所有权是非常不利的。其三，公共利益的层次越低，房屋拆迁权的强制力就越弱。据此，第一类和第二类拆迁具有

12、最完整、最强大的强制力，第三类拆迁的强制力则较弱。实践中，第三类拆迁比第一类拆迁权更易滥用，在拆迁立法时应制定更为严密的方法予以预防，包括制订对被拆迁人更为有利的补偿办法和公平、透明的拆迁决定程序，以防止拆迁人借政府之力、打公益之名、行私利之实，并监督拆迁主管部门公平依法行政。二、房屋拆迁权合法的程序要件行政救济程序法与实体法一样具有独立的价值.因而，在确立拆迁权本身应当具有的实体要件后，还有必要对拆迁权行使的方式、手续等程序进行探究。作为拆迁立法的法治化要求，法治原则理论和人权原则理论成为拆迁行政救济的理论基础。作为依法拆迁的方略，行政救济的核心是依法办事，并且，作为保护公民人身财产权的立法

13、，必须以人权作为理论基础。同时，我国宪法第五条规定：一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权.第三十三条规定：中华人民共和国公民在法律上一律平等.上述规定为我国拆迁行政救济的设立奠定了宪法基础。学者认为，房屋拆迁行政救济的途径，是指行政相对人的合法权益受到违法或不正当具体行政行为侵犯时，法律所提供的补救渠道和途径。1.房屋拆迁行政救济的具体措施行政复议和行政诉讼的对象是具体行政行为，对拆迁主管部门在房屋拆迁过程中拆迁权性质的认定，直接关系着行政复议和行政诉讼范围的确定。将拆迁

14、行为列为行政救济的范围，首先是基于房屋拆迁权的行使是具体行政行为的认识。理由主要有：其一，从职权上看，房屋拆迁权是一种由政府房屋拆迁主管部门依法行使的行政权力，具有不平等性和强制性，与拆迁主管部门依照法律法规的授权制订规范性文件的抽象行政行为相区分。其二，房屋拆迁权是单方意思行为，不需管理相对人的合意，从而也将其与房屋拆迁立法这一抽象行政行为中的立法合意区分。第三，从结果来看，拆迁决定在外部表现形式上以决定、许可证等非规范性法律文件为存在方式，与抽象行政行为中的规范性文件相区分；从调整的对象来看，拆迁决定针对被拆迁人和拆迁人，可以反复适用，以区别于抽象行政行为中针对不特定人和事；从效力上看，拆

15、迁决定针对现实存在的对象，以区别于抽象行政行为针对未来可能发生的不特定对象而生效。因此，按照最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见对具体行政行为的解释，房屋拆迁决定显然应当属于具体行政行为的范畴。其次是基于房屋拆迁权的行使行为是外部行政行为的认识。所谓外部行政行为，是指拆迁主管部门对拆迁行政事务进行管理，与拆迁人和被拆迁人之间产生的一种行政管理行为。与外部行政行为对应的一个概念是内部行政行为，它是拆迁主管部门队对内部行政事务进行管理，与内部管理相对人产生的行政隶属关系行为，如拆迁主管部门对内部违法违纪行为的政纪处分。行政复议条例第二条规定：公民、法人和其他组织认为行政机

16、关的具体行政行为侵犯其合法权益可以依照本条例向行政机关申请复议.而该条例第九条规定的行政复议案件的范围，包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发，以及认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件.行政诉讼法第二条规定：公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼.该法第11条规定的行政案件的范围，包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发，以及.因此，我们有理由认为，如果拆迁申请人依法向拆迁主管部门申请颁发拆迁许可证而拆迁主管部门拒绝颁发，或者被拆迁人认为

17、拆迁许可证的颁布不合法从而侵犯其合法财产权的，都可以申请行政复议或提起行政诉讼。2.听证程序听证一般是指在国家机关作出决定之前，给有利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行置证和辩驳的程序。是行政机关行政决定的一个阶段，属于行政程序的组成部分，不是行政程序的全过程。我国在颁布的行政处罚法中引进了听证程序，确立了听证在行政程序中的法律地位。尽管听证程序只局限于行政处罚决定中，但它所确立的原则无疑为我们提供了一个保护拆迁行政相对人合法权益，监督拆迁主管部门在的实体前提下作出拆迁决定，以及规范拆迁当事人及其他人有关行为的有效方法。按照行政处罚法的规定，听证程序在下列情况下进行：行政机关作出责令停

18、产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证.显然，听证程序有三个特征：一是阶段性，即听证只是行政处罚的一个阶段，而不是处罚的全过程。二是局部性，即并不是所有行政处罚都要举行听证，只有对当事人的权益有较大影响的行政处罚才进行听证。三是选择性，即听证不是必经程序，主动权在于当事人。我们认为，借鉴行政处罚法的做法，在房屋拆迁决定作出前进行听证有重大现实意义：其一，为拆迁申请人和被拆迁人直接公开地参与拆迁决定提供了机会。其二，它是消除和化解被拆迁人对拆迁决定潜在不满情绪的重要手段，也是防止拆迁权滥用的措施。其三，听

19、证是当事人的权利，而不是义务，设立听证程序不会妨碍行政效率。其四，听证既作为规范行政机关行为的措施，又作为行政机关手中的权力，故不会出现行政决定的拖延。房屋拆迁决定中听证的参加主体应当包括：一是当事人及其代理人。它是指与拆迁决定有利害关系的拆迁人和被拆迁人。由于房屋拆迁牵涉面广、人数众多，可以借鉴集团诉讼的做法，推举代表参加听证同时，为了帮助当事人了解房屋拆迁法律法规，还应允许当事人聘请律师参加听证。二是拆迁案件调查人员。三是其他听证参加人，包括鉴定人、翻译人等。新晨范文网摘要：房屋拆迁权的行使是否合法，是一个被立法和理论研究遗忘的问题，其合法性应从实体要件和程序要件两个方面评定。拆迁行为是否符合社会公共利益，是判定拆迁是否符合实体要件，以及是否被滥用的唯一标准。公共利益的层次性，是解决房屋拆迁权冲突的法理依据。行政救济是房屋拆迁权合法的程序要件，应当在房屋拆迁前实施行政听政制度，并允许拆迁当事人提出行政复议和行政诉讼。关键词：房屋拆迁；滥用；预防；公共利益；行政救济房屋拆迁权滥用与预防