城乡规划编制中的公众参与Word文件下载.docx

1、以规划领域为例，对于城市规划中的公众参与这一课题，就既有对规划中公众参与方式方法、机制体系的综合性介绍，如Arnstein，Sherry R.的公众参与阶梯（The ladder of Citizen Participation）；Hubert Morgan.的规划中的公共参与（Public Participation in Planning）；Henry Sanoff，John Wiley Sons. 的社区规划与设计的方法（Community Planning Methods in Design and Planning），又有对各具体领域、具体方式的专项研究，如公共交通规划、公共绿地规划

2、、住房规划，规划参与的电子可视技术、规划参与的视觉偏好方法，等等。这些细致入微的研究，立足于详尽的比较与实证调查，使理论与实践更好地结合起来，对公共治理、公共参与形成了切实可行的理论指导。特别值得强调的是，西方政府部门也经常性地发布指导各职能部门吸纳公众参与的实用性手册。在政府网站上，有大量关于公众参与的详细规定。这些是西方各国在政府治理过程中引入公众参与的政策保证，同时，也为其他国家的学习和借鉴提供了丰富可用的资源。三、规划编制中公众参与历史沿革的特征 西方规划中的公众参与是随着政府治理理念的变迁而不断调整变化的，其发展过程与主流的行政管理理论以及现实的社会问题紧密相关。概言之，公共服务理论

3、的发展与沿革表现出以下几大特征： 第一，每一发展阶段的主导理论是针对当时期的主要社会问题而提出的，并为解决社会问题提供智力支持与解决方案。最初的城市规划，是为了应对城市化进程中产生的环境、卫生问题而开始的，它几乎完全是政府主导的城市综合设计行为。随着民主理论的发展，以及民主要求的扩大，公共部门开始在规划过程中考虑决策的社会影响，考虑利益相关者的参与和需求，规划中公众参与的雏形初步形成。二十世纪六十年代，随着战后系列社会问题的产生，贫困与动荡成为了政府要解决的首要问题。住房规划与都市发展规划有长足发展。为了使规划更贴近居民需要，也为了最大限度的吸纳建设资源和最大限度的抑制动荡因素，规划中公众参与

4、有了发展迅速，在中央的保障下，公众建议性参与和志愿性参与都有了很大程度的提高。二十世纪八十年代以来，随着经济的发展和社会的进步，社会骚动的阴影退却，而由于福利国家的滥觞 ，政府的财政压力以及由此引发的民主危机、治理危机成为了西方社会面对的主要矛盾。因此，政府部门普遍采取了大幅度消减开支的行为，规划中公众参与的方式相应改变，展示出更多公众自主参与、志愿参与的特征。 第二，每一发展阶段的主导理论都是在对前一发展阶段历史经验与教训的总结的基础上进行调整。从理性规划模型到辩护式规划模型再到社区资产建设模型，以及提升规划包容性、社会运动框架等理论，这一发展过程体现了对于参与包容性问题的持续探索。其中，对

5、于参与包容性的影响因素、及其改进方式的探索不断深入。而从较少的公众参与，到联邦支持下的公众参与，再到自治发展时期的公众参与，也体现了参与自主性的不断增强。从建议示参与到志愿示参与的转变，以及参与方式的多样化、制度化，体现了公众参与实践在积累与试错中不断完善的过程。 第三，规划中公众参与模式的发展，与主流的政府治理理论变迁紧密相关。在倡导自由竞争和自由放任的古典经济学时期，亚当.斯密为所确立的政府三大职能中，就包括建立并维护某些公共事业及某些公共设施，如道路、桥梁、运河、港口等。萨伊则进一步提出，政府的职能范围包括制定详细周密的计划，建设和维修公共工程。因此，长期以来，城市规划一直是在政府主导下

6、进行的。二十世纪五十年代，规划中公众参与开始兴起，反映了战后民主理论的完善和公众力量的扩张。而随着福利国家的兴起，政府职能大规模扩张，公共支出大规模增大，特别是中央政府的权力有了较大的扩展。因此，这段时期的规划中公众参与体现出了强烈的中央主导特点。中央给予地方拨款，附带要求其通过各种途径确保公众参与，并将其执行情况与拨款发放相挂钩。这一举措，使规划中的公众参与得到了巨大的推动。二十世纪七八十年代以后，西方政府遭遇了严重的财政危机，并由此引发了民主危机、治理危机。这场危机带来了治理理念的新发展，新公共管理运动应运而生，政府卸载、放权授能等理论迅速发展。这带来了规划中公众参与的新变化，中央对于参与

7、的控制力随着拨款的降低而降低，但地方的自主、自治式规划参与却有了长足的发展，市民自治组织在规划中扮演了更为重要的角色。四、规划编制中公众参与的主要形式（一）规划中公众参与的主要类型 规划中的公众参与经历了由被动到主动，由单一到多元的变化历程，其间可以归纳出以下几种主要模式： 1、对抗式参与：对抗式参与主要是指私人利益因城市规划受到损失且没有得到适当补偿时，公众通过法律途径寻求救济的一种参与方式。按照对抗程度的不同，可以分为以下几种具体形式申述：在规划方案公布后的一定期限内，公众可就有关草图向规划委员会作出申述，规划委员会必须在一定期限内对此作出回应。 由公众申请进行的听证：涉及重大公共利益的重

8、大城市规划事项，应当向社会公告，并举行听证，城市规划涉及相对人重大利益关系的，应当在政府作为之前告知相对人、利益相关人享有要求听证的权利，并应其要求举行听证。在听证过程中，应充分讨论，记录相关人利益要求，并做出合理回应。 行政复议：相对人对行政规划决定不服的，可以按照一定程序向做出规划决定机关的上一级机关申请复议； 行政诉讼：对复议决定不服的，可以按照一定程序，向人民法院起诉。亦可不提起复议，直接向人民法院起诉。 2、建议式参与：建议式参与是在规划前广泛吸取利益相关人意见的一种常规的参与方式，相当于决策模型中的“投入”（Input）。规划机构对于公众建议的吸纳程度，是衡量规划中公众参与的重要尺

9、度。对此，在西方国家有很多刚性规定，例如，美国HUD委员会就对地方机构对做出了如下规制 对于任何来自大众的抱怨，相关机构必须及时地给予有意义的答复。所谓及时，是说回复必须在15个工作日之内给出。 CDBG应具有公意聆听机构，它要允许公众向其描述自己的住房、社区发展需要，评论现有的公用设施，并评价地方机构的绩效表现。 关于公意聆听的一个特别保证是，CDBG机构中必须有专门的针对残疾人的设施，以方便其表达自己的需求，此外，还要有针对非英语公众的意见表达机制，以保证语言障碍不成为影响参与的因素。 规制允许地方机构自主的履行上述义务，而不对其具体方法做出规定。但是，地方机构必须能够确保上述职责的履行。

10、 规划中的建议式公众参与可以参用公众参与的各种常规途径，例如意见、建议会，满意度调查，其他民意调查，公众大会，评议表，共同选择委员会，质询与回答会，服务使用者论坛，社区/地区论坛，热点问题论坛，共同利益论坛，互动网络，公众座谈小组，公众投票，中心小组，提出愿景，用户管理等等。其具体分类如下：表2 建议式公众参与的途径 类别名称评述具体方式列举 消费者方法以客户为导向，以服务质量为主要关注点。意见/建议会、满意度调查、其他民意调查 传统方法历史悠久、采用普遍。公众大会、评议表、共同选择委员会、质询与回答会 论坛将特定服务的使用者、某一地区的居民、关注某一热点问题的居民或具有共同利益的人组织起来，

11、定期举办活动。服务使用者论坛、社区/地区论坛、热点问题论坛、共同利益论坛 咨询法侧重于针对特定问题对公众进行咨询，而不是持续性的讨论。互动网络、公众座谈小组、公众投票 协商法鼓励公众通过某种协商程序来思考那些影响他们生活的问题中心小组、提出愿景、用户管理 3、志愿式参与：随着新公共管理，以及新联邦主义的兴起，政府部门开始了广泛的职能卸载，在这种情况下，社区公众组织的志愿参与成为了规划中公众参与的主要形式。这种参与并不是单纯的提出建议（input），而是积极主动地进入到规划活动中，成为规划完成的重要力量。近年来，公众的志愿参与在社区发展、公园绿地规划管理等领域发挥了日益重要的作用。 随着公众志愿

12、参与的深入开展，政府间的财政转移方式也发生了变化，联邦政府的很多转移支付从层级间的转移变为了针对项目的转移，如开放空间与休闲项目，排水项目，城市更新，模范城市等。转移的对象通常不是市政部门，而是直接从事服务的一些公众组织。这种给予基层，尤其是市民社会，更多的自由和自主权的财政转移方式被制度化为“社区发展项目基金”（CDBG）。作为一种新的城市发展项目，CDBG大大促进了公众对规划事业的自主、自治参与。目前，参与到CDBG项目中的组织是多种多样的，按照其活跃度和影响力统计如下：表4 参与CDBG项目的社区组织 组织或群体最活跃的组织数量最有影响力的组织数量 邻里组织3628 高级公众组织3220

13、 模范城市组织2211 住房群体115 妇女选举者联盟122 市民组织15 全市性的全区域形的 少数民族组织21 宗教组织n/a 4、录用式参与：西方国家规划中公众参与的一个别有特色的途径是充当职员。这一点，美国的CAP和MAP组织都很重视。在一些特别机构的雇员中，穷人、地区居民和其他组织必须占据适当的比例。换句话说，参与意味着工作。MCP和CAP还致力于在其权限之外的机构和实体中扩大公众参与，使居民尤其是穷人成为其职员，有时还会让他们执掌地区公共学校系统和医疗系统，以及其他需要体现代表性和责任性的机构。MCP雇员政策的一项积极后果是，它使公众有机会去获得和提升那些参与甚至领导公共事务所必须的

14、技能，在亚特兰大，乔治亚州，很多从前的模范城市项目参与者被选入了城市议会、学校管理委员会甚至州立法机构，另一些人则成为了规划领域的职业顾问。从这个意义上说，参与也促进了公众自身的发展。 （二）规划中公众参与的几种特殊方式作为一项特殊的政府职能，规划中的公众参与也有一些别具特点的个性化方式，如设计工作组（Design workshop）, 专家咨询会（charrettes），电子化可视技术（visioning through digital technology）, 建筑使用后评估（post-occupancy evaluation）, 视觉偏好评价（visual preference appr

15、aisal），建设协议等等 。 1、设计工作组 设计工作组是一个由规划者、开发者、企业代表和公众共同组成的，设计规划方案的小组，其作用在于在规划的过程中给公众以表达的权利，通过公众参与提高设计的可用性。其主要特点和优势包括： 使技术和非技术人员能够平等地参与设计。 使规划者有机会接近、理解公众，并与他们一起工作。 提高用户对于规划结果的认可程度。 使公众在参与的过程中学习和掌握相应技术，以实现持续性参与。 设计工作组最好在设计过程的早期开始，其成员应包括至少两个典型用户，至少一个商业代表，至少一个开发者，至少一个规划者，至少一个主持人。理想的参与人数的8个或者9个。其具体议程可参考下述形式：

16、介绍参与者进行自我介绍，主持人可以首先介绍自己以营造一种轻松的氛围。 可用性陈述可以获取参与者对可用性的想法。 目标和期望明确工作组的目的和每个参与者期望取得的成果。 确认议题运用关联图表法提取问题。 设计目标以议题为基础，明确系统应实现的可用性目标。 情节向参与者展示真实用户对于类似的规划方案的真实感受。 书面模拟将工作组一分为二，让每个小组花一小段时间（不超过20分钟）根据情节进行设计。 联合设计每个小组提交他们的设计并着重讨论其中的亮点。 进一步设计工作依据第一此模拟会议取得的成果，来决定怎么样更有效的利用剩余的时间。 在工作组将要结束的时候，回顾我们开始时制定的目标和期望，以确认是否有

17、达到预期。 尽快将成果书面化并备案。 如果需要可以不拘泥于预先设定的议程。 2、专家研讨会 专家研讨会是规划中公众参与的常用形式，特别有利于提高规划的科学性。除通常的咨询会以外，专家研讨会有两种特别的组织形式： （1）德尔菲法：德尔菲法最早出现于50年代末，是当时美国为了预测在其“遭受原子弹轰炸后，可能出现的结果”而发明的一种方法。1964年美国兰德（RAND）公司的赫尔默（Helmer）和戈登（Gordon）发表了“长远预测研究报告”，首次将德尔菲法用于技术预测中，以后便迅速地应用于美国和其他国家 。德尔菲法本质上是一种反馈匿名函询法。其作法是，在对所要预测的问题征得专家的意见之后，进行整理

18、、归纳、统计，再匿名反馈给各专家，再次征求意见，再集中，再反馈，直至得到稳定的意见。其过程可简单图示如下： 如此循环往复直到获得满意的方案。德尔菲法的典型特征包括：匿名性：从事预测的专家在完全匿名的情况下交流思想。 多次有控制的反馈：小组成员的交流是通过回答组织者的问题来实现的，组织者可以对讨论进行议程控制，通常情况下要经过多轮反馈才能完成。 小组的统计回答：报告一个中位数和两个四分点，以保证每种观点都包括在统计之中。 （2）头脑风暴法（brainstorming）：美国学者阿历克斯奥斯本于1938年首次提出头脑风暴法，brainstorming原指精神病患者头脑中短时间出现的思维紊乱现象，病

19、人会产生大量的胡思乱想。奥斯本借用这个概念来比喻思维高度活跃，打破常规的思维方式而产生大量创造性设想的状况。头脑风暴的特点是让与会者敞开思想，使各种设想在相互碰撞中激起脑海的创造性风暴 。其主要特点如下： 自由畅谈：参加者应从不同角度，不同层次，不同维度，大胆地展开想象，尽可能地标新立异、与众不同。而不应该被专家、习惯等束缚。 延迟评判：即不需当场对任何设想作出评价，这是自由畅谈的气氛的有效保证。 禁止批评：相应的，头脑风暴法也严禁对别人的设想提出批评意见，这也是保证自由畅谈的重要举措。 追求数量：头脑风暴会议的目标是获得尽可能多的设想，参加会议的每个人都要抓紧时间多思考，多提设想，而对于质量

20、的追求则在后期整理时完成。 会后的设想处理：头脑风暴法的组织理念决定了会后的设想处理非常重要，组织者必须对已获得的设想进行整理，分析，并选出有价值的创造性设想来加以开发实施。 （3）电子化可视技术 电子化可视技术是利用计算机技术模拟规划方案，将规划图景立体、形象的展示给公众的一种技术手段。本质上说，这是一种信息展示方法，它可以将抽象的规划信息具体化，以解决规划的专业性与普通非专业公众参与之间的矛盾。在很多情况下，电子化可视技术是公众参与的前提和保证。在规划区域现代化水平低下，公众知识文化水平相对较低，对于规划较为陌生的情况下，电子化可视技术显得尤为重要。例如,在加拿大南部温尼伯湖区规划过程中,

21、电子化可视技术就发挥了重要作用 。温尼伯湖区生活着大量的土著居民，他们按照自己的生存模式生活发展，对于规划咨询会的整体规划模式难以完全理解，因此极少参与到规划过程中来。而参与的缺失又极大的抑制了规划的正常进行。为解决这一问题，咨询委员会引进了电子可视技术，这一技术使得： 1）规划的信息、内容得到了生动地展示，有利于建立某种共识。这是沟通和交流的前提。 2）有利于土著居民对于规划信息的正确理解，可以帮助其在理解的基础上参与决策，确保决策更具有科学性。 3）有利于达成某种文化上的包容，使土著居民更有可能真正认同规划，真正执行规划。这一案例生动地展示了电子化可视技术在保证居民参与可达性方面的重要作用

22、。 （4）建筑使用后评估 建筑使用后评估关注的是城市规划完成并投入使用一段时间之后，居民对它的满意程度。它连接了城市的规划和使用，既可以为后续规划提供借鉴，又可以提高公众的参与程度和满意程度。建筑使用后评估最初产生于建筑设计行业，二十世纪六十年代，英国皇家建筑师协会就开始研究建筑设计的服务质量和生产效率，并开始收集和研究那些“已经使用过的建筑”的相关信息。二十世纪九十年代，随着物业管理的蓬勃兴起，建筑使用后评估得到了广泛的关注，并扩展到政府城市规划领域。1999年，英国建设部发起了“创新运动”，许多建筑产品和专业人士的服务都展示了充分的创新性，更加注重用户的满意度，其中，相当多的项目都参用了“

23、关键效果指数”，对客户满意度进行评估 。在美国，政府项目是建筑使用后评估的主要对象之一，这种评估的主要目的是分析所设计的空间是否符合预定规划、按人体工程学分析人在空间中的舒适程度、以及评价劳动生产效率和工作满意度等等 。 建筑使用后评估的具体方式是多种多样的，现以英国为例列表如下 ： 表5 英国建筑使用后评估活动举例 评估活动名称采用形式评估重点 综合偏好评分员工问卷办公室设计对劳动生产率的影响，包括对环境的满意度、系统功能、对物业设施的满意度。 PROBE员工问卷；经理问卷；能耗评价；环境系统功能评价；初始设计意图审视建筑物与初始规划设计的符合程度，包括能耗、对环境的满意度、对系统及设备功能

24、的满意度，并与开发商的内部数据、节能标准、初始设计进行比较。BRE项目建设评估项目设计、施工人员回答问卷为未来项目提供反馈信息：规划阶段、设计阶段、施工阶段的反馈。 BRE/DEGW NEW项目员工、经理、物业管理者回答问卷，物理检测，现场观察等规划设计与企业/组织需要的符合程度，包括对环境系统设计、性能、功能的满意度、物业设施支持商业活动的满意度，同时检测环境系统。 OPI工具箱办公室设计对劳动生产率的影响。 病态建筑的调查问卷“病态建筑综合症”的可能事故，与开发商的内部数据进行比较。 （5）视觉偏好 所谓视觉偏好，就是人类经过视觉感知过程，对物体的形状、颜色、状态等方面的具体形式作出的喜欢

25、或不喜欢，认同或不认同的概念。在美学体验模式中，个体对于刺激物的反应和偏好要经过心理和生理两种历程，其中，认知的第一阶段是“产生看的行为”，亦即直接接收视觉景观的讯息；第二阶段是“将景观特制加以组织”，而产生认知了解的行为；第三阶段是将个人过去经验，目前需求，期望及心理状态，对视觉景观品质“作情感的价值判断”，而产生喜好，厌恶的行为。这样，就产生了人的价值评估，亦即视觉偏好 。而规划中公众参与的视觉偏好方法，就是对于公众视觉偏好的收集和分析。这是对于规划最直接的评估和参与，但是，由于人的视觉偏好往往与其生活文化及经济社会经验有着密切联系，因此，通过分析居民视觉偏好，往往可以使规划更具有实用性和视觉美感，甚至可以使都市公共空间的布局更能显示出本地区的文化特征，为个性化、人性化、更有文化底蕴的规划设计奠定基础。 （6）建设协定