行政机关机构编制违法违纪行为Word格式文档下载.docx

1、二、暂行规定的立法依据本法的立法依据是中华人民共和国行政监察法和行政机关公务员处分条例、国务院行政机构设置和编制管理条例、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例及其他有关法律、行政法规。行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分工作，是行政监察，以及行政机关公务员处分工作的一部分。中华人民共和国行政监察法规定了行政监察的对象、原则、监察机构、监察程序和法律责任等,是监察机关依法开展行政监察工作的基础性、主干性法律。行政机关公务员处分条例具体规定了处分的原则、设定、种类、适用、权限和程序，各类违法违纪行为构成等。暂行规定是中华人民共和国行政监察法和行政机关公务员处分条例的下位法，是行政机关处分制度在机

2、构编制工作中的具体化。同时，机构编制监督检查是机构编制工作的重要组成部分。暂行规定又是国务院行政机构设置和编制管理条例、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例的下位法。国务院行政机构设置和编制管理条例规定了国务院行政机构不得干预地方各级人民政府机构编制工作的情形,并对违反机构编制管理的行为规定了处罚措施。地方各级人民政府机构设置和编制管理条例对地方机构编制管理的原则、监督检查、法律责任等方面作出了明确规定。暂行规定是对两个条例有关监督检查规定的具体化。三、机构编制监督检查制度建设情况近年来，机构编制部门把制度建设作为监督管理的重要支撑和保障，按照“先易后难、先程序后实体、先党纪后政纪”的思路，

3、稳妥有序推进机构编制监督检查制度建设。推动出台了机构编制监督检查工作暂行规定、机构编制违纪行为适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释、暂行规定、关于纪检机关和机构编制管理机关在查处案件中加强协作配合的通知、机构编制“12310”举报受理工作规定等一批制度。同时，出台相关文件规定，推动机构编制纳入巡视、审计等工作机制。这些规定有效衔接，形成了既有程序性规定又有实体性规定、既有党纪处分又有政纪处分、既有综合性规定又有专项规定的较为完整的机构编制监督检查制度体系，为开展监督检查工作提供了依据。各级编办以制度建设为依托，不断加强监督检查工作。定期开展全国机构和编制核查，全面推进机构编制实名制管理，结

4、合巡视、审计、干部监督和国务院大督查等工作进行专项检查。建立健全“12310”网上举报受理工作，扩大违规违纪问题发现渠道。加强机构编制纪律宣传教育，举办各类培训班，编印纪律宣传材料和监督工作指南。加大对违规违纪案件查处和通报力度，以点带面发挥警示教育作用。针对典型突出的机构编制违规违纪问题精准发力、严肃查处和追究责任，让禁令生威。中央一级重点查处违规干预下级机构编制问题，地方重点查处市县典型问题。自2005年底设立“12310”举报电话以来，中央编办共接到举报数十万件，对涉及机构编制工作的有效举报问题进行了立项查处和纠正处理，一批责任人受到了党纪政纪处分或者组织处理，较好地维护了机构编制纪律的

5、严肃性。第二条 【适用条件及处分权限】有机构编制违法违纪行为的行政机关工作人员，应当承担纪律责任的，由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分。单位有机构编制违法违纪行为，需要追究纪律责任的，对负有责任的领导人员和直接责任人员，由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分。法律、行政法规、国务院决定和国务院监察机关、国务院人力资源社会保障部门制定的处分规章对机构编制违法违纪行为的处分另有规定的，从其规定。【解读】本条是关于暂行规定的适用条件、处分权限和法律法规优先适用的规定。1、关于暂行规定的适用条件主要有两个条件，一是机构编制违法违纪行为主体只能是行政机关及其工作人员，除此以外，不能适

6、用于其他国家机关及其工作人员。行政机关违法违纪的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。暂行规定的适用范围主要是行政机关，没有将法律、法规授权的具有公共管理职能的组织中从事公务的人员、国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员，以及国家行政机关任命的其他人员纳入，主要是考虑分类推进事业单位改革正在进行，今后将根据改革进程适时加以规范。二是有机构编制违法违纪行为，应当承担纪律责任。对于违反机构编制以外的法律法规和纪律，或未明确规定应当追究纪律责任的违法违纪行为，可以通过其他方式处理，不适用暂行规定。二、关于单位机构编制违法违纪的规定实践中，许多机构编制违法违纪行为都

7、是以单位名义作出或集体决策的。明确单位机构编制违法违纪行为的处分规定，为严肃查处机构编制违法违纪行为提供了法律依据。单位机构编制违法违纪，是指行政机关及其内设机构、派出机构经单位领导班子集体研究决定或者由负责人员决定实施的机构编制违法违纪行为。单位机构编制违法违纪的纪律责任的承担人，是单位负有责任的领导人员和直接责任人员。直接责任人员，是指直接实施了违法违纪行为，造成了损失或者危害的行政机关公务员，一般是指单位违法违纪行为的直接实施者。负有责任的领导人员是指担任一定的领导职务，直接作出或参与作出违法违纪行为的决策，或者疏于管理，对造成的损失或者危害负有责任的行政机关各级领导人员。三、关于机构编

8、制违法违纪行为的处分权限根据行政机关公务员处分的一般要求和本条规定，机构编制违法违纪行为的处分，由任免机关或者监察机关按照管理权限依法作出。关于管理权限，包含两层含义，一是案件管辖权，二是处分种类的批准权。按照权责一致原则，处分决定权同人事管理权限应当一致，不能相互冲突。对于给予由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生或者决定任命的行政机关公务员处分，特别是给予撤职、开除处分的，需要按有关规定办理。四、关于法律法规优先适用的规定本条规定对法律法规的优先适用作出了界定。法律、行政法规、国务院决定的法律位阶高于部门规章，按照上位法优于下位法的原侧，这些法律法规对机构编制违法违纪行为的处分另有规定的

9、，从其规定。同时，按照特别法优于一般法的原则，国务院监察机关、国务院人力资源社会保障部门制定的处分规章对机构编制违法违纪行为的处分另有规定的，从其规定。第三条 【违规设置机构的处分】超机构限额设置机构或者变相增设机构，擅自设立机构、加挂机构牌子或者变更机构名称、规格、性质、职责、权限的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。【解读】本条是关于机构设置方面的规定。一、机构设置机构，指在行政管理领域中具有一定行政管理职能、党务管理职能、公益服务职能或其他管理、服务职能的机关、事业单位及其他组织。目前，列入机构编制部门管理的机构主要

10、有各级党政机关，人大、政协机关、法院、检察院，各民主党派机关，群众团体机关和各级各类事业单位等。机构设置，指党委、政府和机构编制管理机关依法设立组织机构的行为，具体包括确定机构的数额、性质、名称、规格、职责等。机构设置的原则：一是科学配置职责。从管理实际出发，合理设置机构，完善机构运行机制。二是机构精简。将职责相同或者相近的部门综合设置，减少因机构横向设置过细造成的部门间职责交叉和重叠，实现机构精简。三是动态调整。根据经济社会发展的变化，以及政府履行职责的需要，有增有减，适时调整。行政机构设置实行审批管理。国务院行政机构设置和编制管理条例第十四条规定，“国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销

11、或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准”。第十六条规定，“国务院行政机构及其司级内设机构的名称应当规范、明确，并与该机构的类型和职能相称。国务院行政机构及其司级内设机构不得擅自变更名称”。地方各级人民政府机构设置和编制管理条例第九条规定，“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准”。事业单位设置实行审批和登记两种方式。事业单位登记管理暂行条例第三条规定，事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管都门批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。二、违规设置设构因为机构设置

12、违法违纪行为影响较大、造成的后果较严重，在机构编制违法违纪行为分类中，一般把机构设置违法违纪行为排在第一条。机构设置方面的违法违纪行为主要包括九种情形：一是超机构限额设置机构；二是变相增设机构；三是擅自设立机构；四是擅自加挂机构牌子；五是擅自变更机构名称;六是擅自变更机构规格；七是擅自变更机构性质;八是擅自变更机构职责；九是擅自变更机构权限。下面，就有关事项作一些说明：关于机构限额。机构限额是指行政机构的限额。根据有关规定，国务院行政机构根据国民经济和社会发展的需要设置，地方各级政府行政机构的设置采取“限额管理”的方式，控制在限定的数额内。在地方政府机构改革时，通常分别对省、自治区、规模比较小

13、的省份、直辖市的政府机构，以及大城市、中等城市、小城市和县级政府机构数量作出具体规定。这些数量，即为机构限额，不得突破限额设置行政机构。实践中，有些地方采取变相方式增设机构等方式，规避限额约束。关于机构名称。按照有关规定，一般省级政府机构中与国务院部、委对应的称厅、委（直辖市称局、委），原则上为正厅级，与国务院直属机构对应的称局，原则上为副厅级。地级市政府机构一般称委、局，除中央另有规定外，均为处级。县级机构称局，为科级。事业单位机构一般称院、校、所、台、站、社、团、中心等，不称厅、局、公司、学会等。近年来，事业单位使用行政机构名称，或者行政机构超规格使用机构名称的情况时有发生。关于议事协调机

14、构及其办事机构。中央要求，严格控制议事协调机构的设立，可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。但从实际情况看，滥设议事协调机构及其办事机构现象在一些地方还不同程度存在。从行为性质上讲，机构设置方面的违法违纪行为属于行政机关公务员处分条例第二十条规定的“玩忽职守、贻误工作”的行为。这里的“玩忽职守、贻误工作”指的是，行政机关或者行政机关公务员由于对工作不负责任，不履行或者不正确履行自己

15、的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。在处分档次的设定上，暂行规定第三条依照行政机关公务员处分条例第二十条的规定予以了明确，对违反本条款的有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的,给予开除处分。2013年以来，结合中央巡视和中央组织部选人用人检查，中央编办对全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团机构编制执行情况进行了专项检查。针对发现的问题，中央编办印发通报，督促各地各单位建立问题台账、逐项认真整改，并进一步严明机构设置有关纪律：要求各地副厅级以上行政机构、事业单位（含副厅级内设机构）的设立、撤并、提高规格、变更名称（含加挂牌子）等都要按规定程序报中央机

16、构编制部门批准；市、县也要严格按照规定的权限和程序设置机构；党政机关以及行政性质的开发区（园区）党工委、管委会等派出机构必须明确机构规格，不得通过干部整体高配等形式变相提高机构规格；议事协调机构、挂牌机构不得实体化，不得单独设置内设机构、核定编制和领导职数。第四条 【违规增加编制或者超编进人的处分】违反规定增加编制或者超出编制限额进人的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；【解读】本条是关于编制方面的规定。一、编制本条所说的编制，指机构编制管理机关核定的机关、事业单位的人员数额。“编制就是法律”（邓小平文选第2卷）。作为重要的行政资源，编制的数额和使用范围的核定都要符合规定条件和程序

17、。任何行政机构的编制和使用范围一经确定，便具有法律效力，不得随意突破和更改。在核定的编制以外，自行增加的编制应当无效。编制分为行政编制和事业编制两大类。行政编制的使用范围主要是党委、政府、人大、政协、法院、检察机构，民主党派机关和有关人民团体机关，行政编制的使用与国家的政治体制和行政系统的管理活动密切相关，经费由国家财政保障，规模受严格控制。事业编制指各类事业单位使用的人员编制，其使用范围广泛，经费形式包括财政拨款、财政补助、经费自理等多种形式。事业编制只能用于事业单位，不得把事业编制用于党政机关，不得把事业编制与行政编制混合使用。编制管理主要包括四方面内容：一是核定并下达各级各类编制总额。二

18、是核定各级各类机构的具体编制数额和编制结构。三是核定机构的领导职数。四是对各级各类机构的编制执行情况进行监督。比如，近年来，围绕本届政府财政供养人员只减不增目标，中央编办会同有关部门组织开展了控编减编情况专项检查。采取各地自查和上级对下级督促检查相结合方式，确保各地行政编制（含政法专项编制）、事业编制在中央编委批复确定的基数内进行总量控制。二、违规增加编制和超编进人编制方面的违纪行为主要包括两种情形:一是违反规定增加编制。行政编制实行总量管理和动态调整。全国行政编制总额的核定和调整权属于中央。各省、自治区、直辖市根据中央审定的行政编制总额，分配下达所属各级机关的行政编制，具体审批省本级的行政编

19、制。市、县的管理依此类推。2008年地方政府机构改革时要求“两个不得突破”，一个是中央规定的地方各级政府机构限额不得突破，再一个就是各省、自治区、直辖市行政编制总额不得突破。各地所需行政编制主要在中央核定的行政编制总额内通过动态调剂解决。如果违反规定增加编制就可能涉嫌违纪行为。比如，有关文件规定，中央机构编制部门为接收军队转业干部给有关地方增加的行政编制，不得挪作他用。如果挪用、截留这些编制也应视为此类违纪行为。二是超出编制限额进人。这种行为俗称“超编进人”，指机关、事业单位超出机构编制部门核定的编制员额配备人员，造成实际工作人员数额多于核定的编制员额的行为。超编进人有三个特点：一是主要领导调

20、任、换届或是体制调整、政策出台前是“超编进人”的高发时期。二是超编进的人多是领导干部的“七大姑”、“八大姨”、“关系户”，甚至有权钱交易。三是相比行政机关，事业单位超编进人现象更多。按照规定，只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，公务员主管部门才能配备人员；对违规超编进人的人员，公务员主管部门不得办理录用、聘任、调任手续。公务员的录用，一般指机关按照规定的条件和程序，面向社会采用公开考试、严格考察的办法选拔主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员的活动。中华人民共和国公务员法第二十五条规定，“录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺”。公务员的调任，一般

21、指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。公务员调任规定（试行）第四条规定，“调任必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺”。转任，是在公务员队伍内部交流的一种方式，不涉及公务员身份的変化，这是它与调任的最大区别。中华人民共和国公务员法第六十五条规定，“公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行”。聘任制是区别于常任制的一种公务员任用制度，主要适用于专业性较强的职位和辅助性职位。中华人民共和国公务员法,第九十六条规定，“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程

22、序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行”。从行为性质上讲，人员编制方面的违纪行为与机构设置方面的违纪行为一样，都属于行政机关公务员处分条例第二十条规定的玩忽职守、贻误工作的行为，在处分档次的设定上也是一致的。对违反本条款的有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；第五条 【超领导职务职数配备干部的处分】 擅自超领导职务职数配备领导干部的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。【解读】本条是关于领导职务职数配备方面的规定。一、领导职数领导职数是指按一定程序和权限核定的

23、领导职务的名称、级别和数量。我国公务员职务从性质区分，有领导职务和非领导职务。我国有关法律法规、机构改革方案、部门“三定”规定以及机构设置批复文件等对领导职数都有明确规定。国务院组织法第九条规定，“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人”。国务院行政机构设置和编制管理条例对国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构的司级内设机构的领导职数也作了规定。事业单位需要核定领导职数的，一般在“三定”规定和批文中规定。许多地方机构编制管理规定对领导职数作出了具体规定，有些还出台了专门的职数管理规定,本条款所规范的领导职数，不含非领导职务职数。领

24、导职数设置，需要综合考虑该单位所担负的职能任务、工作性质、机构规格、编制总数、各级职务的比例关系等多种因素。科学规范设置领导职数，旨在保证机关精简高效、政令畅通，避免造成机构臃肿、人浮于事、推倭扯皮等问题。按职数配备领导干部既是严肃的机构编制纪律，也是干部工作必须坚持的基本原则。党的十八届三中全会明确提出，要严格按照规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数。有关法律法规和中央文件明确要求，严格按职数配备领导干部，对擅自超领导职务职数配备领导干部进行责任追究。中华人民共和国公务员法第四十一条规定,“公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺”。中央有关文件明确指出，严格控

25、制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。党政领导干部选拔任用工作条例第六十一条第一项规定，不准超职数配备领导干部。关于实行党政领导干部问责的暂行规定第五条第六项规定，“违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的”，对党政领导干部实行问责。党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）第四条第六项规定，“违反规定超职数配备领导干部或者提高干部职级待遇的”，追究党委（党组）主要领导干部或者有关领导干部的责任。二、擅自超领导职务职数配备领导干部擅自超领导职务职数配备领导干部，是指在干部选拔任用工作中，违反职数管理的相关规定，未经批

26、准、自作主张，超出领导职务职数限额配备领导干部。从行为性质上讲，领导职务职数配备方面的违纪行为属于行政机关公务员处分条例第十九条规定的违反组织纪律的行为。在处分档次的设定上，明确对有关责任人员，给予警告或者记过处分；在实际工作中，还应以机构编制违法违纪实际案例中对违纪人员的处分决定作为基本参考，尽可能使暂行规定出台后的处理与出台前的处理相互衔接。需要说明的是，暂行规定仅对超领导职务职数配备领导干部的行为作出规定，没有涉及非领导职务。没有规定非领导职务，并不意味着可以擅自超职数配备党委政府班子职数或非领导职务。这方面违规配备领导干部的行为，应当按照组织人事有关规定严格处理。针对各地各部门存在的超

27、职数配备干部问题，2014年1月9日，中央组织部、中央编办、国家公务员局印发通知，明确提出严禁超出核定的领导职数配备干部、严禁以“低职高配”等形式超机构规格提拔干部等纪律要求，部署各级组织人事部门对照机构编制部门核定的领导职数和按有关规定核定的非领导职数，对本地区本单位按职数配备干部情况进行自査。2014年4月至6月，中央组织部、中央编办、国家公务员局组成检查组，对122个中央和国家机关、31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团进行全面检查。通过一年的专项整治，基本遏制了“三超两乱”（超职数配备干部、超机构规格提拔干部、超审批权限设置机构，擅自提高干部职级待遇、擅自设置职务名称）现象，各地

28、各部门严格按职数配备干部的规矩意识明显增强。同时，中央编办等相关部门不断加强规范党政群机关和事业单位领导职数有关政策制度的研究制订工作，不断严密领导职数管理的制度笼子。第六条 【违规干预下级机构设置和编制配备的处分】违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备，造成不良后果的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；【解读】 本条是关于“条条干预”方面的规定。一、机构编制“统一领导，分级管理”原则机构编制是党的重要执政资源和国家政权建设的重要组成部分。“统一领导，分级管理”是机构编制管理的基本原则。中央明确要求，凡涉及职能调整、机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定；在制定规范性文件和起草领导同志讲话时，涉及机构编制事项的，必须征求机构编制部门意见，确需增加和调整机构编制的，必须按规定权限和程序由机构编制部门专项办理。上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项，不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格，不得要求为其业务对口的机构配备或增加编制。各业务部门制定的行业标准，不得作为审批机构编制的依