行政诉讼原告资格司法裁量的空间与限度Word格式.docx

1、参见马怀德主编，行政诉讼原理，法律出版社20XX年版，页153.下文将此案简称为“偷税案”。）夫妻一方死亡，死者与前妻所生子女以及死者母亲，是否可以认为婚姻登记机关为死者同第二任妻子办理婚姻登记的行为违反法定程序，侵害了他们的继承权，而提起行政诉讼？“郑松菊、胡奕飞诉浙江省乐清市民政局婚姻登记案”。案情大致如下：胡加招与张明娣第一次亲自到民政局申请办理结婚证时，未带齐法定的证明文件（胡加招的离婚证以及双方的婚检证明）。次日，胡加招的堂兄携离婚证前往民政局代办了胡加招与张明娣的结婚证，婚检证明仍未办理。不久，胡加招死亡，张明娣与死者家属发生遗产继承纠纷，张明娣提起民事诉讼。民事诉讼尚未审结，死者

2、的母亲以及与前妻所生之子向另一法院提起行政诉讼，认为民政局的行为违反了法定程序，请求法院撤销已经颁发的结婚证。有关案卷材料蒙张树义教授提供，在此感谢。欲知详细的新闻报道及相关评论，可以“胡加招”或“张明娣”为关键词，通过搜索。下文将此案简称为“婚姻登记案”。）购买商品房的业主认为房产管理部门给开发商颁发商品房预售许可证的行为违法，侵害其财产权益，他们是否可以把房产管理部门告上法庭？“甘延珍等诉长春市房地产管理局颁发商品房销（预）售许可证案”。案情大致为：大连万达集团长春房地产有限公司向长春市房产局申请核发了商品房销（预）售许可证，许可证上注明项目名称是“万达沃尔玛商城”。万达长春公司亦通过广告

3、向公众宣传，沃尔玛公司与万达公司合作开发“万达沃尔玛购物广场”，而一层商铺对外出售。许多业主以高价购买了商铺，但后来发现原先暂定的“万达沃尔玛购物广场”之名，已改为一层用名“万达购物广场”，二、三层用名“沃尔玛购物广场”。沃尔玛公司只是承租了购物广场的二、三层。有的业主以欺诈为由提起民事诉讼。另有11位业主提起行政诉讼，认为长春市房产局违法发放商品房预售许可证的行为，使万达长春公司“有机会在长春市实施预先精心策划的一系列商业欺诈违法活动，给原告为代表的137名购房公民造成巨额财产损失”。有关案卷材料蒙有关律师提供，在此感谢。相关新闻报道，可参见李崖、长春：“万达沃尔玛流血事件”，载:/cont

4、ent/20XX-02/24/（最后一次访问是20XX年1月20日）下文将此案简称为“商品房预售许可证案”。）上引数例，无非不计其数行政讼案之沧海一粟，然其皆有一个主题，即谁有权或有资格提起行政诉讼，进入法院大门，质问公共行政的合法性？作为扣动司法审查程序的扳机之一，此问题历来受实务与理论的关切。就法律术语而言，它经常被置于“行政诉讼原告资格”概念之下予以讨论。不过，当此一般性的设问与某些具体的案情及起诉人的诉讼请求相结合时，起诉人是否为适格原告的争议，则不可避免地产生。通过以上几件事例，大致可以观察到当前对待这一设问的两种路径：其一，在现有的关于行政诉讼原告资格的标准之中寻求答案，结论却有可

5、能是截然相反的；例如，在婚姻登记案中，认为原告适格的理由包括：起诉人是已故当事人的近亲属；起诉人承受已故当事人财产的权利，受到婚姻登记行为的影响等。认为原告不适格的理由包括：起诉人并非婚姻登记行为的当事人；婚姻登记行为涉及的是婚姻关系的建立，婚姻关系是一种特殊的人身权关系，与之有法律上利害关系的主体只能是当事人本人；婚姻登记行为是否有效的结果会影响到起诉人的遗产继承份额，但这种影响不是行政行为直接导致的权利义务关系；遗产继承权对于婚姻登记行为而言是一种期待权，是由于婚姻关系一方当事人死亡以后才发生的权益，婚姻登记行为本身并没有直接侵害到起诉人的合法权益等。这些理由见诸该案案卷材料之中。）其二，

6、依据现有标准得出起诉人并非适格原告之结论，但从规范的立场认为应该允许此类诉讼的进行，故而，建议引入新的规则，实现行政诉讼原告资格的尽可能放宽。例如，针对南京紫金山观景台案、未成年人权益案、偷税案，有学者主张应当在中国建立“公益诉讼”。参见路国连：“论行政公益诉讼-由南京紫金山观景台一案引发的法律思考”，载当代法学20XX年第11期，页94-98；解志勇：“论公益诉讼”，载行政法学研究20XX年第2期，页42-48；马怀德主编，行政诉讼原理，法律出版社20XX年版，页151-158.不过，关于在公益诉讼中谁可以成为原告的问题，学者的意见也不尽一致。）其实，对行政诉讼原告资格问题，在既有规则之下进

7、行具体的判断，以及超越现行规则寻求可能的立法变革，是两个历久存在的思路。前者着眼于实在法的理解和解释，若运用得当，自可对司法大有裨益；后者发觉法律之不足，故放眼未来、追逐更新的设计，虽暂时不能为司法所用，但有朝一日或可为民众和立法者所接受，而由理念演变为实在的规则。并且，两个路径之间隐含地存在如下假定：只有当现实提出应然之要求，即出于某些考虑应该赋予起诉人以原告资格，而实在法无论作何理解和诠释，皆不可能满足此要求时，前一路径才会走入“死胡同”，才会需要在后一路径上谋划新的发展。毕竟，若实在法尚有用武之地，何必追求新规则的制造。然而，略加细致考察当前的讨论，却可发现，在前一路径上的探索存有不少的

8、分岔，对原告资格判断标准究竟包括哪些以及如何解读，意见和争论丛生。在具体案件上发生的分歧，以婚姻登记案为例足以证明。而脱离具体案件的一般性讨论，也有诸多文献为证。例如，行政诉讼法施行之初，即有学者概括行政诉讼原告的资格条件有：（1）在行政法律关系中，处于行政管理相对人的地位（包括行政行为的直接对象和其权益受行政行为影响的人）；（2）认为具体行政行为侵犯其合法权益；（3）有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据；（4）所诉具体行政行为属于人民法院的受案范围；（5）起诉符合法定期限和其他法定条件。参见姜明安：行政诉讼法学，北京大学出版社1993年版，页89-91.与此观点类似的，参见邹荣：“行政诉

9、讼的原告资格研究学术讨论会综述”，载法学1998年第7期，页61-63.不过，亦有学者指出，行政诉讼受案范围仅是原告资格产生的前提，而不是原告资格的构成内容，更不能将其等同。参见高家伟：“论行政诉讼原告资格”，载法商研究1997年第1期，页63-64.在姜明安教授近期主编的一本教材中，刘恒教授撰写的“行政诉讼参加人”一章将原告资格的法定条件界定为：（1）原告必须是个人或组织；（2）原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人；（3）原告必须是向人民法院提起行政诉讼的行政相对人。参见姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，页334.例举难免挂一漏万，但

10、足证歧见之多。）众说纷纭的局面进一步导致两个结果。一则，法官在认定起诉人是否具有原告资格时，难以求得比较一致的认识，在表面上看来，形成司法的困境。“在当前的司法实践中，正是由于对有法律上利害关系含义的理解有偏差，在原告主体资格问题上出现了一些错误的做法。一是有的法院放弃原告资格审查或降低审查标准，在起诉人所谓的合法权益根本不存在的情况下，为了扩大对当事人诉权的保护，也作为行政诉讼予以受理。这种做法不仅达不到保护合法权益的目的，而且会使业已成立的行政法律关系重归于不确定状态。二是有的审查诉讼主体资格时超出法律规定，人为地附加一些条件，对一些构成对合法权益有实际影响、根据解释第12条规定应当纳入行

11、政诉讼受案范围的案件不予受理。”李杰、王颖：“行政诉讼原告的主体资格”，载人民司法20XX年第9期，页47，作者为山东省高级人民法院法官。尽管我并不完全赞成将作者提及的一些做法定性为“错误”，但引述的目的意欲表明，在法官眼中，牵涉原告资格的司法实践是比较混乱的。）二则，由前一路径向后一路径的转换，并非像给出以上假定那般容易，分岔的存在致使对前一路径是否“山穷水尽”产生不同认识。以南京紫金山观景台案为例，起诉人一是认为自己在享受自然景观方面有着合法权益，二是认为自己购买了中山陵园风景区的优惠年票，所以，同南京市规划局批准建设观景台的行为形成了法律上的利害关系。可是，亦有学者认为，规划局的行为并未

12、“给公民、法人或其他组织的法定权益造成损害，也未增加其法定义务负担或妨碍其行使法定权利及履行法定义务，即属于没有产生法律意义上的实际影响的行为。”但该行为确实违法并对公益造成损害，故应当建立由检察机关提起行政公益诉讼的制度。“论行政公益诉讼-由南京紫金山观景台一案引发的法律思考”，载当代法学20XX年第11期，页94-98.）那么，司法是否真的处于无所适从或不一致的困境之中？现有规则或制度是否真的无法应对一些社会需求而需要引进新的？在我个人看来，为了对这两个问题作出一种更加成熟、更加复杂的回应，而不是简单地给出“是”或“否”的答案，仍然必须把目光聚焦于行政诉讼原告资格的判断标准之上，对目前规则

13、所明确或暗示的标准进行慎重、详实的考究。惟其如此，方能使我们的认识在清晰的向度上更进一步。本文写作的出发点即在此。同时，本文愿意接受以下两个假定。第一，绝大多数普遍、抽象的法律规则，在个别化地适用于具体案件或事例时，都有多种理解与解释的可能性。若规则本身含有不确定的法律概念，尤其如此。第二，在规则出现可选择的多种理解与解释时，实际上意味着适用规则之人（在本文中主要指向法官）可以进行裁量，而有些裁量的作出隐含着决定者的价值选择，对此价值选择不宜简单、草率地以正确与否进行评价，因为在需要裁量的问题上不见得存在唯一正确的答案，尽管有可能排除不正确的裁量，如超越裁量权限、不履行或拖延履行裁量权以及滥用

14、裁量权等。裁量（discretion）在六十年代前后成为西方法律界广泛关注的话题，尽管裁量作为一种事实是广泛存在的。关于美国的情况，参见，Discretionary Justice：A Preliminary Inquiry，Chicago：University ofIllinois Press，1971.另见王锡锌：“自由裁量与行政正义-阅读戴维斯自由裁量的正义”，载中外法学20XX年第1期，页115，脚注4.裁量在德国普遍受到重视，也大致起于这个时段。另外，“不确定的法律概念允许各种不同的判断；从规范逻辑的角度来看，存在两个以上的正确判断。”参见毛雷尔：行政法学总论，高家伟译，法律出版社2

15、0XX年版，第七章后所列的“文献”，页148-150，以及页135.尽管该书所引文献大多讨论行政裁量，但从文献面世的时间可以大致推测德国学者集中关注裁量问题自何时开始。正是基于这些假定，本文的动机虽与上述两个设问有关，但主题却是议论法官对行政诉讼原告资格的裁量空间与限度。因为，若能在此主题上求得一丝正面的进展，我们或可侧面地从中引申出对“司法困境”一说更为深入的认识，以及更为清楚地厘定司法无法作为、需要立法实施变革的地带。不过，现实影响法官裁量空间与限度的因素较多，法官制度、审判制度、司法行政体制、宪政结构、社会文化环境、法学研究和教学等，（注：我曾经较为粗略地提及这些因素如何影响司法裁量的合

16、理运作。参见沈岿：“试论行政诉讼中的司法自由裁量权”，载罗豪才主编，行政法论丛（第1卷），法律出版社1998年版，页555-565.）都可能直接或间接地“规定”了司法裁量的实际空间与限度。为避免陷入无止境论证，本文拟放弃对其它相关因素的考虑，而执着于充分挖掘现有规则之意义，进而尝试打造“原告资格分析结构”，以此为基点讨论在规则逻辑上可能的司法裁量空间与限度。因此，下文将首先以建立原告资格分析结构为起步，尔后对结构中检验原告资格的四个维度逐一进行探索，最后以小结的方式回应在此提及的有关问题。二、相关规则及分析结构初建（一）哪些是相关规则？原告资格分析结构的打造，是本文展开论述的必备前提。但是，这

17、一步工作既不能出于臆测和想像，也不能直接援引“他山之石”，而必须建基于我们当前拥有的规则之上。那么，与行政诉讼原告资格相关的规则包括哪些呢？为回答此问题，有必要首先确立一个认知前提，即原告资格与受理条件是两个相互之间具有种属关系的范畴。原告资格旨在解决何人有资格提起诉讼、以及就起诉人提出的具体诉讼而言起诉人是否合格原告的问题。在大陆法系，“当事人资格”与“当事人适格”是两个不同的概念。前者不以特定案件为前提，而是从抽象的一般意义上对某人能否成为诉讼当事人进行考察；而后者是以特定案件为前提，具体地、个别地讨论某人能否成为该案件的诉讼当事人。参见中村英郎：新民事诉讼法讲义，陈刚、林剑锋、郭美松译，

18、法律出版社20XX年版，页52.在英美法系，“原告资格”概念的对应词是standing to sue，意指一方当事人与某项纠纷有充分的利害关系（sufficient stake），从而可以得到法院对该项纠纷的处理。参见Blacks Dictionary，West Publishing Co.，1979，pp1260-61.这个概念并未像大陆法系那样严格区分当事人资格与当事人适格。我国行政法学界一直以来关于行政诉讼原告资格的讨论，基本未采用大陆法系的概念区分。从司法实践的角度，似乎也没有区分之特别需要。本文沿用此惯例。不过，指出原告资格涉及这两个方面的内容，仍有助于比较全面地理解其意义。）受理条

19、件则是起诉人为使特定法院受理起诉而必须满足的全部法定条件，起诉人具备原告资格只是其中的一个条件。关于受理条件的规则散布于行政诉讼法和最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称“若干解释”）之中。不过，较为集中的体现，在于若干解释第44条。）由此，有关原告资格的规则必须同关于其他受理条件的规则分离开来，不能出现将是否属于受案范围、是否提出明确被告和具体诉讼请求及事实根据、是否符合法定起诉期限等纳入到原告资格范畴中加以讨论的混淆现象。“行政诉讼的原告资格研究学术讨论会综述”，载法学1998年第7期，页61-63.不过，亦有学者指出，行政诉讼受案范围仅是原告资格产生的前提，

20、而不是原告资格的构成内容，更不能将其等同。另参见胡锦光、王丛虎：“论行政诉讼原告资格”，载陈光中、江伟主编，诉讼法论丛（第4卷），法律出版社20XX年版，页596-597.该文指出应将取得原告资格的条件和取得原告地位的条件加以区分。不过，该文仍然把在“受案范围”、“行政行为的成立”等范畴之下考虑的问题，纳入到“原告资格”范畴之下。综观行政诉讼法和若干解释，如果以“条”为计算单位的话，共有12条直接涉及原告的资格条件。其中，对原告资格给出一般性界定的有5条，而关于特定情形下如何确定原告资格的有8条（第24条既触及一般性界定也规定原告资格转移情形）。此外，行政诉讼法第11条虽是规定受案范围，但该条

21、在某些方面与原告资格有所牵涉，如对“合法权益”的认识，故而也可视为相关规则。当然，这并不意味着，如果跳出行政诉讼法和若干解释，就无法找到与原告资格相关的规则。因为，行政诉讼法第11条第2款的规定，实际上表明单行的法律、法规仍然可能是原告资格相关规则之渊源。见表一。表一：行政诉讼原告资格相关规则附图注：由于本文主要围绕一般性界定展开讨论，故在表中给出与此有关的条款的具体内容。而特定情形下原告资格确定的规则，在需要论及时，将给出具体内容。（二）分析结构的初建由关于原告资格的条款可知，行政诉讼法和若干解释是通过两种方式来定位原告资格的：其一，概括式；其二，列举式。概括式的规定，即表中涉及一般性界定的

22、规则，以及行政诉讼法第11条的部分规则。列举式的规定，除了原告资格转移条款，是由行政诉讼法给出并由若干解释对“近亲属”进行界定的以外，大部分则源于若干解释。主要原因在于司法实践中出现了非常具体的如何确定原告资格的疑问，最高法院根据实务经验，针对这些疑问作出了较为明确的回应。这一作法至少告诉我们，在必要的时候，最高法院可以对原资格问题进行具体的解决，并以其惯用的“立法式”解释给出列举的规定。当然，最高法院“立法式”解释的全部规则也非旦夕之间一蹴而就的，有些问题已经通过逐个答复的解释方式予以解决，（注：例如，在最高人民法院对内蒙古高院关于内蒙古康辉国际旅行社有限责任公司诉呼和浩特市工商行政管理局履

23、行法定职责一案的请示报告的答复中，最高法院认定“依据中华人民共和国行政诉讼法第二条，公司登记中的利害关系人认为登记管理机关的登记行为侵犯其合法权益，或者对登记行为不服请求变更、撤销，登记管理机关不予变更或撤销，向人民法院提起行政诉讼的，具备原告资格。”该答复载行政诉讼及国家赔偿司法解释适用手册，中国华侨出版社20XX年版，页53（黑体字是本文为突出其意义而加）。有趣的是，这一答复的给出时间，即1999年11月24日，恰与若干解释在最高法院审判委员会的通过是同一天。）“立法式”解释在一定程度上只是完成一份总结工作。并且，此种逐个答复的解释方式预计在未来仍将发挥重要作用。但是，行政诉讼法或若干解释

24、中的列举式规定，以及最高法院逐个答复的解释，都不可能完全穷尽现实，其基本上完成一个补充性的明确化功能。实际案例中提出的新型问题，并不能在已经给出的列举规则或个别答复中找到明确答案。更何况，最高人民法院对内蒙古高院关于内蒙古康辉国际旅行社有限责任公司诉呼和浩特市工商行政管理局履行法定职责一案的请示报告的答复已经例证，最高法院面对新型问题，仍然需要以有关原告资格的基本条款为依据，引申出结论。）因此，在打造原告资格的分析结构方面，即便列举式规则或个别答复可能有所启示，更加值得关注的，依旧是那些提供一般性界定的基本条款。考察表一所列五个基本条款，可以剥离出检验原告资格的四项标准：1、原告是自然人和组织

25、公民、法人和其他组织，以及外国人、无国籍人、外国组织，可以归纳为两类性质的主体：自然人和组织。2、存在合法权益（法律权益）（注：根据本文之后的阐述，我更愿意在打造分析结构时脱离行政诉讼法所用之“合法权益”概念，而以“法律权益”替代之。但是，一方面，司法裁量通常以现行规则为基础，概念替换并非关键，如何比较正确地理解“合法权益”方为上策；另一方面，我所接触的当前著述都沿用“合法权益”并讨论其意义，若代以新的概念，文中必会出现许多表面上的混乱。为此仍然运用“合法权益”一词，下文也只是在标题处点出“法律权益”。既然自然人或组织起诉某个行政行为是因为他们认为该行为侵犯合法权益，一个理应成立的推论是：合法

26、权益的存在乃必要之前提。换言之，起诉人应当向法院表明受侵犯的合法权益是什么。3、合法权益（法律权益）属于原告行政诉讼法第2条、第41条第1项都明确，原告必须是认为行政行为侵犯其合法权益。言外之意，起诉人向法院提出受到被诉行为侵犯的合法权益，不应是他人的或公众的。4、合法权益（法律权益）可能受到被诉行为影响在原告资格基本条款中，立法者允许自然人或组织根据其自己的认识（认为侵犯合法权益）即可提起诉讼。合法权益是否确实受到被诉行为侵犯，并非检验原告资格时需要考虑的问题。由于行政诉讼法所用“侵犯”一词系基于起诉人的主观认知角度，而起诉人是否适格原告的判断更多地由法院完成，故从法院角度，似乎用“影响”一

27、词更为适宜。最高法院在诠释若干解释第12条中的“与具体行政行为有法律上的利害关系”时，也运用了“影响”一词。见下文。）然而，难以想像，在起诉人主张的合法权益根本不可能受到被诉行为影响的情况下，法院会认可起诉人的原告资格。因此，此处所提合法权益可能受到被诉行为侵犯，意指被诉行为同合法权益受影响之间存在因果关系，从而保证合法权益受影响是可追溯到被诉行为的。有必要区分的是，在实际话语中，“可能受到被诉行为影响”还有一种涵义，即行政行为对合法权益的影响尚未实际产生、但必然会产生，如拘留决定作出后尚未执行，也就没有剥夺相对人的人身自由。参见李杰、王颖：“行政诉讼原告的主体资格”，载人民司法20XX年第9期，页47-48.）但是，无论拘留决定是否已经执行并产生实际影响，其对人身权益的影响在因果关系上是可能的。以上四个标准，系从原告资格基本规则中初步演绎的结果，其具体内涵留待下文深入讨论。不过，在此需要对若干解释第12条所确立的“法律上利害关系”与上述四个标准的关系作一说明。因为，自从这一概念明白引入原告资格的规则之后，它已经成为理论与