行政诉讼概念分析论文Word文件下载.docx

1、由于各国法律传统和具体实践的不同，人们对什么是行政诉讼的理解并不一致。在法国，字面意义上的行政诉讼是指所有因公立行政机构的行为组织诉讼的活动。法莫里斯奥里乌：行政法与公法精要，龚觅等译，辽海/春风文艺出版社1999年版，第1167页。值得注意的是，法国的行政诉讼和行政审判是两个不同的概念，后者称为lajuridictionadministrative。王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1989年版，第531页。这种区别不仅是因为从汉语的字意上理解，行政诉讼活动的主体应比行政审判的主体宽泛；同时，更为重要的是，在法国，行政诉讼并非完全是属于行政法院的权限范围，它有可能是由普通法院来处理的。法

2、语中的行政诉讼这个用语本身只涉及法院对行政活动的监督，而不涉及审判权的归属问题。基于以上，中国行政法学者一般将法国的行政诉讼描述为：行政法院根据当事人的申请，对于行政活动的合法性进行审查，对违法行为给予救济的活动。董 舆：外国行政诉讼教程，中国政法大学出版社1988年版，第12页。在德国，由于其行政法的起源和法院体制同法国行政法存在关联和一致性，所以，德国的行政诉讼一般是指行政法院解决不属于宪法范围内的公法争议的活动。于安：德国行政法，清华大学出版社1999年版，第172-174页。在普通法国家并不存在形式上的、完全可以和法-德模式完全对应的行政诉讼的概念。从实质上说，我们可以将普通法国家的j

3、udicialreview制度理解为行政诉讼。虽然英美法国家对英国传统法律制度的继承程度不尽一致，但是在单一的普通法院可以对行政行为的合法性及合宪性进行审查这一点上却是共同的。这一制度称为“司法审查”，它源于普通法并被制定法加以完善。关于司法审查的涵义，见王名扬：美国行政法，中国法制出版社1995年版，第565-566页；英国行政法，中国政法大学出版社1989年版，第149-150页。但是，需要明确的是judicialreview同国内学者们通常所理解的行政诉讼制度存在着不同。在我国行政法学研究中，往往存在着超越法律文化实情，将行政诉讼和普通法传统的司法审查这两个概念等同，导致了一种以我国行政

4、诉讼制度的相关内容来界定司法审查的范围，进而使得司法审查制度的外延在理论上偏窄的现象。参见拙著：行政法学中行政诉讼与司法审查的关系，载华东政法学院学报1999年第1期。因为，除了我们所理解的行政诉讼之外，普通法传统中的司法审查制度还包括违宪审查制度，这一点既不是我国、也不是法-德模式行政诉讼制度所包涵的内容。在以法国和德国为代表的欧洲国家，违宪审查的权力通常是由专门的宪法法院来行使。在普通法传统中，“诉讼”是法院的专有活动，法院也只有一类。所以，“行政”当然不能与“诉讼”连用。如果把“行政诉讼”这一说法翻译成“administrativelitigation”或者“administrative

5、proceeding”，那么，除了司法审查以外，这样的翻译还可以理解为普通法国家行政裁判所对行政争议的裁决活动。在日本行政法中，行政诉讼又称为行政案件诉讼。在概念上，日本的行政诉讼不仅有别于行政过程中的行政争讼；同时行政诉讼同行政审判这个概念的区别也同中国行政法学研究中人们的惯常理解不同。在日本，作为一个学术上的用语，行政审判是指从行政机关系统中独立出来的行政委员会或者与此类似的行政机关通过准司法程序而进行的裁决活动。也就是说，日本行政审判的主体并非是法院，行政审判是特殊的行政争讼。日盐野宏：行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版，第253页，第281页。相比之下，在中国，行政诉讼的主体是多

6、元的，包括了人民法院、诉讼参加人和其他诉讼参与人，而行政审判的主体却只能是人民法院。从实践来说，有些司法性质的活动可以归类于行政审判的范畴，但却不可以视为是行政诉讼性质的活动，例如，法院对非诉行政执行案件的审查。所以说，在我国，行政审判不仅是一个学理概念，而且也是一个法律用语。当然，这里还涉及到行政审判和对行政案件的审理这两个概念的区别。根据我国行政诉讼法第3条第2款和有关司法解释的规定，人民法院的行政审判庭行使行政案件的审理权，所以，如果将行政审判等同于对行政案件的审理，那么，行政审判其实就变成了法院行政审判庭的活动。而从解决行政案件的全过程来看，人民法院的活动其实可以包括审查起诉、受理和立

7、案、审前准备、开庭审理、合议、裁判乃至对法院裁判文书的执行等一系列环节，其中的审查起诉、受理、立案以及诉讼执行活动分别是由法院行政审判庭以外的立案庭和执行庭来进行的。所以，将行政审判等同于对行政案件的审理在概念的外延上过于偏狭，笔者认为，应该对照行政诉讼法第3条第1款的规定来理解行政审判，即行政审判权的行使主体是人民法院而不单纯只是法院的行政审判庭，它包括了立案庭、行政审判庭和执行庭所进行的一系列有关解决行政争议的司法活动。在中国，1989年4月行政诉讼法颁布之前，法律上并没有对行政诉讼的基本属性加以统一界定，所以，人们对什么是行政诉讼存在着不同的观点。参见张尚 、张树义：走出低谷的中国行政法

8、学中国行政法学综述与评价，中国政法大学出版社1991年版，第375-377页。行政诉讼法实施后，这种情况有所改变。该法律第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法提起诉讼”；第3条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权”；第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。行政诉讼法总则中的这三个条文的内容是理解和界定我国目前行政诉讼概念的法律基础。根据这三条，我国行政诉讼的基本属性有以下几点：第一，行政诉讼的产生前提是公民、法人或者其他组织的起诉行为，这种起诉行为因发生在行政机关及其工作人员同起诉当事人

9、之间的、涉及其合法权益的行政争议而引起；第二，行政诉讼案件的审理和裁判主体只能是人民法院，因而，行政诉讼是司法性质而非行政性质的活动，它适用的是司法程序规则；第三，人民法院对行政诉讼案件的审查权以“具体行政行为的合法性”为限。二、现存行政诉讼概念的缺陷关于行政诉讼，我国行政法学界目前较具代表性的定义有以下几种：第一种为司法部统编教材的观点，表述为：公民、法人或者其他组织在认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯自己的合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。应松年：行政诉讼法学，中国政法大学出版社2000年版，第1-2页。从我国行政诉讼的实践来看，上述定

10、义存在着以下不足。首先，该定义引用了行政诉讼法第2条的部分条文，将侵权主体只界定为行政机关及其工作人员，过于狭窄。也就是说，行政机关以外的授权性行政主体没有被纳入定义，这同司法实践不相吻合。其次，定义中侵犯合法权益行为的内涵由行政诉讼法第2条所规定的具体行政行为扩大为行政行为，这种“扩大”有与法律不一致之嫌。再者，该定义将法院的审查和裁判对象只界定为行政行为，显得偏狭，它忽略了法院对原告一方的审查，例如，对原告起诉条件和诉讼主张的审查。第二种：行政诉讼是指公民、法人或者其他组织在认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯自己的合法权益时，依法向法院提起诉讼，并由法院对具体行政行为是否合法进行审查并

11、作出裁判的活动和制度。杨海坤：行政法与行政诉讼法，法律出版社1992年版，第181页。该定义虽然在法院审查行政行为的范围和程度方面完全符合行政诉讼法的规定，但是，同第一种定义一样，它仍然将侵权主体偏窄地界定为行政机关。同时，该定义在行政机关及其工作人员作为侵权主体的关系方面交代的并不清楚。因为，在有些情况下，很难说是行政工作人员，而只能说是某一行政机关的具体行政行为侵犯了特定公民、法人或者其他组织的合法权益，如发布拆除通告的行为。相反，行政工作人员的行政性侵权行为必然都是以某一行政主体的名义来作出的，否则，该行为只会是个人行为或者是存在形式上暇疵的无效行为。当然，比第一种定义更为狭义的是，此定

12、义只将法院的审查对象和范围局限于具体行政行为的合法性。司法实践中，法院不可能只审“被告”，而不审原告。而且，即使在审被告的情况下，法院的审查范围也会涉及到非具体行政行为以及合法性以外的问题，例如，在行政侵权赔偿诉讼中，对事实侵权行为和赔偿数额争议的审查。第三种：法院在各方当事人的参加下解决行政争议的活动和法律制度为行政诉讼。马怀德：中国行政诉讼法，中国政法大学出版社1997年版，第1页。该定义的不当较为明显。一方面，它混淆了诉讼当事人和诉讼参与人以及诉讼当事人同诉讼参加人之间的界限，而仅将行政诉讼法律关系的主体界定为行政诉讼的“各方当事人”，显然失之过窄；另一方面“参加”二字用法也显不当。因为

13、，在被告不参加诉讼的情况下，法院可以进行缺席判决，而在原告不参加诉讼的情形下，人民法院既可以按原告撤诉处理，也可以作缺席判决。上述两种当事人没有实际出庭参加诉讼的情况，显然也属于行政诉讼的范畴。此外，用此定义来界定我国的行政诉讼制度，显得同行政诉讼法第1章“总则”和第2章“受案范围”的有关规定也不太合拍。第四种定义：公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员行使行政职权的行为侵犯其合法权益，向法院提起诉讼，并由法院审理该行政争议的活动。张步洪、王万华：行政诉讼法律解释与判例述评，中国法制出版社2000年版，第3-4页。除了对行政侵权主体种类的列举偏窄以外，该定义的一个显见缺陷是只将侵权行为

14、的行政行为的类别界定为行使行政职权的行为，而没有将行政主体不作为，即没有依法履行法定职责的行为考虑进去。另外，同上述几种定义一样，此定义沿用了行政诉讼法第2条规定，使用了“公民、法人或者其他组织”的表达方式。该表达方式的问题在于“公民”的使用不妥，因为，同法人对应的概念是自然人而非公民。从理论上说，公民权存在着受到限制或剥夺的可能，它不能涵盖所有的自然人。从实践来看，外国人和无国籍人并非是中华人民共和国公民，但是，他们依据行政诉讼法也可以提起行政诉讼。所以，将“公民”换成“自然人”来表达比较贴切，也能体现WTO规则框架中的非歧视原则，这种替换已在法院的民事审判工作中得以确认。第五种定义：人民法

15、院依法按司法程序处理行政争议的活动。罗豪才、应松年：行政诉讼法学，中国政法大学出版社1990年版，第1页；马原：中国行政诉讼法教程，红旗出版社1995年版，第23页。此定义的特点是在逻辑上无任何不妥当之处，然而，却显得过于简略，不能对我国的行政诉讼制度起到良好的概括效果。纵观上述定义，可以看出，行政诉讼法的颁布、实施使得有关行政诉讼的基本法律性质得以明确。关于行政诉讼概念的界定模式，人们也已经越来越倾向于从静态的“制度”模式转向动态的“活动”模式。这种转变反映了我国的行政诉讼制度已经从20世纪80年代中后期的“移植-建构”阶段逐渐过渡到目前由“动”的诉讼实践推动“静”的制度完善的阶段。同时，应

16、该看到，一个较为全面、能够反映我国行政诉讼实践而又能为理论界普遍认同的有关行政诉讼的定义并不存在。从此意义上说，行政诉讼实践的发展出现了明显的领先相关理论研究的情形。三、重新界定行政诉讼的几个难题第一，由于行政诉讼法第2条关于具体行政行为主体的规定只限于行政机关及其工作人员，这就导致了在给行政诉讼下定义时对侵权主体的界定出现了困难。虽然，学者们时常引用行政诉讼法第11条第2款的规定来解释，行政诉讼法的侵权主体并非仅以行政机关为限。然而，从立法语言的逻辑上来说，第11条第2款只是对该条第1款的“兜底”规定，而不是对第2条的补充。换句话说，制定行政诉讼法的时候，人们对行政机关以外的社会组织可以作为

17、行政侵权主体可能性的认识并不充分。从司法实践来看，为了弥补对“侵权主体种类规定”的有限性，最高人民法院在1991年关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见的第1条中把具体行政行为的主体扩展为，行政机关和行政工作人员以及受法律、法规授权或者受行政机关委托行使行政职权的组织或个人。而在1999年关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第1条中，最高人民法院在对行政侵权主体的界定方面，实际上已经从原若干意见的列举式方法改变为界定内涵的方法，即“具有行政职权的机关或组织及其工作人员”。在行政侵权主体的范围方面，若干解释的规定显然比若干意见更加广泛，因为，至少行政规章授权组织也被纳入了具

18、体行政行为主体的范围，这一点也可以在若干解释第20、21条的规定中得以证实。总之，若要以列举行政侵权主体的方式来给行政诉讼下定义，就必须考虑到具体行政行为主体的多样性，而在此方面行政诉讼法的有关规定同司法解释、审判实践以及行政诉讼发展方向的不一致势必会影响对行政诉讼概念的界定。第二，行政诉讼是否应该包括人民法院对行政机关申请执行其具体行政行为的审查活动。从理论上说，行政机关需要向人民法院提出强制执行其具体行政行为的申请的原由有两种，一是为了防止行政权力的扩大和滥用，行政机关对某些具体行政行为不具有强制执行权；二是即使在行政机关对其具体行政行为具有强制执行权的情况下，出于对执行效率的考虑，它也需

19、要司法权力的协助。关于行政机关向人民法院申请强制执行，我国行政诉讼法第66条、行政处罚法第51条作了概括性的规定。最高人民法院若干解释第6条规定，法院行政审判庭统一对非诉行政执行案件进行审查。即将出台的行政强制法也将对行政机关向人民法院申请强制执行的具体程序以及法院的审查方式与执行方式作出规定。就目前的司法实践而言，非诉行政执行案件的审查已经构成了法院行政审判工作的重要组成部分。这一切会让人们产生行政审判庭对非诉行政执行案件的审查似乎也可以归类于行政诉讼范畴的观点，进而对通行的行政诉讼的概念产生动摇。笔者认为，人民法院对非诉行政执行案件的审查活动不可以视为是行政诉讼。因为，从理论而言，行政诉讼

20、中的当事人的诉讼地位、诉的标的和诉的理由都是恒定的。具体地说，行政诉讼的原告只能是认为自己的合法权益受到具体行政行为侵犯的自然人、法人或其他组织，而行使行政职权的行政机关或其它行政主体只能是被告，后者不存在反诉的可能；行政诉讼的标的只能是引起行政争议的具体行政行为；至于诉的理由只能是主张具体行政行为违法并侵犯起诉当事人的合法权益。从行政诉讼法第1、2条关于行政诉讼的宗旨和性质的规定看，行政诉讼只能是“民告官”而不能是“官告民”的制度。不能根据行政诉讼法第66条的“个别性”规定而改变该部法律的整体属性。而且，从非诉行政执行中的“非诉”二字，也可以看出法院对该类案件的审查不应该属于行政诉讼的范畴。

21、此外，根据若干解释第90条的规定，行政机关对平等主体之间民事争议的裁决，义务一方当事人在法定期限内不起诉又不履行，而且裁决行政机关也未申请法院强制执行的，生效裁决所确定的权利当事人可以申请人民法院强制执行。对于该类申请强制执行案件的审查也是由法院行政审判庭进行的，虽然，它也可以被理解为人民法院行政审判活动的一种，但是此类审查活动同样不能视为是行政诉讼，其理由同上。第三，尽管行政诉讼法的第9章对行政侵权赔偿责任作了大体的规定，但是，我国具体化的行政赔偿诉讼制度则是在1994年国家赔偿法颁布之后才得以正式建立，后一部法律的出台完善了行政赔偿诉讼程序，发展了行政诉讼法的有关内容。那么，行政赔偿诉讼是

22、否应该属于行政诉讼的范畴呢？如果是，行政赔偿诉讼对行政诉讼概念的冲击有哪些呢？笔者认为，虽然，从诉讼请求的内容上看，行政赔偿诉讼比一般行政诉讼增加了赔偿性的内容，但是，在两种诉讼中，起诉人的诉讼理由离不开主张相关行政主体的行为侵犯其合法权益，对于起诉人来说，主张侵权和请求赔偿往往是紧密联系的两个环节。值得注意是，我国行政法的理论一般认为，在“单独式”提起的行政赔偿诉讼中，起诉人的诉讼请求仅限于赔偿，而对于行政行为的合法性并无具体请求。但是，这决不等于说，在单独提起的行政赔偿诉讼中不涉及到合法性问题，也不等于说在此类赔偿诉讼中，行政行为存在着合法的可能性。而是说，在该类行政赔偿诉讼中，行政行为必

23、然是违法的，其违法性已由有权机关依法确认，或者，因侵权行政行为主体承认违法而在行政赔偿争议双方当事人之间达成共识。在我国的行政赔偿制度中，侵权-违法-赔偿三者是不可分割的一体关系，否则，就违背了国家赔偿法所确立的“违法赔偿”原则。缺少了对行政侵权赔偿请求的司法救济，任何行政诉讼制度在保护自然人、法人或其他组织的合法权益方面都是有严重缺陷的。正因为如此，我国行政赔偿诉讼的基本框架和原则在行政诉讼法就得到了确认。所以，我国行政赔偿诉讼应该属于行政诉讼的范畴，且是一种特殊的行政诉讼。同一般的行政诉讼案件相比，除了在起诉和审理程序、审理方式、举证责任、可否适用调解等方面之外，行政赔偿诉讼的“特殊性”主

24、要体现在受案范围方面。根据国家赔偿法第1章第1节的规定，人民法院对行政赔偿案件的受案范围比由行政诉讼法界定的其对一般行政诉讼案件的受案范围要宽。这尤其表现在1997年最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定中的第1、3、5条的解释中。除了违法行使行政职权的行为之外，司法解释的这三条将国家赔偿法的第2、3、4条所言的“违法行政行为”还扩大到“违反行政职责”的行为。具体地说，国家赔偿法在行政赔偿案件的受案范围方面确立了两种依据行政诉讼法不能由法院作为一般行政诉讼案件受理的案件种类：（1）国家赔偿法第3条将行政机关及其工作人员的“非具体性”行政行为纳入行政赔偿诉讼的受案范围。根据最高法院关于审

25、理行政赔偿案件若干问题的规定第3条的解释，这类行为是指国家赔偿法第3条第、项和第4条第项所规定的行为。人们一般将这里的非具体行政行为主要理解为不具有独立法律意义和强制法律后果的事实行为。而不管是事实行为，还是非具体行政行为，两者皆不属一般行政诉讼案件的受案范围。（2）根据行政诉讼法第12条规定，公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为提起的诉讼，法院不能受理。而根据关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第5条的规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，被作出最终裁决的行政机关确认违法，赔偿请求人以赔偿义务机关应当赔偿而不予赔偿或逾期不予赔偿或者对赔偿数额有异议提起行政

26、诉讼，人民法院应依法受理。有人认为，行政机关对公务员的行政处分行为是这里所言的“行政机关最终裁决”的典型。公务员因对行政机关的惩戒不服而引发的赔偿争议，人民法院应该根据关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第5条的规定受理。笔者认为，行政处分是内部行为，不应该属于最高法院该司法解释第5条所言的“法律规定的由行政机关最终作出裁决的具体行政行为”的范畴。因为，“具体行政行为”当属外部性的行政行为。行政诉讼法律解释与案例述评，中国法制出版社2000年版，第527页。由此可见，在行政赔偿诉讼制度确立之后，如果再用“对具体行政行为的合法性加以审查”这样的方式来界定我国行政诉讼的概念，就会出现漏洞。第四，上文

27、所列的五种定义都没有能够回答这样一个问题：起诉人针对某一行政行为起诉后，法院经审查裁定不受理或者受理后经审查又裁定驳回起诉的活动与过程是否也应该视为是行政诉讼呢？首先需要讨论的是“先受理而后又裁定驳回起诉”的情况。就法院的一审而言，行政诉讼大体包括了这样一些步骤：起诉、受理立案、审前准备、开庭审理和裁判。一般来说，法院所作出的驳回起诉裁定是在依法对起诉人的起诉条件初步审查后作出肯定判断或难以作出判断后而先行受理，之后经进一步审查而作出的否定性决定。最高人民法院若干解释第32条第1、2款规定，人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7

28、日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。法院作出的受理-审查-驳回起诉行为的过程属于行政审判活动的范畴，这样的过程已经完全进入了行政诉讼的链条。将此过程视为行政诉讼，即将法院受理、立案作为判断行政诉讼开始并存在的标准在行政法学界一般没有争论。当然，持有异议的人会提出，根据行政诉讼法第43条的规定，法院在受理起诉人的起诉之后，将起诉状副本发送被告之前，有5日的间隔，而法院可能就是在这5日内，作出驳回起诉的裁决。在目前，行政庭原来的立案职能已改由立案庭行使。实践中立案庭和行政庭都会对起诉加以审查，这样一来，就会出现行政庭同立案庭在对起诉人起诉条件审查方面的不一致，进而出现立案庭先行受理立案，而后行政庭又裁定驳回起诉的情况。也就是说，立案庭的出现，增加了先行受理而后裁定驳回起诉这种情况出现的可能性。这样一来，在“起诉-受理-驳回起诉”的过程中，由于法院没有向被告一方发送起诉状，所以说，被告一方没有参与到“该过程”中来，行政诉讼法律关系因而是残缺的，行政诉讼也就没有存在。但是，司法实践的实际情况是，驳回诉讼请求的裁定是由法院的行政庭作出的，而向被告发送起诉状则是由立案庭进行的，在立案庭