制度变迁与制度创新.docx

1、制度变迁与制度创新 制度变迁与制度创新 第一节 制度结构失调与制度创新一 非正式制度与正式制度之间的均衡制度通过提供一系列规则界定人们的选择空间，约束人们之间的相互关系，从而减少环境中的不确定性，减少交易费用，保护产权，促进生产性活动。制度由正式约束、非正式约束和实施机制三部分构成。制度均衡态的涵义之一就是正式制度、非正式制度和实施机制之间的均衡。制度均衡包括四个方面：非正式制度与正式制度之间的均衡；制度和实施机制的均衡；非正式制度内部各个组成部分之间的均衡；正式制度内部各构成部分之间的均衡。只有达成制度四个方面的均衡，制度才是最优配置。然而，现实生活中，制度的最优配置往往很难实现，因为社会环

2、境总是不断发展生着变化，制度的各个构成部分之间也在发生着变化，而制度各个构成部分的变化往往是不同步的，有的变化得快，有的变化得慢。当前中国正在发生着的制度变革或多或少地存在着一些不协调现象。首先，非正式制度与正式制度之间存在不协调。我们知道，近些年来，户籍制度、社会保障制度、教育制度等制度都在进行大规模的调整。除了社会保障制度改革较为顺利之外，户籍制度、教育制度、土地制度等制度的调整都遇到了很大的困难。究其原因，非正式制度与正式制度的变革的失调是最重要的原因。以户籍制度来说，自20世纪以来，传统的户籍制度受到的批评是最多的。到目前为止，户籍制度改革陷入了僵局，至今还没有出台新的户籍制度。一些改

3、革比较积极的地方政府，先后出台了户籍制度改革方案，如石家庄的户籍制度改革、深圳的户籍制度改革和上海的户籍制度改革。这些户籍制度改革表面上看来，具有一定的创新，但从实施效果和社会评价而言，都不太理想。本书对此问题非常关心，并做了一些实证研究。2006年三个城市的问卷调查数据显示，无论是农民工还是市民，他们对于户籍制度改革、社会保障制度改革都给予较高的合理性评价。相比较而言，市民对上述制度的合理性评价高于农民工。无论是农民工还是市民，都对教育制度的评价不高，尤其是农民工中有较多人认为教育制度非常不合理。表面看来，应该有绝对多数的农民工会否定当前的户籍制度，但是有一半多的农民工认为目前的户籍管理办法

4、是合理的。市民对户籍制度的肯定性评价是可以谅解的，因为他们是既得利益者（60.8%）。农民工对于户籍制度改革的合理性评价也可以作为他们对户籍制度的一种支持或否定性态度。事实上，只有17.4%的农民工认为户籍制度是不合理的。本书认为，之所以出现这种现象，估计有两个方面的心理原因：第一，农民工已经习惯了传统社会的治理模式，其制度变革的心理动力或需求已经内卷化了。第二，农民工对于当前的户籍制度改革并不关心。另外，户籍制度的立法者没有渠道倾听农民工的心声。这样，政府的户籍制度改革实际上受到了三个方面的非正式制度的牵制：市民的反对、农民工的茫然和不完全信息。所以说，户籍制度改革之所以不能获得重大突破，与

5、非正式制度变迁的滞后和缺乏动力有密切关系。农民工子女入学是一个关系民生的大问题。中央政府先后出台政策对农民工子女入学存在的收费和入学难问题进行调整。到目前为止，该项政策收到了很大的成效。据调查，虽然仍然有一部分学校通过各种名目收取农民工子女的费用，但有相当多的城市公办学校减免了农民工子女入学的赞助费，农民工子女入学难问题得到了缓解。城市教育制度改革取得的成效之所以获得了较大的突破，与全社会范围内达成的共识有密切关系。无论是城市市民，还是农民工，有相当多的人认为城市收取农民工子女入学借读费是不合理的。城市社会各个群体对城市教育制度存在的问题的一致看法，是教育制度改革的重要支持。当然，教育制度的改

6、革还需要不断向纵深层次推进，还需要从全社会的范围进行调整，彻底实现教育公平。二 正式制度内部和正式制度与实施机制的均衡实施机制是制度变迁的组织基础。制度变革的理念和制度设计再合理，没有一套效率较高的实施机制相配合，这些理念和计划都难以完美无缺地付诸现实。以当前的制度创新而言，制度创新的组织机制缺乏或无效率是制度变革缓慢的原因之一。以农民工政策变革为例。表面上看来，农民工的弱势群体的地位是由户籍制度造成的，正是由于户籍制度的约束，农民工的政治参与、就业、子女入学、社会保障难以实现。其实，政治参与、就业、农民工子女教育和社会福利的缺失，其根源是多方面的，有非正式制度变革滞后的原因，也有实施机制不健

7、全的原因。农民工政策的改革，涉及整个制度体系。比如，单纯改革户籍制度而不改革社会福利制度，户籍制度改革是没有价值的。户籍制度的改革应该与社会保障制度改革、教育制度改革、人事制度改革、土地制度改革同步进行。而要想实现上述目的，就需要中央政府根据制度功能的变化，对当前的组织体制进行全面的调整，需要撤销的就撤销，需要合并的就合并，需要增加新机构就要增加新机构。从目前来看，户籍制度改革的主体是公安机关；而社会保障制度改革是在社会保障部，社会保障制度的改革是需要与户籍制度改革相配合的，比如关于市民卡、社会保障卡的实行，就很有必要与身份证合二为一。我们当前实行的第二代非接触式智能身份证，已经在技术上具备了

8、条件，只需要通过简单的设置，就可以将身份证发展为集身份证、驾驶证、保障卡、储蓄卡等功能为一体的多功能证件，这样将大大节省制度设计成本。但是，部门与部门之间缺乏有效的整合机制，导致社会保障制度和户籍制度改革不能共享技术、信息和其他组织资源，制度设计的成本非常大，而且收效甚微。再以社会保障制度改革为例。社会保障制度改革将会有力促进农民工的市民化和城市化，促进农民和农民工的社会地位的提高。然而，如果城市农民工享受到和市民一样的社会保障，原来土地制度作为农民社会保障制度的功能将会被削弱，到那个时候，将会有大量农民离开农村，涌进城市居住。这样，土地的生产率就会大大下降，也很有可能再出现土地抛荒现象。所以

9、，我们在制定社会保障制度改革的时候，就必须与土地管理部门统一协调，只有这样才会节省制度设计成本，缩短制度创新的时滞。从目前来看，社会保障部门在设计实施新的社会保障制度的时候，与土地管理部门的合作或协作很有限的。其重要原因就是，当前的制度变革缺乏一个强有力的组织协调部门，或组织协调部门的功能弱化。三 非正式制度内部各个组成部分之间的均衡非正式制度包括价值观、伦理规范、道德规范、风俗习惯、意识形态等因素。在非正式约束里面，意识形态处于核心地位1。意识形态不仅能够蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习惯，而且还可以在形式上构成正式制度的先验模式，并成为制度创新的理论基础和最高准则。然而，我们也能看

10、到，意识形态也有与价值观、伦理规范、风俗习惯不相一致的时候。有的时候，意识形态先于其他因素而成为制度变迁的理论基础，有的时候也落后于其他非正式制度的构成部分。非正式制度内部各构成要素间的不协调也将会阻碍或改变制度变迁的进程和方向。当前，意识形态的变革速度明显快于其他非正式制度因素的变迁。十七大以来，中央提出了构建和谐社会、关注民生、实现社会公平、公正与民主的政治纲领。该政治纲领的提出具有一定的历史价值和政策价值，并具有一定的前瞻性。在十七大精神的指引下，各个政府职能部门都在为实现这一宏大社会目标而积极从事各项制度创新。我们可以看到，农村社会保障制度改革已经取得了较好的社会效益，农村居民对医疗保

11、障制度改革给予了较高评价。多年来，一些地方政府和公安机关积极探索户籍制度改革的办法，提出了几个户籍制度改革的模式。然而，户籍制度改革部门还没有提出一个让老百姓接受普遍的实施方案，非正式制度内部的不协调是最重要的原因。虽然，中央高瞻远瞩地提出了社会改革的总体方案，但是，城市社会旧的风俗习惯、思维定式和价值观的变革却滞后于理念。当然中央政府在制定大政方针的时候一定要具有超前性，但我们不得不重新审视来自城市社会传统思维模式对正式制度创新的影响。因此，解放思想，更新观念是政府在创新制度的时候必须首先要做的大事情。第二节 制度的功能与非合作间接博弈一 制度的功能分析制度主义对制度功能的分析不尽相同。康芒

12、斯从交易和社会冲突的角度出发指出，制度是“通过教育和以信仰的形式进行的劝说，塑造个人的特征；作为组合的劳动，将自然转变成为物质产品，满足这些信仰，制度安排个人在社会组织中的地位2”。福斯特指出，制度具有工具职能和仪式职能。工具职能促进技术和知识的运用，而仪式职能制造或维持身份、权力、等级、特权和传统，或者制造或维持种族、肤色、性别等方面的歧视3。柯武刚、史漫飞认为，制度具有协调和建立信任，降低人际关系复杂程度，既保护又限制个人自由，防止和化解冲突的功能4。我国制度主义学者卢现祥对经济制度的功能进行了总结。他指出，经济制度具有降低交易成本，为经济提供服务，为合作创造条件，提供激励机制，将外部利益

13、转变为内部利益的功能5。正如以上学者所言，不同的制度具有不同的功能。康芒斯所指的制度，可能是教育制度、经济制度、政治制度和伦理道德。福斯特所指的制度是经济制度或政治制度。柯武刚、史漫飞所指的制度可能有经济制度，也有法律制度。从总体上看，制度对于国家与社会而言，具有提供良好社会秩序，维持社会稳定的功能；对于社会个人而言，制度能满足个人最基本的安全需要；对于社会群体或组织而言，制度提供最基本的交往信任，降低交易成本，最大程度地减少机会主义和不完全信息所带来的损耗。然而，制度也具有明显的负功能：僵化的制度限制社会流动，制造社会不平等，阻碍社会融合，扩大社会距离。总之，制度为社会交往提供基本的规则，防

14、止社会秩序混乱，减少社会的复杂程度，为社会提供安全、舒适的生活条件。我们从制度功能的角度来简单考察一下当今社会的几个主要制度的功能发挥状况。首先，我们来看看目前备受关注的户籍制度。户籍制度是建立在1958年颁布的中华人民共和国户籍法的基础上的一系列制度的总称。目前，户籍制度的内容已经发生了很大的变化，现在的户籍制度包括很多人口管理制度，如户籍制度、身份证制度、暂住证制度、出租屋管理制度等。在公众看来，户籍制度指的是人口迁移、登记制度。新中国成立初期至今，户籍制度的功能已经发生了很大变化。最初的户籍制度的功能主要是满足维护政治稳定、发展工业和重工业的需要。为了维护政治稳定，就需要一套非常严密的人

15、口迁移、登记制度；为了发展重工业，在资源极度匮乏的情况下，就要采取极为严厉的户籍制度来限制城市人口，防止农村人口向城市流动。这是户籍制度的政治功能和经济功能。在当时情况下，国家采取的严厉的制度安排，是出于当时的社会需要。历史证明，这种制度安排的确是满足了新兴政权维护政治稳定、社会稳定和国家安全的需要。正像学者们所指出的那样，这种制度安排其实是一种特殊历史时期的权宜之计，要想维持社会的长期繁荣和发展，靠采取强制性的制度限制农村人口向城市流动的做法是不可行的。因为自由流动是任何倡导自由、平等、福祉的国家和政权最基本的政治原则。资源紧张的时代已经过去，世界格局发生了很大变化，我国在世界舞台上的地位也

16、有了实质性的提高，外汇储备在世界各国位居前列，我们在世界经济活动中正在发挥着举足轻重的作用。因此，我们的社会不再需要采用特殊的政策对城市进行资源分配方面的倾斜，不再需要将农村人口限制在农村地区。我们的社会已经步入到了一个成熟的发展阶段，我们需要平等、公平、公正和自由。这是成熟社会制度安排的基本价值取向。目前和将来的人口管理制度应该以上述社会价值作为设计制度的出发点。自20世纪80年代以来，户籍制度体系已经发生了很大的变迁，农村人口已经不再受到任何限制地自由向城市流动，这是一个巨大的社会进步。传统户籍制度的某些功能已经消失了。户籍制度改革的方向是什么？近几年，一些地方政府先后采取了放开城市户口、将有一定条件的农村人口纳入城市户籍等措施。其实，从自由、平等、公正的价值出发，上述制度创新的价值并不是很大。检验制度有无功能、有何功能的最基本的做法是，假定这种制度不存