财政收入对教师队伍的支撑能力.docx

1、财政收入对教师队伍的支撑能力 财政收入对教师队伍的支撑能力 制度经济学研究的一个重要结论，就是制度之所以重要，是因为制度为人类社会的经济和社会行为，奠定了稳定的预期，1使得人们在从事经济行为时富有秩序，能够节约交易成本。因此，发展中国家在发展过程中，重要的国家建设（State Building）内容就是通过适当的程序（无论是精英政治还是民主政治），奠定这样的制度，规范人们的经济和社会行为。教育是人们社会行为的重要组成部分。我国从运动式教育发展模式，走向国家教育制度建设过程中，首先面对的就是财政制度和人事制度。前者包括政府之间的转移支付，也包括对学校支出行为的管理和监测；后者包括教师资源的配置和

2、专业管理制度，以及对教师资源使用监管。本报告并不对教育财政和人事制度的内容进行全景式扫描，而是立足于分析各个省份财政收入对教师这个提供基本教育服务的最主要成本成分的支撑能力，描述建立稳定的转移支付机制的必要性。一 支撑能力指标的构建为了考察各个省份的财政收入对中小学教师的支撑能力，我们分省份对每百万元财政收入、每百万元财政支出所支持的中小学教师数量分别进行了比较，该指标综合性地反映了该省收入支撑基本公共教育服务的能力。用公式表示为：对于该指标要考察的内容，有必要做两点说明。第一，数据折算的处理。由于财政收入与财政支出的跨年度折算受物价指数和折现的双重影响，财政支撑能力考察的主要是各个省份之间横

3、截面上的较大差异，更重要的是，每个省份的历时性变化，并不是一个重要的变化，因此，本报告并不提供历时性数据的折算，只是努力提供合适的横向比较标准。第二，地方政府的财政收入只是其收入的一部分，地方政府还会从中央政府获得巨额的转移支付收入。因此，用每百万元地方政府财政支出承担的教师数更能够反映地方政府对于中小学教育的支撑能力。但是，以地方政府财政收入为口径分析其中小学财政支撑能力，也有一些独特的意义，即提供了不同省份间依靠自己的财政收入提供中小学教育服务的能力，它说明转移支付对于均衡不同地区基本服务的重要作用。另外，我们也希望通过这样的数字，为完善转移支付核算标准提供些许数据基础。基于以上原因，本章

4、按照财政收入和财政支出两个口径提供分省份的财政对于中小学教师成本的支撑能力，数据以绝对值提供，并不具备跨年度的可比性。同时，以全国平均的百万元财政收入/支出支撑的中小学教师数（见表10-1、表10-4）作为常模，为分析各个省份的支撑能力提供比较标准。本章选取2001年、2009年两个年份进行切面描述，并不是比较具体省份年度之间的变化，而是看两个年度的截面状态的变化。在过去十年间，全国总体上每百万元财政收入负担的教师数，由2000年的7.37下降到2009年的1.55；全国总体的每百万元财政支出所负担的教师数，由2000年的6.21下降到2009年的1.39。考虑到我们并没有对财政收入进行可比价

5、格核算，我们没有对这种财政收入负担教师数的变化进行解释，仅仅将其列出作为分省切面数据分析的背景介绍。该数字为判断各省份中小学教师供养能力提供了标准。表10-1 20002009年每百万元财政收入与支出所负担的教师数变化不过，即使不进行年度折算，根据十年间百万元财政收入、百万元财政支出承担教师数的剧烈下降，也可以判断该变化大于折现和CPI的变化，因此可以得出结论，即随着国家财政收入的增长，承担教师服务成本的能力大大增强。二 分省区市的百万元财政收入支撑的中小学教师数自1994年建立中央和地方间的分税制度以来，地方财政收入中有相当比例来自中央政府的转移支付收入。公共财政制度要致力于缩小中西部地区与

6、东部地区在享有基本公共服务方面的差距，使不同区域的居民享有比较均等的就业、医疗、教育等公共服务水平和良好生活环境。2其中，依据基准化公共服务的需要，确定一般性转移支付的标准，是公共财政制度建设的重要内容之一。本报告希望通过展示各省份首次财政收入承担中小学教育服务的能力差异，为完善转移支付核算奠定些许数据基础。1.2001年分省区市的每百万元财政收入承担的中小学教师数2001年，地方财政收入所支撑的教师数存在着各个地方政府严重的“苦乐不均”状况。其中，最低值出现在上海（1.54人/百万元财政收入），而最高值出现在河南（30.05人/百万元财政收入），相差近19.5倍。在该年度，全国平均的百万财政

7、收入支撑中小学教师数为6.09人。我们发现北京、天津、上海、广东、辽宁、江苏、浙江7个省市支撑人数在10以下，另有黑龙江、宁夏、吉林、福建、山东、云南、广西和海南的支撑人数在20以下，其他省份每百万元财政收入所支撑的教师数均处于20人以上，更有西藏、甘肃、河南、江西4个省份每百万元财政收入支撑教师数在30人左右。如果以当年教师的人均年收入2万元估算，可以看出，这些财政收入刚够给中小学教师发工资。表10-2展示了全国各个省份财政支撑能力的巨大差异。2.2009年分省区市的每百万元财政收入支撑的中小学教师数到了2009年，整体来说东部沿海地区财政负担教师数较少，而西藏、贵州、甘肃以及河南成为财政负

8、担教师数最多的地区，每百万元财政收入支撑的教师人数均在7以上。2009年每百万元财政收入支撑的教师数最低值出现在上海（0.37人/百万元财政收入），而最高值出现在西藏（10.03人/百万元财政收入），相差26.1倍，差距远高于2001年。该年度全国平均的每百万元财政收入供养中小学教师的数量为1.55。表10-2 2001年分省区市每百万元财政收入所支撑的教师数但是，各个省份的排列顺序有了较大的变化。每百万元财政收入支撑教师人数在1以下的第一序列中只有京、津、沪三市；支撑能力在5人以下的第二序列中，有山西、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南、重庆、四川、陕西，其中，重庆、内蒙

9、古、陕西及山西，由支撑教师数较多的地区转变为每百万元财政收入支撑教师数较少的地区。支撑能力最弱的省份有河南、贵州、西藏、甘肃，每百万元财政收入支撑的中小学教师数在10左右，如果以2009年中小学教师年人均收入5万元计算，则这些省份的财政收入在为中小学教师发工资后，就用去了一半。表10-3展示了省份间财政支撑中小学教师成本的能力的巨大差距。表10-3 2009年分省区市的每百万元财政收入支撑中小学教师数每百万元财政收入所支撑的中小学教师数，不仅取决于各省份财政能力的强弱，还取决于学龄人口的规模。2009年，广东从第一序列降到第二序列，河南属于教师支撑能力最弱的省份之一，其背后的原因并不是因为财政

10、能力的绝对规模和相对水平，而是由于巨大的学龄人口压力所致。各个层级政府之间稳定而坚实的财政联系，是国家基本能力建设的一个重要组成部分。中小学教育，作为国家为其国民提供的基本公共服务，是推动国家各个层级政府建立恰当的财政关系的一个主要力量。中小学教育需要充足的资源，而这个资源仅仅靠本省份的财政收入是非常难以支持的，必须借助中央政府的转移支付。但是，基本转移支付需要建立在基本服务的成本核算基础上，因此，确定中小学教育服务的教师总量核算办法和中小学教师资源管理办法，不仅有利于建立转移支付稳定、顺畅的机制，而且，中央和地方政府管理和使用中小学教师资源的规则也建立起来。在这个过程中，维持中小学教育的充足

11、资源是一切改革和制度建设的基本推动力。三 分省区市的百万元财政支出支撑的中小学教师数相对于地方财政收入，地方政府财政支出所支撑的中小学教师数，可以更加真实地反映地方政府提供包括中小学教育在内的基本公共服务的能力。1.2001年分省区市的每百万元财政支出承担的中小学教师数2001年，与财政收入支撑能力一样，财政支出所支撑的教师数也存在着各个地方政府严重的“苦乐不均”状况，但通过转移支付，省份间支撑中小学教育的人力成本的能力差异相对较小。其中，最低值出现在上海（1.33人/百万元财政支出），而最高值出现在河南（15.82人/百万元财政支出），相差近10.9倍。该年度全国平均的百万元财政支出供养中小

12、学教师的人数为5.28。由表10-4可以发现，北京、上海、西藏每百万元财政支出支撑教师数在2以下。另外还有天津、广东、青海三个省市，每百万元财政支出支撑教师人数在5以下。河北、山西、安徽、江西、河南、湖南六省每百万元财政支出支撑教师人数在10以上。与财政收入支撑能力不同，财政支出支撑能力除受到地方经济发展水平的影响外，还受到中央财政转移支付等因素的影响，如西藏财政收入支撑能力在2001年属于全国最落后的序列，但从财政支出支撑能力来看则名列全国前茅。表10-4 2001年分省区市的每百万元财政支出支撑中小学教师数2.2009年分省区市的每百万元财政支出支撑的中小学教师数到了2009年，地方政府间

13、财政支出对于中小学教师的支撑能力的差距仍然很大，但有缩小的趋势。整体来说，东部沿海地区财政支出负担的教师数较少，河南仍然是全国每百万元财政支出支撑教师人数最多的地区，每百万元财政支出支撑教师人数为3，上海以每百万元财政支出支撑教师人数0.32仍位居第一，两者差距为9.3倍，相较2001年有所缩小。该年度全国平均的百万元财政支出供养的中小学教师数为1.39。从总体来看，每百万元财政支出支撑教师人数在1以下的省份包括北京、天津、上海、西藏、青海。另外每百万元财政支出支撑人数在1.5以下的包括内蒙古、辽宁、江苏、浙江及宁夏共5省份。河北、山西、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、贵州、甘

14、肃等12个省份每百万元财政支出供养教师人数在2以上。表10-5 2009年分省区市的每百万元财政支出支撑中小学教师数地方政府每百万财政支出需要供养的中小学教师数，不仅取决于财政总支出的多少，还取决于各个省份的学龄人口。因此，我国的人口大省普遍需要供养的中小学教师多。从2001年到2009年，转移支付对于各省份中小学教师供养能力的基准化起到了加强的作用。从中小学教育的角度看，财政转移支付在省份间平衡的效果在改善。通过财政支出和收入供养中小学教师的数量，看转移支付对于中小学教育供给能力的平衡效果，其方法非常简单，但缺乏合理的理论支撑。但是，由于中小学教师占教育成本的一半以上，本章的目的，就是希望中

15、小学教师成本的合理核算，能够成为转移支付核算的一个考虑因素。四 总结与讨论地方之间巨大的差异在世界各国都是普遍存在的。对此，不同的国家有不同的制度安排去消减地方差异。在美国，联邦政府通过税制安排（房产税）为地方政府的教育服务提供财政基础。房产税差异带来的地方差异，主要由州政府进行转移支付的平衡，但转移支付的平衡力度各州有很大不同。总体上讲，美国是一个地方差异也非常大的国家，郊区的学区和城市中心区域的学区，有着天壤之别，只是联邦政府通过特殊的项目来进行定向干预。在英国的英格兰地区，存在中央政府与地方政府之间的转移支付。但是，地方政府的服务不包括警察、教师等属于行业管理的服务。教师工资在统一的标准外，按照地方的物价水平计算一个系数，进行加权处理。这种做法的基准化程度较高。2009年和2001年相比，从百万元财政支出和财政收入供养的中小学教师数看，转移支付对各省份中小学教育供养能力的平衡能力得到加强。但是，转移支付制度的核算基础还不坚实，未来的制度选择仍然需要公共财政原则与教育、卫生、环境、社会保障等场景知识、信息的紧密结合。表10-6 2001、2009年分省区市百万元财政收入/支出供养中小学教师数-全文完-