城镇化11文档格式.docx

1、新型城镇化特别是中小城镇化的加速发展，提出了规划、投资、管理等方面的现实问题。本次研讨会围绕国家城镇化政策、城镇化建设、全国城镇化建设试点县经验以及投融资企业项目对接等内容进行了广泛深入地交流与探讨。 本次研讨会共有120人参加，包括国家发改委、财政部、工信部、国土部、环保部、住建部、文化部、国资委、国家统计局、国务院发展研究中心、中国社科院、中央党校、国家宏观经济研究院信息中心等国家部委的领导专家，山西省领导和省发改委、省财政厅、省国资委、省商务厅、省住建厅、省国土厅、省国税局、省地税局、省社科院等有关厅局领导，全国城镇化试点县市领导，全国大中型投融资企业代表，中央、省、市新闻媒体代表等，我

2、集团董事长郭旭光、副总裁张鑫参加会议。 为了更好地推动山西城镇化进程，解决城镇化建设资金瓶颈问题，研讨会上，由山西省投资集团创业投资基金管理有限公司、山西国信投资集团有限公司发起，联合山西厚德建设投资集团有限公司、山西城投股权投资管理有限公司、山西典石股权投资管理有限公司倡议发启的“山西新型城镇化建设股权投资基金”正式启动。山西省财政厅厅长武涛、山西省证监局局长孙才仁、山西省投资集团董事长郑富核、山西省国信投资（集团）总经理张广慧、厚德集团董事长郭旭光等领导，以及来自国家发改委、财政部、环保部等国家有关部门的相关专家参加了启动仪式。 “山西新型城镇化建设股权投资基金”设立后，将有效解决城镇化建

3、设发展初期的资金瓶颈问题，为城镇化发展提供稳定可靠的资金来源，从而积极有序地推进我省新型城镇化建设的发展。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。河南是中国人口最多的省更是相对贫困落后的省，对于寻找发展突破口，顺应发展潮流更好更快地走上新型城镇化道路更是迫切。但在城镇化建设过程中，资金的筹集、使用是关键。如何对该块资金进行合理管控？资金的筹集环节、投资环节、运营环节和分配环节是否能够统筹安排、合理使用、科学规划，能否做到公开、透明、公正？带着这些问题，我们于2012年11月用了将近

4、一周的时间，对我省农村新型城镇化建设较好的舞钢、叶县、郏县的部分新型城镇化试点进行了调研，以“解剖麻雀”的方式对这些试点在建设过程中资金管控过程进行了研究，并从资金管理的角度提出了一些带有共性的问题，以期能对我省即将到来的新型城镇化建设高潮起到一定的借鉴作用。舞钢、叶县、郏县新型城镇化建设状况在一周的时间内，我们分别走访了舞钢市八台镇丰台社区、尹集镇柏都社区、张庄中心社区、九龙山旅游服务社区、叶县廉村镇后王新型农村社区、田庄乡东李新型农村社区、田庄乡张申庄新型农村社区、郏县冢头镇前王庄新型农村社区、青龙湖社区等省、市示范社区。舞钢市自2010年以来，各乡镇已筹措资金1亿多元用于新型社区建设，整

5、合各类支农、惠农资金8000多万元，仅尹集镇张庄中心社区就投入800多万元用于社区基础设施建设。截至2012年9月底，郏县在建和启动新型社区61个，建设新民居累计近9000户（套），全县新增硬化道路2.8万米，修下水道3.2万米，铺设供水管道2.8万米，等等，累计投入资金9000余万元，带动社会投资近10个亿。叶县对项目进行集中综合规划设计，县建设、供电、交通、林业、民政等部门，进行项目资金整合集中使用，共投入资金3765万元，修建了道路、村室、文化广场、游园等基础设施和配套服务设施。截至目前，整个舞钢市将全市190个行政村整合规划为“一城四镇十七个中心社区”的发展布局，入住城区、中心镇和中心

6、社区的农户达到1万户，累计流转土地13万亩；叶县启动农村社区建设71个，开工建设新民居6527户，已入住2215户；郏县启动新型农村社区61个，复耕土地1300余亩。三市县新型城镇化建设资金筹集及使用这些市县是如何对新型城镇化及中心社区的资金进行管控的？从上述三个市县农委及社区管委会我们了解到，新型社区建设的资金管控主要涉及资金的筹集和使用两个环节。在走访过程中，我们了解到这些新型农村社区建设中资金来源主要有以下几个方面：1.财政资金投入。主要为省、市、县、乡镇各级财政的拨款。2.整合涉农项目资金。水利、交通、扶贫、林业、农业、文化、教育、科技、金融、供电等部门积极向上级申请项目资金，按照性质

7、不变、渠道不乱的原则，将各项惠农政策、资金、支农项目打捆使用，用于新型农村社区的学校、医院、污水处理、排水管网、道路等设施的建设。3.商业运作资金。采用BT、BOT等不同形式的商业运作模式用于新型城镇化建设。中心镇、中心社区建设土地挂钩指标节余部分50%由乡镇自主运作，其收益由乡镇投入到社区建设；中心镇、中心社区内的商业运作部分，土地招拍挂所获得的土地出让金净收益部分全额返还用于中心镇、中心社区基础设施和公共服务设施建设。4.构建融资平台。充分利用城乡建设投资公司平台，以各乡镇为主广泛进行社会融资。5.拓宽信贷渠道。农行、农村信用社等金融部门认真落实支持新型城镇化建设信贷方案，积极探索新的信贷

8、形式，如社区建房贷款、农业产业项目贷款等。6.广泛吸纳社会资金。平顶山市委统战部开展“百企帮百村”活动，引导民营企业、社会力量参与中心镇、中心社区建设。资金筹集到以后，主要用于以下方面：农民老宅拆迁及新房建设的补贴款；社区道路、管线、绿化等配套设施；学校及公益设施的建设；对农村五保户、建不起房的困难户补助资金或廉租房建设资金。资金管控模式存在的不足及改进措施通过实地调查我们了解到，虽然通过上述资金筹集和使用，新型农村社区的建设取得了长足的进展，但站在风险管理的角度上，上述资金管控模式还存在一些不足。如没有一个统一的管理机构；资金的整体使用缺乏统筹安排；缺乏一张统一的报表，对所有的资金的来源和走

9、向进行记录；对房屋、建筑物、大型设施等固定资产缺乏统一登记；没有形成固定的监管及审计制度等。应从以下几方面加强对新型城镇化及农村新型社区建设中的资金管控。1.以新型社区管委会为单位，对社区建设过程中涉及的资金统一记录和管理。2.加强预决算的管理。一个新的城镇化社区建设前，管委会要编制预算报告，详细列明需要建设的工程设施、拆迁补偿、困难群众安置等一系列需投资的项目，估算资金需要总量，并请有关专家进行可行性论证，论证后由市县相关部门统一批复，任何人不得擅自改变预算项目及资金总额。3.设置专用账户。由县财政在银行指定专用账户，除由政府部门和企业下拨的，不能由社区管委会管理的资金外，所有其他方式筹集到

10、的资金必须存入专用账户，严格执行“收支两条线”政策，专款专用，特别强调的是：商业运作取得收入的管理及土地招拍挂收入必须存入专用账户，严禁坐支现金及挪用资金。4.加强固定资产的管理。对社区各基础设施及工程，统一计入固定资产，计提修理基金，按月计提折旧。5.加强债务管理。针对个别基层组织存在的抵押、借债等现象，应加强管控，严格审批，防止出现资不抵债现象。6.成立社区监督机构。可由村民自发选举成立财务监督委员会，对社区建设过程中的各个环节，如工程承包、农民拆迁补助落实、商业运作收入及土地招拍挂收入运作及使用情况进行监督，管委会应定期向监督委员会公开财务，接受监督。7.加大资金审计力度，定期审计。难题

11、二：解决资金缺口大的问题尽快完善与中国国情相适应的中长期投融资体制机制，在构建市场化融资主体、资金转化运用、金融监管和风险控制等方面做出探索。未来二十年，中国的城镇化率还将提高20至30，实现3亿至4亿人口的城镇化，将有10亿人居住在城市。按照到2020年实现60城镇化的目标和目前近2亿“半城镇化”人口市民化测算，需要新增投资超过50万亿元。而面对如此巨大的资金缺口，当前地方政府的财力水平远远不能满足需求，城镇项目建设缺乏合适的投资主体、投资产品和融资条件，在中西部等融资效率低下的欠发达地区，这一状况更为明显。首先，要尽快完善与中国国情相适应的中长期投融资体制机制，在构建市场化融资主体、资金转

12、化运用、金融监管和风险控制等方面做出探索，同时不失时机地推进地方财政、土地等配套改革，建立地方负债监督管理机制，以创新精神激发城镇化这一经济增长的最大潜力。其次，重点考虑设立城镇化专项资金支持，解决城镇化建设资本金及配套资金缺口等问题。鼓励金融机构通过联合贷款、银团贷款、城市开发基金、市政债、资产证券化、融资租赁等方式，拓宽城镇化建设的筹资渠道和创新模式，支持金融机构设计完善的信用结构控制风险，鼓励多种市场主体参与基础设施建设，增强持续融资能力。坚持“政府主导，市场运作，社会参与”的原则，发挥政府投入的示范效用和对民间资本的带动作用，转变过去依靠政府投入、经营的办法。可采用BOT（建设经营转让

13、）、BLT（建设租赁转让）、TOT（转让经营转让）、BT（建设转让）投资方式，引入市场机制，实现资金来源多样化。我国地方政府债务迅速攀升，还要运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，化解地方政府债务风险、减少地方债压力。PPP是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。PPP具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。再次，发挥财政职能

14、作用，加大财政统筹力度。以财政预算内外资金调剂支持的方式建立城镇化建设发展基金，形成政府对城镇建设实质性投入。对以下资金可以集中使用：城市维护建设税、土地增值税、城镇土地使用税收入、国土部门取得的土地收益、城建部门收取的市政公益设施配套费、旧城改造取得的收益及公司上交的收益、水务与环保部门收取的水资源费和排污费、电力部门收取的工业用电附加、交通部门取得的上级返还资金、财政预算安排的建设支出等。把这些资金整合起来，由政府统一使用，集中建设能拉动经济发展和百姓关心的建设项目，发挥政府的引导作用。突破城镇化建设的资金“瓶颈”中国经济新闻网 2013-04-03 14:01:50董仕军城镇化建设是十八

15、大确定的经济建设“新四化”的重要内容，既涉及基础设施建设，也涉及民生改善，两者对资金的需求都很大。在有限的公共财政资源条件下，满足多方面支出需求，考验着地方政府的智慧和能力。因此，地方政府未来的融资方案是决定建设成败的必要条件。中国需要一条平衡、健康、可持续的融资之路从公共服务均等化目标出发，城镇化过程中将产生对基础设施以及其他公共服务的大量需求，相应的建设资金保障是一个重要环节。城镇化是我国拉动经济增长的新动力，是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。目前中国的城镇化率只是达到了世界平均水平，年中国城镇化率首次突破关口，达，城镇常住人口首次超过了农村常住人口。财政部财科所的研

16、究表明，城镇化率每提升个百分点，地方政府公共投资需求将增加个百分点，“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在万亿元左右。城镇化是工业化过程中农业人口向非农产业转移、农村人口向城镇转移的过程。从公共服务均等化目标出发，城镇化过程中将产生对基础设施以及其他公共服务的大量需求，相应的建设资金保障是一个重要环节。目前中国城镇的市政公共设施普遍欠账严重。随着城镇人口的增加，市政公共设施的建设包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、水热气供应、道路桥梁等，这部分资金需求将迅猛增加，此外，适应公共服务均等化发展要求，教育、社保、医疗和公共卫生等公共服务也需要大量增加。过去城镇化的欠账和未

17、来城镇化的资金需求是地方政府面临的最大难题，需要找到一条平衡、健康、可持续的融资之路。由于现行法律规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。举借债务的资金来源渠道比较单一，地方政府性债务主要来自银行贷款；债务偿还对土地出让收入依赖较大，如处理不当有可能引发金融风险。大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理，由于举借债务主体与资金使用主体脱节，责权不清，增加了中央财政负担和风险。针对地方政府债券的信用评级、发行渠道等还没有建立。债务缺乏统筹管理，融资平台公司公益性项目和经营性项目债务管理不够规范，“混借、混用、混还”

18、现象较为普遍，不利于落实地方政府偿债责任。地方政府投融资平台公司管理不规范，融资平台公司数量庞大、债务规模大，盈利能力较弱，缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱出现亏损。城镇化融资路径值得思考从融资途径上看，地方政府通过平台公司实现所谓“创新”融资方式开展的融资渠道受到严格限制。为此，中央政府采取了一系列措施，对地方政府的担保行为、集资方式、土地转让都给予制度性的限制安排。金融监管部门对地方

19、政府投融资平台公司和地方出资设立的国有企业融资行为也进行严格规范，对银行业的贷款行为进行了限制。从融资途径上看，地方政府通过平台公司实现所谓“创新”融资方式开展的融资渠道受到严格限制。城镇化融资路径是当前值得思考的紧要之事。城投债是我国特有的一种融资手段，属于企业负债，是地方政府投融资平台及地方出资设立的国有企业发行城建类债券的统称，是根据发债用途给予命名的，一般是相对于产业债而言的，主要是用于城市基础设施等的投资目的发行的。城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，或其他资产证券化的创新方式，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。随着我国资本市场的进

20、一步发展，城投债券作为中国债券市场的“准市政债”，发行规模还会稳步扩大，一方面为城市基础设施建设提供更加规范透明的融资渠道，同时也为广大机构投资者提供更好的固定收益类产品。中国国债登记结算公司发布的年度债券市场统计分析报告显示，年债券市场共发行各类债券万亿元，较年增加亿元，同比增长。最近，学界和社会民众对城投债券产生了风险怀疑，认为违约风险在漫延。研究认为总体上风险是可控的，这一点各地政府在全国的审计中已得出了结论。从微观主体分析，地方投融资平台公司申请发行债券，有比较严格的限制条件，这在相当程度上控制了城投债的发行规模，也降低了“城投债券”的风险。为了防止债务偿还责任在几届政府之间的不均衡，

21、避免出现政府还款中的道德风险，防止本届政府只借款不还款，逃避还款责任，针对城投债券，还规定了专门的偿债均摊机制，也就是将债券还本的压力在债券存续期内进行合理分摊，避免在最后一年累积过大的还本压力和风险。因此，笔者认为，对清理后退出平台管理的地方政府出资国有企业，在符合条件的情况下可以继续鼓励其发行城投债，支持未来城镇化建设的资金需求，鼓励其运用模式进行资金运作，参与城镇化建设。此外，国际上流行发行地方政府债券（），又称为“市政债券”（），也是筹集地方政府建设资金的重要渠道，它是指国家的地方政府、地方公共机构发行的债券。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付

22、息的来源或担保。地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种“银边债券”，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。在美国，地方政府债券通常分为一般债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。目前全世界已有多个国家实行地方政府债券模式，其中美国和日本的地方政府债券发行规模最大，发行模式也最具代表性：美国的市政债券代表了分权制国家的地方债券市场制度；日本的地方政府债券则代表了集权制国家的地方债券市场制度。筹资方式迈出重要一步将地方政府债务显性化，降低

23、政府融资成本，明确将债券资金纳入预算管理，最大限度地发挥债券资金的使用效益。年，受国际金融危机快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响，财政收支十分紧张，我国经济发展非常困难。为解决法律约束地方政府直接发债的问题，也为进一步扩大内需，保持经济平稳较快发展，中央政府决定年财政部每年代理发行亿元地方政府债券，并对债券在省级政府间进行合理分配。各省级政府在国务院核准的额度内，提请同级人民代表大会常务委员会审查批准后，由中央财政代理发行债券，所筹资金纳入同级预算管理，资金归还由地方按规定上缴中央财政统一归还。这种筹资方式，与中国式城投债相比，又向前迈出重要一步，与国外地方政府市政债相似度更高。此后，为更进

24、一步强化地方政府的偿债责任，提高地方政府管理发行债券的水平，年和年两年中央政府决定在确定的地方政府债券发行规模内，本着自愿原则，选择了经济基础较好、债务负担较轻、资本市场发育成熟的上海、浙江、广东、深圳作为地方政府自行发行债券的试点省（市），其余省（区、市）仍由中央财政代理发行。自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。这项改革的核心是将发行的技术环节工作交由地方政府去执行，这样可以提高地方政府发行市政债（地方政府债券）在操作层面上的能力。与中央财政代理发行地方债券相比又向前走出一步。笔者认为，我国

25、目前对地方政府债务采取“总量控制、统一还本”的代理发行或少数地方自行发行债券的方式举债维护了国家法律尊严，部分抑制了地方政府债务管理的失控局面，将地方政府债务显性化，降低政府融资成本，明确将债券资金纳入预算管理，最大限度地发挥债券资金的使用效益。这种试点发债的管理方式可选择经济实力较强的地方进一步扩大范围，提高地方政府对债务发行和管理方面的经验，为将来拓展融资渠道做好技术上的准备。也是解决城镇化资金不足的重要来源。总之，城镇化建设的资金供给需要政府公共财政增加支持，更需要社会资本共同参与，形成综合力量，打“组合拳”。只要能够有充分的法律授权、健全的债券市场、规范的管理制度和丰富的管理经验，进一步提高资金来源的社会化程度，城镇化建设融资就会走出一条宽阔的道路。（作者系中国社会科学院金融研究所博士后）