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1、它强调对事实的客观把握，这应该是任何科学研究的前提。缺点主要表现在它放弃了对事实后面的规律性的认识，因而其理论不可能是深刻的，同时，它主张价值中立，这本身就不符合事实，因为无论是在行政管理实践中还是在研究行政管理过程中，人们都很难摆脱价值的影响。行政环境：环境：处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成主体存在条件的种种物质条件和情势因素的统称行政环境：处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。经济环境：能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区

2、经济力量与经济活动方式的总和。政治环境：是指处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。行政文化：在特定社会里，社会成员在社会化过程中所形成的关于行政系统的成因、结构、运行方式，及其与公民间关系的认知、情感、态度与价值取向等心理活动的总和，是公共行政系统及其运行方式在社会成员心理上的稳定反应与沉淀。行政环境的内涵：1）行政环境是针对具体行政系统而存在的2）行政环境通过便捷与行政系统相区分3）行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响4）行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势。行政环境的基本属性：

3、复杂性、相关性与综合性、层次性、动态性行政环境的类型：一、自然行政环境和人造行政环境1）自然行政环境：是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称2）人造行政环境：在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和。二、宏观、中观与微观行政环境 1）宏观行政环境：能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合2）中观行政环境3）微观行政环境 三、国际环境与国内环境。行政动态模式：1）农业社会的行政模式，融合型2）工业社会的行政模式，衍射型3）过渡型社会，棱柱型经济环境的主要因素：一、经济力量及其对行政管理的影响：

4、经济力量指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。经济力量从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本结构因素。一方面，由于特定社会的经济力量直接决定着该社会的社会生产力发展水平，从而决定着其社会经济发展阶段。另一方面，经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这也就意味着，它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。二、社会经济结构 是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合。影响：首先，社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成，即生产资料归谁所有、不同人群在生产过程中的地位

5、以及产品如何分配等问题。其次，社会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度，直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择。最后，社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素。三、经济体制 一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和。其核心就是所谓的社会资源配置制度。经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。四、科技发展水平 是一个国家或地区科学与技术的发展发达程度。首先，行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持。其次

6、，科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大的冲击。最后，这些结构的变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以分权化为取向的变革。行政系统对社会科学技术水平往往会产生重要的推动或阻碍作用。我国现行经济环境的基本特点：1）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响。第一，较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。第二、国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。第三、我国基本建成了门类比较齐全、自住性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走

7、向成熟与完善。第四，科技发展水平也相当不平衡。2）公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响3）受限市场模式及其对行政管理的影响。政治环境及其对行政管理的影响：一、国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响:是国家权力的排列组合方式。二、政党制度及其对 政党是指在某种政治体系中，通过控制或影响政府决策，以期取得和形式政治权力的社会政治组织。三、社会团体与社会流通性的发达程度及其 社会团体是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响：1）中国共产党领导下的多党合作制2）人民代表大会

8、制度及其对行政管理的影响3）迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响文化环境的主要因素：一、行政价值文化及其对行政管理的影响：是指在特定行政环境下，社会民众在社会化过程中逐渐形成的，关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。二、行政功能文化及其 在特定行政环境下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。三、行政运行文化及其 是指社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的，关于各种公共行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。其核心问题是公共行政系统基本运行规则及其基本运行方式的确定。四、行政公共关系文化及其

9、社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面的认知和价值取向。我国现行行政文化环境的基本特点：1）管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响2）全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其3）自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响四、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其自然行政环境与人造行政环境的内涵：1）自然行政环境是指对行政系统的存在与运行其影响作用的各种自然因素的集合会统称。自然环境构成了人类活动最基本的外在环境因素，如何维持一种和谐的人与自然关系，成为现代各国政府与社会面临的一个基本的，非

10、常棘手的问题。自然环境在行政环境诸多因素中成为越来越受到重视的因素之一。2）人造行政环境：就是在人类社会生活中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在产生印象的各种环境因素的总和。人造环境或者说社会环境是与行政系统的产生与发展过程关系最为亲切、影响最为直接的行政环境类别。行政权力：权利的分类：1）从权力的特性，本原性权力和从属性权力2）权力主体及目的，公共权力和私人权力3）权力作用领域，政治权力、经济权力、文化权力、社会权力等。行政权力：是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。行政权力的基本特征：1）行政权力的主体

11、是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织2）行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织3）行政权力的目的是实现国家意志4）行政权力的重要基础是国家强制力。传统行政权力缺乏法制的表现：1）缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围2）上下级之间等级制度不合理，权限不明确、不固定3）没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则4）行政人员缺乏专门技术训练，对人员的任用不是根据其实际能力5）行政人员新进步采用固定的货币形式支付现代行政权力的特点：1）行政权力的组织性增强2）作用范围日益广泛和内部功能日趋分化3）另一重要表现是其为法理型权力现代官僚制度的特征：

12、1）通过法律或行政规则规范行政机构的权限和职责分工2）存在固定的等级结构体系，上级指挥监督下级，下级向上级负责3）职务的执行建立在文件档案、常设的官员和文书班子基础之上，并要求公共事务和私人事务分开，公共财产和私人财产分开4）行政管理职务工作是一项专门化的工作，官员应进行专业化的培训5）官员为完成职务工作要投入他的整个劳动力6）官员执行职务是根据一般的、固定的规则进行，这些规则的知识表现为一种特殊的学问。行政权力的来源：1）强制力。强制力是一切权力的最原始、最直接的来源。政治组织区别于其他民间组织的最明显之处就是合法地垄断使用强制力，国家强制力是国家权力的重要构成部分，为行政权力的形式提供最后

13、的支持。为实现社会公共利益，行政权力不仅需要民众的支持活的合法性的基础，同时更需要以强制力做后盾，通过军队、警察、监狱等暴力机器，利用无力的力量进行制裁或威胁，强迫行政客体服从管理。2）诱导力：诱导力是给予物质的或精神的奖励，引诱行政权力客体服从管理。政府通过对各种物质和荣誉资源的分配，对行政权力客体施加影响，以实现行政权力主体设计的目标3）组织制度：这种权力的基础是行政组织结构及其所赖以运行的制度规则，行政主体可依靠层级性的组织结构，通过强制或诱导，要求下级服从。在政府中，源于组织的权力已大范围地超过了源于财产和人格的权力。行政主体还可以通过集体行动的规章制度，迫使行政客体按照主体的意愿去行

14、动。行政客体对于强制权力的服从是由于他们认为行政主体的权力是具有合法性的。4）信息：在现代社会，信息越来越成为最重要的财富和资源。在实施行政管理过程中，行政主体接触和掌握了大量的信息，而且行政机关还有专门信息机构。行政客体出于对专门知识和信息的信任而服从行政主体，行政主体可通过向行政客体提供信息以影响其行为，信息也就成了行政权力的重要来源。5）个人因素：行政人员个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力，使得行政客体服从。榜样示范的力量可看作是这种权力。行政权力的特性：1）公共性。公共性是一切国家行政权力的重要特征，行政权力的公共性是行政权力合法性的基础。它是指行政权力存在于公共领

15、域，以对公公市委的处理为内容，以实现公共利益为目标。主要体现在第一，行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织。第二。行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域。第三，行政权力的目的是为社会公共利益服务而不是为私人利益服务。2）执行性，现代行政权从根本上是行政主体执行民意代表机关的意志所拥有的权力，行政权力实质上是一种执行性权力。3）有限性，是指行政权力在各个方面都受到约束和限制。第一。行政权力作用范围是有限的第二、行政权力形式的方式是有限的 第三、行政权力是受监督和制约的行政权力的价值取向：是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及有目的制约的实

16、现目标的手段问题。公共利益作为行政权力的价值取向的主要体现：1）行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益，而不是为某个人、集团或群体的利益，更不能谋取行政部门自身的利益2）行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程，行政权力主体与相对人的关系，从以往的命令服从关系变为服务收益关系3）行政权力运行过程中贯彻公平原则，行政权力的行使依法进行，在法律面前人人平等，行政权力应为公众提供公平的服务4）活动强调公开性和透明度，行政权力不仅要为公众做好服务，而且要让公众知道其服务情况。行政权力与行政责任：所谓行政责任，是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生

17、的一种职责和任务。无论是行政管理机关还是行政管理者，只要它或他享有一定的行政权力，它或者他就必然会承担相应的行政责任。 行政权力与行政责任之间的关系：1）就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任2）就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任3）就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。联邦制国家中央与地方政府权力关系：1）宪法明确规定联邦地位高于州的原则2）宪法列举了联邦的一系列权力，通常称为“授予权力”3）对州的权力，宪法规定，凡宪法未授予联邦或禁止州行使的权力，皆由各州或人民保留，州的权力一般称为保留权力单一制国家中央

18、政府与地方：立法控制、行政控制、财政控制西方发达国家地方分权化的主要原因：其主要原因是由于政府面临的环境发生了重大的变化，而中央集权制难以适应这一变化，出现了危机1）地方分权是为了提高行政效率2）地方分权是为了适应现代经济的发展3）地方分权是为了适应政治民主化的需要。改革中央政府与地方政府关系的内容：1）以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围2）实现中央与地方利益分配的合理化3）实行地方分权和基层自治4）健全和完善对地方权力的监督公共利益：是一个与私人利益相对应的范畴，是指一个共同体成员共同享有的利益。公共利益由两个部分组成，普遍的个体利益与公民共同体共同的利益即整体利益。个体利益有两种

19、情形：普遍的个体利益与个别化的个体利益。个别化的个体利益，不具有公共利益的性质。普遍的个体利益如生命、财产保护、公共物品和公共服务提供等由于他们涉及每个个人，因此具有了共同利益的性质。公共利益是由国家意志形成过程中各种政治势力的合力状态的体现，在现代社会，公共利益是通过一定的宪法原则而体现为国家意志的。如何实现中央与地方利益分配的合理化：中央与地方权力关系实质上是由国家利益与地方利益的关系决定的，它实际上是一个郭嘉财政制度问题要理顺中央与地方经济利益关系，关键是实行科学规范的财政体制，合理规范两者的利益关系。在中央与地方利益关系上，既要有全局利益的统一性，也要有统一指挥下兼顾局部利益的灵活性。

20、理顺中央与地方的经济利益关系，必须健全和完善分税制。1）在合理划分中央与地方事权基础上，华擎各级政府应承担的各项支出责任2）科学地配置中央与地方税源3）实行规范的财政转移支付制度，缓解中央财政与地方财政发展不平衡的矛盾，缩小地区间差距，加强中央政府宏观调控能力行政职能行政职能：国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。行政职能的特点：执行性、整体性、多样性、动态性研究行政职能的意义：1）研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义2）研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义3）研究行政职能对于管理管理过程的科学化有着

21、重要的意义4）研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义我国改革开放前行政职能的特征：集中计划管理、微观直接管理、片面强调政治职能我国改革开放前行政职能的弊端：造成政府机构膨胀、资源配置效率低下、企业和社会缺乏动力机制、容易产生腐败行政职能转变:是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式和职能结构体系的调整。我国政府职能转变的必要性：1）转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求2）转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要3）转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要4）转变行政职能是深化政治体制改革的需要5）行政职能转变是机

22、构改革的动因和基础我国行政职能转变的主要内容：1）职能重心的转变：在新中国成立后长达二十年的时间里，党和国家的工作重心一直是重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设，形成一条“以阶级斗争为纲：的错误路线，党的十一届三中全会明确作出把党和国家的工作重点转移到以经济建设上来的号召。2）职能方式的转变：改革开放以来，我国在转变政府职能重点和职能范围的同时，也转变了政府职能方式，体现在三个方面，一、由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来 二、由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理，间接管理为主 ：政府的经济职能主要是宏观调控，提供服务和检查监督。三

23、、由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合 3）职能关系的转变 一、理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系。在指导原则上要坚持有利于发挥和中央地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中央与地方各级政府适度分权，做到责任利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系；坚持有利于维护国家政令统一，防止地方割据，加强中央权威和宏观调控能力，又要有利于增强地方和基层活力，充分调动地方和基层的积极性；既要有利于建立统一的全国市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要有利于全国各地经济的社会协调发展。二、理顺政企关系 ：基本原则是企业下放

24、，政企分开。把所有权和经营权相对分开；把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系；试行国有资产分级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履行出资人的职责，维护所有者的权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。三、理顺政府与市场的关系：总原则是市场机制能够解决的就让市场去解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场市场调节企业。 四、理顺政府与社会的关系 政府的社会管理要实现三大转变：在管理范围上改变原来由政府包办一切社会事务的做法，在管理模式上，从大政府、小社会向小政府、大社会转变，把社会事务大部分还给社会，实

25、行政社分开，必须要求政府规模小，人员少 ，机构精干；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。五、理顺政府内部个职能部门的关系。是对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责。是加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式，使个部门行为有章可循，完善行政运行机制。是完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免职责交叉，为此建立部门之间工作协调机制，解决矛盾和纠纷加入世贸的调整内容：1）政府要弱化某些职能：一方面，政府要向下级地方政府、社会中介组织和企业分权，另一方面，政府权力将部分转移到超国家机

26、构或国际组织中去2）政府应强化某些职能：政府必须不断提高应对能力，加强对涉外经济的调控和管理，建立风险防范机制，确保我国在对外开放过程中的经济完全和国内的政治稳定。同时，政府还应健全宏观调控体系，强化监督和监管体系3）支付需要增加新的职能：政府在完善和发展商品市场的同时，积极培育生产要素市场，规范市场秩序，加快形成统一、开放、竞争、有序的跨地区的全国统一大市场，提高市场在资源配置中的作用弱势政府时期行政职能的特点：1）弱势政府时期的西方国家政府职能特点是：政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共物品2）弱势政府职能的积极意

27、义在于它适应了自有资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展3）弱势政府时期的守夜人职能的消极意义在于它导致了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发。强势政府时期：一、行政职能范围大大拓展 二、行政职能方式更加复杂多样1）广泛使用法律手段。法律手段是政府行使职能的传统方式，但第二次世界大战后，政府的范围更加广泛，内容更加细致，形成了一个密如蛛网、多如牛毛的法律体系。2）使用计划手段。3）制定产业政策4）采取财政政策、金融政策等经济手段5）采取直接行动手段强势政府时期政府经济职能增强的主要表现：1）政府加强对市场的宏观调控。由于市场机制不能解决宏观经济总量或供给与需求之间的平衡问题，市场失灵导致

28、宏观经济总量失衡，市场机制不能控制经济周期性波动，因此必须依靠政府的财政和货币政策等来减缓经济周期性波动，抑制通货膨胀。市场机制也不能解决国民经济长期发展和产业结构优化的问题，因为这种机制无法预测未来的经济变化，无法掌握复杂的需求结构，因而他的调节具有短期性。2）兴办国有企业。战后西方国家的国有企业所涉及的领域，既有公用事业、交通运输、邮政、电信等自然垄断行业，也有造船、汽车制造、飞机制造等竞争性行业，国有企业在西方一些国家经济生活中起着十分重要的作用。3）加强对企业的规范和管制。在市场经济下，私人企业片面追求自身经历效益，往往对产品的质量不能严格管理，以至于消费者的生命安全得不到保障，加之由

29、于自然垄断的存在，使某些企业通过抬高价格，降低产量，从而获得超额垄断利润。针对这种损害消费者利益、缺乏效率的情况，战后，各个国家进一步加大了对企业规范管制力度。4）强势政府时期行政职能范围的拓展还表现在政府社会管理职能的加强。加强社会保障职能，加强环境资源保护职能，加强教育科学文化管理职能。有限政府时期行政职能的发展趋势：1）通过非国有化，减少政府对企业的微观管理2）政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用3）推进公共服务职能的社会化、市场化：政务业务合同出租、以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系、公共服务社会化行政管理机构行政管理机构：按照宪法和其他有关法律的规定，依照一定程序组建起来的，行使国家行政权力，履