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1、5、行政与相关概念的区别行政与政治关系（威尔逊和古德诺观点）“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者即是行政。”（古德诺）政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治主导行政，行政从属于政治，行政不得不体现国家意志和政治。政治与行政难以分开。行政与管理关系管理是一个广泛的概念，包括政府机关、非营利部门、企业的管理。管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。行政与管理有着密切的关系。行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。立法、司法和行政关

2、系西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。6、行政管理是国家行政组织依法对国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务所进行的组织与管理。 行政管理活动主要表现为计划、组织、指挥、协调和控制，具体表现为三个层次：第一层次：政务，主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。这是政务官的职责。第二层次：行政，主要任务在规划、协调与监督。这是高级事务官的职责。第三层次：管理，主要

3、任务在运用资源、执行计划，达成政府组织的任务与目标。这是中下级事务官的主要职责。7、行政管理学是指研究和探求国家行政机关依法对国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务进行有效管理及其规律的科学。8、古利克（Luther HGulick）提出了“七环节”理论：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的七大基本职能。七要素理论（POSDCORB）。9、西方行政管理学产生的时代背景 为什么产生在美国而不是其他国家？工业生产的发展。19世纪末-20世纪初，欧美主要国家完成产业革命。工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中。“行政国家”的出现。这是对19世纪末20世纪初西方

4、各国出现行政机关规模扩大、行政人员队伍增长、公共事务管理职能不断扩大等现象的一种形象比喻。同时随着经济与科技的发展，政府的行政管理职能日益扩大，管理手段日益复杂。在冗杂的公务员中也严重存在贪污腐化、不负责任、能力低不称职等情况，所以政府中行政组织、行政人员、行政经费的优化管理，追求高效率高效能等问题便逐渐成为当时人们共同关注的一大问题。（城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加。）10、1865年至1868年，德国学者史坦因发表了七卷本的行政学。从行政法角度对行政进行研究，还没有把行政管理学视为一门独立的学科。 但其研究的对象和内容局限于行政法范围，即研究行政管理与法学的关系。11、行政管理学的形

5、成阶段（古典管理、科学管理时期）M韦伯：德国著名的社会学家、经济学家，被誉为“社会学之父”。韦伯对行政管理理论的贡献在于他所提出的官僚制（科层制），其理论集中表现在1922年出版的社会组织与经济组织一书中。韦伯提出了官僚模型，不包含“官僚主义”的意思，表明组织设计的规范和特点；三种权力形式：传统的权力，世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英国、日本的皇室；个人超凡魅力的权力，个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；合理合法的权力即法定权力，选举而来，来自法律和社会契约； 这种权力构成了官僚组织的基础。12、威尔逊被誉为行政学的创始人。13、1926年，美国学者LD怀特行

6、政学导论出版，这是美国第一本行政学教科书。1927年，美国行政学者WF魏劳毕行政学原理出版，比较系统地阐述了行政管理学的理论体系。这两本大学教科书的出版，标志着行政学的产生。14、行政管理学早期的“三杰”:罗纳德 . 怀特 1926年发表美国第一本大学教科书行政学导论魏劳毕 1927年发表另一本大学教科书行政学原理。形成了行政学理论体系，从而标志着 行政学作为一门独立学科的形成。美国人J.M.费富纳 1930年，行政学。15、新公共行政学的理论观点 （1）除了强调效率外，主张社会正义和社会公平等价值因素。 （2）主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。 （3）主张构建新型的政府组织形态

7、。（4）主张突出政府行政管理的“公共”性质。强调多元主体的管理，除了政府外，社区、企业、公共组织、个人均可以参与政府管理（被称为治理理论）。（5）主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。16、德怀特.沃尔多提出了新公共行政学作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。17、乔治.佛雷德里克森新公共行政学的主要代表人物，18、新公共管理理论兴起的背景和原因 经济和政治因素在改革中起决定的作用。 经济全球化的出现。 信息技术革命是改革的催化剂。 传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响。19、代

8、表人物：胡得、胡荷 主张将私人企业的管理方法引入到政府管理之中；政府管理应该引进市场机制和竞争机制。20、重塑政府运动。20世纪80年代美国奥斯本与盖布勒1992年合著的重塑政府：企业是如何改变公共部门的21、奥斯本政府再造或称重塑十项原则起催化作用的政府：掌舵而不是划桨（从掌舵到划桨）社区拥有的政府：授权而不是服务（从授权到服务）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中（从垄断到竞争）卓有使命感的政府：改变照章办事的组织（从规章到使命）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款（从投入到效果）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要（从官僚到顾客）有事业心的政府：有收益而不是浪费（从浪

9、费到收益）有预见的政府：预防而不是治疗（从预防到治疗）分权的政府：从等级制到参与协作（从集权到分权）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革（从计划到市场）22、自由裁量权的出现，扩大了政府的权力；“行政国家”,大政府。23、帕金森定律：官场病1957年，英国学者、行政学家帕金森帕金森定律组织变态之研究 分析了官僚体制中的种种弊病。帕金森定律是关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。概括为两条法则：一是增加部属的法则，二是增加工作量的法则。定律一：冗员增加原理定律二：中间派决定原理定律三：鸡毛蒜皮定律 定律四：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比定律五：鸡尾酒会公式定律六：嫉妒症（分三个时

10、期）定律七：退休混乱（50岁现象） 24、彼得原理1969年，美国教育学家、心理学家、管理学家劳伦斯J彼得和雷蒙德霍尔合著的彼得原理一书提出了一条与帕金森定律一样揭露官僚制组织弊端的原理，即“彼得原理”。“彼德原理”的经典表述是：“在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。”这是因为，由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止，更何况还存在许许多多不良组织病象。彼德原理推论：每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成；25、其他行政管理的前提假设1、休谟

11、（David Hume）的“无赖原则”假设 人人应被假定为无赖。列宁：把希望寄托于人的优秀精神品质上，这在政治上是不严肃的。休莫的思想是“最好的政府是法制的政府”。2、麦迪逊的“非天使”统治假设 人非天使，如果他们是天使，政府的存在就没有必要。人不是天使，由人组成的政府也不是天使，人的本性即是政府的本性，人必须由外在的制约，政府更必须由外在的控制。3、孟德斯鸠“局限存在物”假设 人，作为一个“物理的存在物”来说，和一切物体一样，受不变的规律的支配。作为一个“智能的存在物”来说，他是一个有局限性的存在物；他和一切“有局限性的智灵”一样，不能免于无知与错误；他甚至于连自己微薄的知识也失掉了。只能通

12、过社会生活外在的东西（正式规则与非正式规则）予以补偿和救正。4、孟德斯鸠“权力无休止界限”人假设 一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力要一直到遇到界限的地方才休止。这就是权力或权力者的特质。防止办法用权力制约权力。5、普波的“必要恶”假设 政府是一种邪恶；政府是必须的，社会反对政府统治，但不反对政府管理；政府管制只限于最必要的方面；国家尽管是必要的，但最终必定是一种危险或罪恶。6.西蒙的“有限理性”假设 人们搜集信息及整理认识的有限。国家政治和公共行政归根结底是决策行为，决策具有对理性追求的倾向。7、公共选择理论的“政治创租”假设 租金在政府干预下，由于行政

13、管制市场竞争而形成的政治创租利用权力牟取利益；其行为叫“寻租”。揭示了政治腐败根源。26、孙中山先生借鉴并发展国外的行政管理学理论，提出了立法、司法、行政、考试、监察五权分立的思想。1935年由商务印书馆出版的张金鉴教授所著行政管理理论与实践被称为我国最早的行政学专著，被列为大学丛书，代表一时行政学研究的最高成就。27、行政生态学产生的理论依据 （1）达尔文的生物进化论与生态学，生物会选择适合的环境 （2）马克思主义哲学为行政环境问题的科学解决提供理论依据：环境的改变和人的活动在实践基础上的一致；经济基础对政治上层建筑的制约作用。 （3）1748年，法国启蒙思想家、法学家孟德斯鸠在其论法的精神

14、一书中最早提出行政环境问题。28、美国行政学家利格斯（FredWRiggs） 1961年公共行政生态学一书，采用“结构功能分析法”和物理学光谱分析上的概念，从社会经济结构出发，将行政模式分为以下三种形态：农业社会的行政形态，亦称融合型其特点是社会结构混沌未分，没有明确、细致的社会分工。行政行为与立法、司法、战争、经济等社会行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的行政机构，因而行政效率极为低下。融合型行政模式的特征：a、经济基础是农业生产力，土地的分配和管理是政府重要事务。b、官僚的职位重于行政政策，政治与经济不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级。行政风范带有浓重的亲族主义色

15、彩；流行世卿世禄的行政制度 ；政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级。c、政府与民众较少沟通。d、行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的统一和一致。过渡时期的行政形态，亦称棱柱型它是农业社会向工业社会过渡时期的一种行政生态。特点：1、传统结构与现代结构重叠出现，同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；2、政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力；3、传统结构与现代结构重叠存在，同时呈现异质的行政制度和行政行为。29、行政环境与行政管理之间的互动关系1、行政环境决定、影响或制约行政管理行政环境对行政管理的制约有三种形式：要

16、求、支持（积极形式）、 反对（消极形式）。2、行政管理必须适应行政环境3、行政环境的变化必然导致行政管理实践的发展变化4、行政管理对行政环境具有能动作用行政管理对行政环境也具有能动的反作用，它可以改造行政环境，要么使之变好，要么使之变坏。，如果就行政系统的反映情况和主动程度来看，行政管理对行政环境的改造可以分为积极和消极两种状况。封闭型的行政系统，行政管理对行政环境的改造是消极型的。开放型的行政系统，行政管理对行政环境的改造是积极型的。30、自然地理环境与行政管理（地理环境决定论）。1、地球环境影响人类文明形成与发展，制约行政系统的发展模式2、自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约

17、其行政系统的财力基础与功能发挥。3、自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约其行政系统部门设置与功能体系4、地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统的稳定状况5、地理环境制约政府的国际战略及其相应的功能组织31、行政职能的概念职能又称功能、职责。就国家现象而言，职能是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。职能问题的核心在于回答一定的公共主体“应该管什么”、“怎么管”，“发挥什么作用”的问题。行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。 32、行政职能概况 行政职能可以分为行政基本职能和行政运行职能。行政基本职能集中体现了政府在国家社会中的整体作用，包括政府管理的基本内

18、容，并且为所有政府机关所共有的职能。这些职能是其他职能的基础。行政的基本职能可以概括为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。行政的运行职能也称行政管理的程序性职能，它反映了政府管理社会公共事务的程序、方式和方法。对运行职能的概括有区别（三职能说、五职能说、七职能说等等）。夏书概括为四项职能，即决策、组织、协调和控制职能。33、瓦格纳法则：19世纪80年代德国著名经济学家阿道夫瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上指出，当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长，政府规模也将持续扩大 。随着人均收入水平的提高，政府支出占G

19、NP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长。34、鲍莫尔效应： 即生产率的提高大部分来源于技术进步，而不是政府活动等服务性部门。因此相对于经济部门生产率的大幅度增长，政府活动的效率就相对较低。（基于瓦格纳法则的基础上）美国经济学家鲍莫尔于1967 年提出。35、市场失灵：市场失灵主要是指在垄断、外部性、公共产品、信息不对称等领域，市场机制在实现资源配置方面存在许多局限和缺陷，因而不能达到帕雷托最优，不能实现预期社会经济目标。表现为：收入与财富分配不公。外部负效应问题竞争失败和市场垄断的形成失业问题区域经济不协调问题公共产品供给不足公共资源的过度使用36、帕累托最优（意大利古典经济学家维尔弗雷

20、多.帕累托命名）：在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提下进一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，也就是处于一般均衡状态。37、政府失灵：政府失灵是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比市场失灵更坏的结果。市场失灵是政府干预的基础，如果不出现市场失灵，政府进行干预是不必要的。1、政府对社会的经济管理缺乏明确的利益主体、责任主体，导致行政效率低下；2、由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能就不可能实现；追求公平必然常以牺牲效率为代价；3、组成政府的人员，作为自然人同样会犯错误；4、政府和民众的法律关系存在不对等性，政府行为的失控无法

21、得到有效救济或补偿；4、政府作为特殊的政治和经济主体，和私营企业都存在微观复杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代；6、垄断是政府无法克服的弱点，导致效率低下、机构膨胀，增加社会成本；7、政府的政绩无法直接比较，政府效率无法直接评估，“逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则；8、政府也缺乏社会成员千差万别的需求偏好和市场方方面面资源信息，因而其经济干预往往难以实现良好动机和效果的吻合。如 “多数人原则”选举体系的存在：从来都以牺牲部分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益。9、资源配置的低效率：寻租，在政府干预经济的条件下，企业即寻租者为了从政府那里得到某些资源或某领域经营的特许权或开发

22、权，甚至垄断权而花费大量金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量资源；不完全，政府的配置效率比市场低。38、我国行政职能的转变 行政职能转变是行政职能发展的普遍规律行政职能内外转变：1、行政职能外结构的转变是指政府行政管理与其环境之间关系的重大调整。2、政职能内结构的转变是行政职能体系内部的重新分解、转移和合并等。行政职能形式转变：结构性转变；非结构性转变。（包括工作方式、工作作风、运作程序等各个方面。我国行政职能转变的意义和依据社会主要矛盾的转变使得国家和政府的工作重心发生了转移 从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求 。推进社会主义民主建设，实现行政管理民主化、法制化和现代化的需要 促

23、进政府机构改革、合理配置行政职能体系 政府职能转变的认识误区1片面强调转变政府职能忽视某些政府职能的强化和增加2笼统强调转变政府职能，没有明确的界定，不便于操作3简单地强调宏观管好，微观放开我国行政职能转变的目标按照社会主义市场经济体制的要求，转变行政职能，实现政企分开，把行政职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把企业生产经营管理的权力切实交还给企业；调整行政组织结构，强化宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织；按照权责一致的原则，调整行政部门的职责权限，明确划分行政部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一部门

24、承担，克服多头管理、政出多门的弊端；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政职能体系的法制建设，实现行政职能运行的法制化。我国行政职能转变的内容：职能重心的转变 以经济建设为中心、重视社会协调发展 政府要弱化某些职能；政府应强化某些职能；政府需要增添新的职能 在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。职能方式的转变 由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，经济手段与 法律手段和行政手段相结合的方式，如运用价格、财政、税收、利率、信贷等经济杠杆影响经济活动，制订经济法规等。 由微观管理、 直接管理为主转向宏观管理、 间接管理为主 由重视计划、排斥市场为主转向

25、以市场配置资源为基础、计划与市场有机结合 职能关系的转变 理顺党政关系 党政分开 理顺上下关系 简政放权 理顺政企关系 政企分开 理顺政市关系 掌舵不划桨 理顺政社关系 社会治理 理顺内部关系 厘清职能 职能内容的转变 进一步明确政府职能定位 继续理顺政府部门内部的职能分工 依法行政，从严治政 改革和简化行政审批制度 加快政府管理的信息化建设 我国行政职能转变的途径继续发展和完善社会主义市场经济体制 进一步推动政治体制改革 完善行政法制建设，切实依法行政 加大政府职能定位 提高公务员素质，切实改进作风，诚信于民。培育社会公众的自我管理意识 理清政府职能，建设服务型政府 我国行政职能转变的理论热

26、点（1）关于服务型政府建设的理论问题（2）关于政府全面履行公共管理职能的理论问题（3）关于政府职能与机构配套改革的问题（4）中央与地方的职能我国政府职能转变存在的问题：1、政府职能的越位（1）政府职能与市场功能不分。（2）政府与企业不分。（3）政府与社会中介组织不分。（4）政府与事业组织不分。2、政府职能的错位主要是指政府职能的分工定位存在交叉和混淆情况。 职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆。3、政府职能的缺位主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出

27、现了“真空”。39、行政权力的内容行政立法权、行政决策权、行政组织权、行政决定权、行政命令权、行政执行权、行政监督检查权、行政处罚权、行政强制执行权、行政司法权。40、历史上对行政权力来源问题各种观点神权说 这是一种关于权力来源的愚昧主张，认为权力来源于上帝，进而创造出“神权论”或“君权神授论”，为封建专制统治辩护并服务。德仁说 这一学说主张权力是一种来自道德教化的影响力。中国古代孔子的“ 德治” 、孟子的“ 仁政 等思想，都属于此类学说。智慧说古希腊思想家苏格拉底、柏拉图提出了权力应该来源于知识的“ 哲学王” 学说；近代英国思想家培根提出的“ 知识就是力量” 及现代学者提出的“ 科技治国论” 等主张，都属于此类学说。 暴力说这一观点主张权力应以法律、军队等暴力工具为依托。中国古代的韩非子、西方中世纪末思想家马基雅维利是该主张的重要代表。契约论这一观点的主要代表者为卢梭与洛克等人。他们认为，国家是人类根据自己的需要，通过契约