安徽滁州地区农村土地制度改革图文稿Word格式文档下载.docx

1、农民虽然还拥有土地的所有权，但使用权已归农业生产合作社，农民以土地入股，在年终分配时，农民按股分红，其比例约占分配总额的30%，按劳动数量和质量分配总额占70%；三是高级合作社，高级社取消土地分红，每个合作社的报酬分配，主要按劳动数量和质量决定。 可以说，初期党和政府引导以及发展农业合作化运动是合理并有成效的。从半社会主义性质的初级合作社到完全社会主义性质的高级合作社。高级社比起初级社具有更大的优越性:它可以实现按计划的农田水利基本建设,可以在互相吸取经验的基础上，极大提高耕作技术；同时随着公共积累的不断提高，扩大再生产的能力大大提高；而按劳分配制度的实行,更加充分调动了农民劳动的积极性。（三

2、）第三阶段：家庭联产承包责任制，土地集体所有家庭经营。这一阶段从1978年改革开放一直到21世纪初年。其特点就是家庭联产承包责任制的实行，由于是家庭经营，也可以把它概括为“分”。家庭联产承包责任制以其强大的优越性迅速普及到各地农村。家庭承包经营土地实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。并且在其后的二、三十年内成为农村土地的基本制度。家庭联产承包责任制的实行，在所有制不变的情况下，经营权归农民家庭，这对于中国农村土地制度来说是一个伟大的创举，其意义和功用怎

3、么评价都不为过。（四）第四阶段：土地流转：集体所有性质不变。这一阶段是从新的世纪开始一直到现在以及将来的某个时段。土地流转是针对家庭联产承包责任制在施行中的缺陷并适应规模经营适时提出的一项政策，我们不妨把它简单地概括为“合”。2003年以后，土地流转的话题就引起了各方注意。以家庭联产承包责任制为主体的统分结合的双层经营体制作为一种制度创新，其优越性和所起的作用是显而易见的。二、我国现行土地政策存在的问题近年来, 中国工业化进程的加快，城乡收入差距进一步拉大，农业收人已不能满足家庭需求, 农民弃土离乡进城打工, 造成土地大面积抛荒, 原有的家庭经营土地的单一模式, 又限制了规模经济的发展, 迫切

4、需要土地流转起来, 以便重新配置生产资源, 促进农村生产力的发展。同样在相关政策的制定和实施上也还存在着一定的缺陷。首先，政策规定的土地产权关系比较混乱，产权结构扭曲化，缺乏法律保护。其次，土地使用缺乏有效的规范流转机制，土地要素市场发育缓慢。再次，由于土地的集体所有特性，致使某些地方官员漠视国家相关法律法规，非法出卖土地，甚至和相关商人勾结谋取利益。最后，家庭经营无法适应工业化和城市化进程越来越快的中国社会，而这一制度是缺乏建立农民相关组织的有关政策，包括维护农民权利的相关组织。一般来说，农民组织制度和土地产权制度和市场流转制度一起构成土地制度体系。单个家庭无法抵御大的自然灾害，也无法形成规

5、模经营。而自组织的缺乏，又使得当农民的权利受到侵犯时，不知道或找不到合适的维护权利的方式。大量的非法土地买卖、出租和转让、抵押和入股，耕地被征收等侵犯农民利益的事情时有发生。而且国家的法律、政策和制度经常有自我矛盾的地方。虽然家庭联产承包责任制是一个具有极大权威的制度，有时候甚至可以突破法律法规的约束，甚至有时候可以直接导致法律法规的修改，从而形成以土地政策为中心的土地制度和法律体系。但是政策本身根本代替不了具有法律意义上的制度功效。这就必然会导致政策多变，使得土地制度和土地法的职能丧失，造成农民缺乏稳定感。三、国外经验借鉴、成功经验做法、发达、发展中国家做法、对我国家有什么启示俄罗斯地跨欧亚

6、两大洲，领土包括欧洲的东部和亚洲的北部，国土面积约1700万平方公里，占世界陆地面积的18强，是世界上国土面积最大的国家。土地是农业的基本问题，没有合理的土地政策也就不可能有农业的稳定发展。自九十年代初，俄罗斯分阶段实施了大规模的土地改革，先是取消了国家对土地的垄断，进行土地的非国有化，把收归国有的土地发还给农业生产者所有。第二阶段是将集体农庄和国营农场的土地分成份额，大部分无偿转给公民所有。第三阶段是从经济上实现农户（农场）经济、农村庄院、果园、菜园的土地股份和土地的私有权。2002年6月，俄国家杜马通过了俄联邦农用土地流通法。这是俄罗斯自结束沙皇统治以来首次允许买卖农田。该法的核心内容是：

7、俄将建立土地流通市场，通过公开拍卖方式买卖国家或私人的土地，为防止倾销土地和偷逃税，在同等价格情况下国家或地方政府享有购买土地和土地份额的优先权。该法的通过将会产生多方面的影响：1、它将规范业已存在的土地流通黑市和半黑市。尽管俄联邦中央一级围绕土地问题多年争论不见结果，但一些地区却率先通过了本州的土地法，允许农用土地自由流通。由于没有统一的法律，一些地区出现了土地黑市。尽管土地买卖以合同为基础进行，但为了逃税，交易各方都尽量压低价格。因此，与其任黑市泛滥，不如尽早立法，使其合法化和规范化。2、它可以让土地都有自己真正的主人。此前，在俄农业私有化的过程中，成为土地所有者的农业生产者并没有感觉到真

8、正的所有权。其中一个重要的原因就是土地所有者和土地份额所有者出售和抵押土地的权利实际无法实现。由于土地要素不能进入流通，农业生产者既不能以土地作抵押获得信贷，也不愿意同时也无法确保对土地的长其投资得以回报。所以，从这一意义上说，当时所谓的土地所有者只不过是受短期行为支配的土地承包人。俄国内人士指出，为使俄罗斯所有的土地都有主人，必须使农用土地能够自由买卖。3、有助于俄罗斯农业向规模化和效益化发展。近年来，在一些率先自行实行土地流通的农业产区，已经出现了土地向大生产者集中、发展大农业企业的趋势。由于政策的调整和整体宏观经济形势的变化，俄罗斯农业已从多年来的经济中最不受重视、效益最低的部门一跃成为

9、最盈利和最有发展前景的部门。目前俄决策层已充分肯定了土地向大生产者集中，开展规模化经营的方向。4、有助于吸引国外的投资。俄联邦农用土地流通法的颁布是其在土地改革问题上迈出的最大一步。土地自由流通将有利于俄罗斯农业的长远发展，对长期处于滑坡状态的俄罗斯农业犹如注入了有利的润滑剂，将会起到积极的促进作用；土地私有化将对俄罗斯的农村产业结构、农民生存方式产生深远的影响，同时也将有利于提高农民的生产积极性和土地的利用率。实行土地私有化，将农田引入市场经营机制，激活农业经济，进而全面促进俄罗斯农业经济的快速发展。一 经济发展阶段的差异性经济发展和土地的利用是密不可分的 ,土地被认为是推动经济发展最基本的

10、要素之一。在经济发展不同阶段 ,土地需求不同,造成土地市场上的供给和需求不均衡 ,土地的价格随着需求的变化而浮动。因此在不同的发展阶段 ,政府对市场监管政策也不同。以美国为例 ,在 20世纪 30年代之前 ,美国经济是自由放任发展。在土地市场上 ,政府也是充当了“守夜人 ”的角色 ,土地处于开发期 ,这一阶段以迅速且不加选择地处理公有土地而着称 ,期间大量的土地被转让。同时美国宪法将土地使用的管理权赋予各州 ,大多数州都将管理土地的权力下放给地方政府 ,这种广泛的权力下放几乎将决定权都交给了地方政府。在大危机之后到上世纪 70年代 ,自由竞争的资本主义过渡到垄断资本主义 ,自由放任的市场经济时

11、代结束 ,罗斯福新政实施显示对经济实施明智“管理 ”的必要性 ,政府从此真正介入到经济当中来。这一时期的土地市场上 ,由于城市化和工业化造成城市用地需求紧张 ,需求增加导致了农业用地和其他农村用地被占用。政府采用了分区制来调控市场 ,因此所有开发与发展管理计划几乎都使用分区制作为其管理手段。在石油危机以后到“新经济 ”出现 ,美国经过滞涨状态以后 ,经济发展方式开始转变。由于生产三（ ）要素 土地、劳动、资本 边际报酬是递减的 ,知识作为第四种生产要素 ,传统的经济增长方式受到了挑战。这一时期在土地市场上 ,不恰当的土地利用方式带来环境污染和其他危害 ,促使美国政府采取积极的行动来管理土地资源

12、。美国政府出台了一系列法规 ,以控制农用地向非农用地转换。开发权转让是新创的一种土地管理方式 ,可永久保护农地及重要生态区 ,能够促使开发活动集中到预定地点 ,并通过经济手段使土地拥有者得到补偿。为了保护农地 ,政府通常会采用购买开发权 ,在交易中付给地主非农开发价值与农业用途之间的差额 ,一旦购买开发权后 ,该土地只限于农用。二 资源禀赋的差异性土地作为一种不可再生的资源禀赋 ,对于不同的国家而言 ,因地理位置差异而造成土地资源配置是不均的。由于土地禀赋不同 ,各个国家从基本的国情出发 ,在自然条件约束下开发和利用土地并对土地市场进行不同的监管政策。现实表明,一个国家的资源条件 ,直接影响一

13、个国家的资源经营管理制度。通过比较研究结果可以得知 ,由于人均农地数量的明显差异 ,形成了各种独具特色的政府对土地市场的监管模式。一个是美国 ,另外一个是日本和韩国。从农地所有权角度来看 ,美国土地面积为 39946,人均农场面积为 33亩。美国由于拥有丰富的土地资源 ,以低价逐步形成了以农民私人占有为主的制度 ,而且相当稳定 ,通过明确确定其农地的所有权 ,稳定了土地所有制度 ,市场顺利形成。政府在市场交易中 ,只是保护契约关系和私人财产的合法性。而在人均土地不足 0. 5亩的日本 ,第二次世界大战以后 ,日本进行了一次大的农地所有制改革 ,比较彻底地废除了封建土地制度。产权作为市场存在的基

14、础 ,虽然美国和日本都进行了比较彻底的农地产权确定 ,但是过程却不一样。一个根本性的原因就是 ,美国独立战争以后 ,领土迅速扩张 ,拥有大量的土地资源 ,而对于日本来说土地是严重稀缺的 ,不具备美国的资源条件 ,因此日本和美国的特点也就大相径庭。从调节手段来看 ,由于美国农地市场供给量很大 ,同时农地市场是在完全的市场经济条件下形成的 ,市场对价格的敏感度非常高。农地的价格伴随供给需求的变动 ,从而达到均衡。因此在多数情况下 ,土地资源的合理配置通过价格手段就可实现。而对于土地资源贫乏的日本来讲 ,价格手段是不够的。1955 - 1973年的高速经济增长时期 ,虽然地价的上涨和日本经济的发展密

15、切相联系的。但土地通过价格调节土地配置是无效的 ,地价的高涨不会促进土地的高度利用 ,相反倒会助长土地的低度利用。野口悠纪雄认为 ,地价上涨的根本原因在于把土地作为“资产”来利用。将来卖掉土地时 ,可以得到的收益影响到现在的价格 ,即使现实地价上涨这种机制把地价抬高 ,并不是作为资源配置合理化的信号在发挥其功能。因此日本对土地市场的监管是严格而谨慎的。三 社会历史因素的差异性市场是一种社会习俗,而非自然现象。从这样的角度来看 ,市场是各种交换规则的集合体。同时市场交换的规则一般来源于已经形成的习惯和标准的实践以及普通法 ,因此市场是在各种或隐或现的规则里发挥其功能的。市场交易的发生在由行政制度

16、及法规组成的框架内 ,并时常遵循由习俗和标准惯例建立起来的行为模式。任何国家的市场监管模式离不开本国的制度起点、历史条件、文化差异等社会历史因素。这就使面对相同的技术知识和被相同的市场所联结制度安排也会因国家而异。理解特定制度安排在特定国家演化生成原因 ,我们必须依赖比较和历史。一般而言 ,西方国家的制度发展来自自由契约关系的长久发展 ,因而就监管的力度来讲是比较弱的 ,而东方文明靠的是中央集权统治 ,所以无论是监管手段还是监管力度都比较严格。美国和英国是以经济性调节为主的国家 ,因此政府的监管职能体现了市场的经济性特点。首先,这些国家是从自由市场经济演化而来的 ,自由竞争是市场发展壮大的基础

17、。在英国和美国对土地市场监管的过程中 ,政府始终保护契约关系和私人财产的合法性。政府权力限制在既定的范围里面 ,这与英国和美国的社会历史因素分不开的。美国人和英国人钟情自由市场经济理论和推崇自由主义。因此他们的历史哲学传统导致他们坚持契约国家 ,认为国家的基本职能就是仅在于保护和贯彻各种契约。其次是不能凌驾于个人自由、意志和利益之上 ,这些历史传统观念根深蒂固 ,美英的政府监管职能是独树一帜的。日本和韩国与美英国家相比 ,政府对市场监管更加带有亚洲国家的政治和文化色彩。首先日本和韩国的封建主义和中央集权的历史要比欧美国家长 ,非民主参与政治和自然经济导致了国家干预经济手段多样性和干预强度的严格

18、性。同时日本和韩国的国民能够接受国家对市场的监管 ,这与这些国家的儒家思想传统是分不开的。儒家的核心思想就是大一统 ,中央集权和集体精神与服从精神。这些信仰、习俗和社会规范导致日本和韩国的监管力量要比欧美国家更强 ,而市场经济因素更弱。法国对农地市场的监管 ,不仅仅涵盖了社会经济范畴 ,而且还含有政治和法律等社会范畴。法国也是从自由市场经济演化而来 ,在市场经济中 ,国家色彩要比美英强。从历史上看 ,法国是较早实现统一的国家 ,从推崇重农主义经济政策到贸易保护主义 ,都强调国家力量。在法国的传统中,人们认为国家是唯一的权力中心 ,国家是高于所有制制度之上的机构。法国对土地市场的监管 ,来自长期

19、形成的国家干预和经济保护主义传统。三、国外政府监管农地流转市场的启示虽然我国农地制度安排及政府监管与中国历史传统以及国外经验有很大的差异 ,但也存在农地市场及政府监管的共同的、一般性特征 ,因此需要借鉴国外农地流转及市场建设的经验,同时,我国的土地承包经营权流转及其市场的建设也有特殊性 ,其特殊性就表现在:1.特殊的农地所有权的共有性质。现在中国农村的土地属于集体所有或者国有,要在这种土地性质上形成农地流转市场,而其他国家无论是私有化土地自然形成流转市场,还是国家征购或者占有土地再分给农民或者低价售给农民形成流转市场建立农地流转市场,都是土地私有化然后再形成流转市场。2.特殊的农村地权分割形式

20、。国家既要保证土地的集体和国有性质 ,又要调动农民的积极性 ,就在所有权与经营使用权之间设定了一个新的权能 承包权。我国农村的土地流转并不是所有权的流转 ,而是承包经营权的流转。承包经营权的流转与世界其他国家相比是我国独创的。3.特殊的农地社会性质。农地是农民的最后保障线 ,也是农民的生命线。农地发挥了社会保障的作用。由于农民都没有纳入国家的社会养老保障体系 ,农民是“以地养老 ”,并配之“以儿养老 ”。要在农民社会保障建设滞后的情况下推进土地承包经营权流转及其市场。这又是我国农地流转市场建设的特殊性所在。4.特殊的政府行为偏好。我国经济体制上经过了从计划经济走向管制经济、从管制经济走向市场经

21、济 ,政府及其官员带有浓厚的行政偏好 ,习惯、热衷使用行政手段 ,而不习惯使用经济的、法律的手段。转型于计划经济的市场经济运行机制、弱势的农民与弱化的产权 ,这都是国外农地流转与政府监管所没有遇到过的问题。在建立土地承包权流转市场问题上 ,鉴于我国面临的各种特殊情况 ,我们不能照搬外国模式 ,而是要建立符合我国基本国情的土地承包权流转市场。从以上的国外模式分析中 ,我们可以得到以下经验:首先 ,政府监管土地流转市场的合理性。“市场失灵 ”意味着市场不能很好地解决资源配置 ,因此政府才去纠正市场 ,这是西方经典经济理论。政府对农地流转市场的监管是毋庸质疑的。我国要建立农地承包权流转市场 ,肯定不

22、能超越市场经济所具有的一般性质。从国外模式分析来看 ,政府对农地流转市场进行的监督合理性就在于如何合理利用本国实际土地资源。土地是自然资源禀赋比较强的一种资源 ,国外政府对于土地市场的监管都是立足本国土地资源。拥有土地资源禀赋多的国家与拥有土地资源比较少的国家相比 ,国家对土地流转市场的监管方式有着明显的差异。因此对我国而言 ,政府对于土地市场的监管 ,同样也要立足我国土地资源禀赋这一基本事实。在土地流转市场上 ,不同地区由于资源禀赋造成的差异 ,塑造着不同政府行为和不同的监管方式并形成不同的模式。其次 ,政府监管土地流转市场的合法性。“诺斯悖论 ”指明了政府在经济发展中所起到的作用问题。在经

23、济发展中 ,没有国家办不成的事情 ,但是有了国家又很麻烦。当前地方政府在监管农地过程中 ,经常越位、抢位 ,既当裁判员 ,又当运动员 ,角色混乱 ,职责不清 ,政府的干预行为亟待规范。规范政府行为的主要措施就是靠法律。利用宪法和法律限制政府的权利同时对政府的行为进行约束,使政府在法律框架下 ,成为一个目的明确 ,行为规范 ,有责任的服务型政府。最后 ,政府监管土地流转市场方式的规范性。从经济学角度来看 ,政府对市场监管的范围应该取决于市场和社会的需要。从政府监管的方式来看,国外主要方式是:一是依靠法律法规规范农地流转及其市场 ,如美国;二是依靠经济手段 ,影响农地流转 ,英国、德国主要采取此种

24、方式;三是依靠行政手段 ,影响农地流动 ,西方国家主要是日本、韩国、中国台湾的早期都是使用这类方法。另外 ,还有将三种方式组合起来 ,根据不同时期、不同条件 ,选择不同的组合模式 ,如以经济手段为主 ,其他手段为辅;以行政手段为主 ,其他手段为辅;以法律手段为主 ,其他手段为辅。对于我国而言 ,政府对土地流转市场的监管方式可以是多样的 ,但是应有一个范围界定。如果政府干预过度 ,容易造成农业发展不稳定 ,如果政府干预不力 ,容易产生生产活动无序。虽然在上述的各个模式当中 ,各个国家的土地所有制制度、经济发展模式不同 ,但是我们通过以上各国的发展模式 ,可以总结出几个非常重要的影响着政府对土地市

25、场监管的因素 ,通过分析这些影响因素为我国政府对承包经营权流转市场监管提供必要的经验依据。四、改革农村土地制度的设想和建议 十七届三中全会决定明确指出“土地制度是农村的基础制度”，论述了改革农村土地制度的意义和的基本思路。进入市场经济时期，土地要实现效益最大化，客观上要求土地资源通过市场机制进行最佳配置。如何把严格保护耕地与满足工业化和城市化建设用地需要结合起来，如何把提高土地利用效益与维护农民利益结合起来，要求我们创新土地制度农村土地制度改革必须从经济现代化和新农村建设的全局出发,使之既有利于规范农村的经济社会生活,为农村经济社会发展注入新的活力,又有利于满足工业化和城市化对土地资源的需求,

26、加快推进社会主义现代化的进程。具体地说,可以从以下几方面入手。第一,进一步延长土地承包期或赋予农民土地的永久使用权。一是可以使农民将土地视为自己的永久财产,鼓励农民增加对土地的投入,从而促进农业劳动生产率的不断提高;二是可以通过促进土地的增值,使土地成为农民进行创业和向城市迁移的可靠资本;三是可以避免由于承包权不断调整带来的矛盾和冲突,维护农村社会的稳定。第二,建立农村集体公用土地制度。在新农村建设中,乡村基础设施建设项目的展开,需要占用一定数量的土地,这就应在科学规划的基础上建立农村集体公用土地制度。农村公地应包括现有道路、水利和电力设施用地,文教等公用设施占地,空置的宅基地和少量农田。这些

27、土地主要用于乡村道路的拓宽,水利、饮水和电力设施的建设,学校、娱乐和其他设施的完善,等等。在实行这一制度时,为了将少量农田转为公地,应在科学规划的基础上对农户的承包田进行一次性调整。经过调整,对继续作为耕地的地块应赋予农民长期或永久使用权,并不允许其改变用途;对划为公地的土地应按规划分期使用,对暂时闲置的公地可租给地块相邻的农户耕种。将空置的宅基地列入公地,是由于如果继续坚持一户一块宅基地的政策,随着农村人口的迁移和变动,某些宅基地可能处于空置状态。将空置的宅基地列入公地,就避免了这些土地的浪费。农村公地的性质当然是集体所有制,这些土地完全可以按照全体村民的意愿转为耕地。实行农村公地制度是为了

28、满足农村基础设施建设的需要,以便在项目实施时不占用农民的耕地,从而维护农民土地使用权的长期稳定。第三,允许农民以多种形式转让土地使用权。农民就业与从业途径的扩大,将使农民产生以多种形式转让土地使用权的要求,如短期租赁、有条件或有期限转让、永久转让等等。为了使土地转让有利于农业生产的稳定发展和促进土地的规模经营,国家应运用法律手段对土地使用权的转让进行规范和管理:对不改变用途的转让应不进行干涉;对可能改变用途的转让,有关部门应依法进行严格审查和监督;对土地转让过程中产生的各种违法行为进行严厉制裁。此外,为了避免土地的过度集中和由此带来的收入差距的扩大,各级政府应根据各地区的不同情况对土地经营的规

29、模进行适当限制。第四,实行以土地转让为条件的、激励性的农村人口向城市迁移政策。当前,导致“三农问题”的症结在于农村人多、地少,劳动力与土地资源处于严重不平衡状态。因此,为了加快新农村建设,必须实行以土地永久性转让为条件的、激励性的农村人口向城市迁移的政策。但是,鉴于目前城市的财政、就业、教育、社会保障等资源依然有限,还暂时只能实行有限制的城市户籍准入政策。对那些在城市中已取得稳定职业或收入者应允许在城市落户,并享受城市居民的一切福利待遇。但是,落户者必须以永久性地转让土地为先决条件。这样做,一方面有利于促进土地的规模经营;另一方面,则可以为迁移者在城市中购房或置业提供必要的资金保障。同时,为了

30、激励农村人口向城市迁移,还可考虑给迁移者以适当的资金补助, 补助金可出自各级政府用于农业补贴的增量资金。为了加快城市化步伐,吸引更多农村人口向城市迁移,各级地方政府还应从财政或土地转让金中抽出部分资金,用于兴建廉价的安居房,以成本价出售或出租给迁入者使用,使这些人能尽快在城市安居乐业。第五,在科学规划的基础上规范地方政府的征地行为。当前,地方政府大量向农民征地是导致大批农民失地又失业的重要原因,这不仅动摇了农业的基础地位,也给城乡社会带来不安定的因素。为此,中央政府应在科学规划的基础上为各类城市制定长期的用地规划,严格控制各类城市今后各个时期的用地指标。同时,还应改革农地征用和补偿方式,可考虑将土地的征用和批租两个环节合并,并由地方政府和农民按一定比例共享由此带来的收入。第六,国家对农地的监管应由政策管理转变为法制管理。对农地实行法制化管理,一是可以减少农村基层干部对农民生产经营活动的干预,给农民更多的经营自主权;二是可以将土地使用权的交易纳入法制化轨道,改善农村的经济秩序;三是可以规范地方政府的征地行为