历史文化名城名镇名村保护条例释义文档格式.docx

1、二是，保护规划的编制、修改工作滞后，规划缺乏科学性和合理性，权威性不够。一方面，保护规划的编制和修编工作滞后于开发、建设活动，致使规划失去效用。目前，仍有一些历史文化村镇由于经费所限，没有及时编制保护规划，在保护整治和建设发展中缺少必要的依据，随意性大。另一方面，保护规划缺乏科学性和合理性。有的规划内容深度不够，忽视对历史文化名城、名镇、名村的整体保护，往往只注重“点”的保护，而忽视“线”和“面”的保护，导致传统格局和历史风貌遭到破坏。另外，保护规划的编制、审批、调整程序不完善，规划的权威性不高，随意变更规划的现象十分严重。三是，市政基础设施落后，历史建筑年久失修，居住环境差，甚至存在很大的安

2、全隐患。在一些历史文化名城、名镇、名村，道路、供水、排水、供电等市政基础设施落后，给排水、供电等基础设施陈旧简陋，不能满足人们日常生活的需要，甚至存在很大的安全隐患。不少历史文化名城、名镇、名村对自身拥有的历史建筑底数不清，对历史建筑的种类、数量、年代、工艺、材料等基本信息没有建立档案，导致在保护管理中缺乏科学的安排，影响了历史建筑的挂牌保护和宣传展示工作的开展。很多历史建筑年久失修，随时都有倒塌的可能，而且维修责任不明确，这为保存其完整性带来了困难。有的地方经济能力有限，无法承担对历史建筑修缮的补贴，加之按照传统工艺和形式进行修缮成本较高，一些极有科学艺术价值的历史建筑坍毁，造成了无法挽回的

3、损失。四是，对于破坏传统格局、历史风貌和历史建筑的违法行为，缺乏相应的法律责任。目前，由于对于破坏传统格局、历史风貌和历史建筑的违法行为，缺乏相应的法律责任予以规范。所以亟需制定相应的法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任。为了解决历史文化名城、名镇、名村保护工作中存在的问题，加强保护工作，改变我国历史文化名城、名镇、名村保护滞后、管理薄弱的状况，原建设部会同国家文物局，在总结历史文化名城、名镇、名村保护实践经验的基础上，草拟了条例送审稿，于2003年报请国务院审议。国务院法制办收到此件后，多次征求了发展改革委、财政部、文化部、文物局等部门和北京、上海、四川

4、、安徽等地方人民政府以及多位专家的意见，先后赴浙江、江苏实地听取意见，并召开专家论证会和部门协调会。为了充分听取各方意见，国务院法制办还征求了所有已公布的历史文化名城（注：镇江市也参与该条例的讨论，应该认真履行）和部分历史文化名镇、名村的意见，并经国务院领导同志同意，向社会公开征求了意见。各方面意见普遍认为，历史文化名城、名镇、名村是珍贵的历史文化遗产，也是不可再生的资源，制定条例，加强立法保护是非常必要和迫切的。同时，也提出了一些修改意见和建议。国务院法制办会同原建设部、国家文物局对这些意见和建议进行了认真分析研究，对条例草案又作了进一步的修改、完善。2008年4月2日，经国务院第三次常务会

5、议审议通过条例，自2008年7月1日起施行。（二）关于条例的立法依据 条例的立法依据是文物保护法城乡规划法。1982年国务院公布了我国第一批24个历史文化名城名单。同年，文物保护法对历史文化名城保护作了规定。2002年修订文物保护法时增加了历史文化名镇、名村保护的内容。这是对文化遗产保护概念从认识到实践的一个新发展。由于保护工作与城乡建设密切相关，城乡规划法对历史文化名城、名镇、名村保护也作了原则规定。文物保护法城乡规划法确立了历史文化名城、名镇、名村保护制度，并明确授权国务院制定具体办法。其中，文物保护法第十四条规定：“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市，由国务院核定

6、公布为历史文化名城。保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护办法，由国务院制定。”第六十九条规定：“历史文化名城的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由国务院撤销其历史文化名城称号；历史文化城镇、街道、村庄的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由省、自治区、直辖市人民政府撤销其历史文化街区、村镇称号；对负有责任

7、的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”城乡规划法第三十一条规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。”第二条 历史文化名城、名镇、名村的申报、规划、保护，适用本条例。释义本条是关于条例适用范围的规定。历史文化名城、名镇、名村的申报与批准，适用本条例。保护历史文化名城、名镇、名村的前提是确定哪些属于历史文化名城、名镇、名村。历史文化名城、名镇、名村的确定需要经过申报和批准两个环节。条例第二章对历史文化名

8、城、名镇、名村的申报条件、程序、资料以及审查主体、程序等作了明确规定。历史文化名城、名镇、名村的规划，适用本条例。条例第三章对历史文化名城、名镇、名村保护规划的组织编制主体、规划内容与期限、审批程序、公布与修改程序、实施监督等作了：详细规定。历史文化名城、名镇、名村的保护，适用本条例。条例第四章对历史文化名城、名镇、名村的保护原则、保护措施、监督管理、禁止行为等作了明确规定。第三条 历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则，保持和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。释义本

9、条是关于历史文化名城、名镇、名村保护基本原则的规定。本条是关于历史文化名城、名镇、名村保护解百纳原则的规定。在历史文化名城、名镇、名村保护工作中，应当坚持以下基本原则。（一）科学规划 历史文化名城、名镇、名村保护规划是历史文化名城、名镇、名村保护与监督管理工作的前提和依据。保护规划是驾驭历史文化名城、名镇、名村保护和监督管理工作的基本依据，是在一定空间和时间范围内对各种规划要素的系统分析和统筹安排。制定规划是一项综合性、政策性和技术性很强的工作，只有一个科学的、切实的规划才能使历史文化名城、名镇、名村保护工作适应社会发展的需要，才能真正成为保护和监督管理的依据。我国历史文化名城、名镇、名村类型

10、多，涉及的国土面积大，差异也很大。因此，制定一个科学的规划，应当对历史文化名城、名镇、名村的资源、环境、历史、现状、经济社会发展态势等进行充分研究，正确处理城乡建设与历史文化保护的关系，明确保护原则和工作重点，制定严格的保护措施。为了规范保护规划的编制、审批和修改，解决当前实践中存在的突出问题,条例第三章明确了保护规划的组织编制、规划内容和审批程序，强化了保护规划的权威性，并明确了修改程序。（二）严格保护 随着经济全球化趋势和现代化进程的加快，我国的文化生态正在发生巨大变化，历史文化遗产及其生存环境受到严重威胁，不少历史文化名城、名镇、名村、古建筑、古遗址及风景名胜区整体风貌遭到破坏。由于过度

11、开发和不合理利用，许多重要历史文化遗产消亡。在历史文化遗存相对丰富的少数民族聚居地区，由于人们生活环境和条件的变迁，民族或区域文化特色消失加快。因此，必须把严格保护作为历史文化名城、名镇、名村保护工作的基本原则。历史文化遗产的不可再生性决定了必须将保护放在第一的位置。只有在严格保护好历史文化遗产的前提下合理利用，才可能实现历史文化名城、名镇、名村的可持续发展。条例第四章关于“保护措施”的规定，是严格保护原则的集中体现。（三）保持和延续其传统格局和历史风貌 历史文化名城、名镇、名村的传统格局和历史风貌，是其历史文化价值的集中体现。因而，保护历史文化名城、名镇、名村必须保护其传统格局和历史风貌。其

12、中，传统格局是指历史形成的由街巷、建筑物、构筑物本身特征结合自然景观构成的布局形态。主要构成要素包括轴线、道路、水系、山丘等。例如北京的凸字型格局及中轴线。历史风貌是指反映历史文化特征的城镇、乡村景观和自然、人文环境的整体面貌。按照这一原则，对反映名城、名镇、名村特色的整体的空间尺度和周边环境要素应当予以保护，要突出相应的保护原则和具体的保护要求。例如，对历史风貌保存完好的历史文化名城应当确定更为严格的历史城区的整体建筑高度控制规定；历史文化街区增建设施的外观、绿化布局与植物配置应当符合历史风貌的要求。与本条规定相呼应，条例第四章对传统格局、历史风貌的保护措施作了具体的规定。（四）维护历史文化

13、遗产的真实性和完整性 这一原则可以从两方面来理解：一方面，要保护历史文化遗产的真实性（原真性）。保护历史文化遗产，应当保护历史文化遗存真实的历史原物，要保护它所遗存的全部历史信息，整治要坚持“整旧如故，以存其真”的原则。修补要用原材料、原工艺、原式原样，以求达到还其历史本来面目。多年来，在一些历史文化名城、名镇、名村中，把重建、恢复一些古建筑，修庙造塔，或是修建仿古街道，也认为是一种保护。实际上，这是对保护的误解，违背了维护历史文化遗产真实性原则。因为新建的仿古建筑不含有历史的信息，同时也给人错觉，冲淡和影响了对真正历史遗存的保护。 另一方面，要保护历史文化遗产的完整性。一个历史文化遗存是连同

14、其环境一同存在的，保护不仅是保护其本身，还要保护其周围的环境，特别是对于城市、街区、地段、景区、景点，要保护其整体的环境，这样才能体现出历史的风貌。整体性还包含其文化内涵、形成的要素，如街区就应包括居民的生活活动及与此相关的所有环境对象。任何历史遗产均与其周围的环境同时存在，失去了原有的环境，就会影响对历史信息的正确理解。有一些历史文化名城、名镇、名村仅仅保护单个的文物古迹或者仅保护单个的街区，而随意改变周边环境，其丧失了原来的历史氛围。这种做法违背了维护历史文化遗产完整性的原则。（五）继承和弘扬中华优秀传统文化 我国历史文化名城、名镇、名村体现了中华民族的悠久历史、灿烂文化。在历史文化名城、

15、名镇、名村中除有形的文物古迹外，还拥有丰富的传统文化内容，如传统艺术、民间工艺、民俗精华、名人轶事、传统产业等，它们和有形的文物、历史建筑相互依存相互烘托，共同反映着历史文化名城、名镇、名村的历史文化积淀，共同构成珍贵的历史文化遗产。历史文化名城、名镇、名村的保护内容一般包括两个方面：一是物质性要素，包括格局风貌、与历史发展和文化传统相关联的自然环境景观、反映空间特征和传统风貌的历史地段和历史建筑群、文物保护单位等。二是非物质性要素，如地方民俗、民间工艺、节庆活动、传统戏剧、传统风俗等。在历史文化名城、名镇、名村保护工作中，不但应当保护有形的历史遗存，保护好物质性要素，而且应当深入挖掘、充分认

16、识历史文化名城、名镇、名村中蕴含的中华优秀传统文化的内涵，保护好非物质要素，注重对非物质文化遗产的保护传承。非物质文化遗产是各种以非物质形态存在的与群众生活密切相关、世代相承的传统文化表现形式，包括口头传统、传统表演艺术、民俗活动和礼仪与节庆、有关自然界和宇宙的民间传统知识和实践、传统手工艺技能以及与上述传统文化表现形式相关的文化空间等：中华优秀传统文化蕴含着中华民族特有的精神价值，体现着中华民族的生命力和创造力，是各民族智慧的结晶，也是全人类文明的瑰宝。继承和弘扬中华优秀传统文化，把历代的精神财富流传下来，是连结民族情感纽带、增进民族团结和维护国家统一及社：会稳定的重要文化基础，也是维护世界

17、文化多样性和创造性，促进人类共同发展的前提。（六）正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系 做好历史文化名城、名镇、名村保护工作，应当做到在经济社会发展中保护好历史文化遗产。一方面，历史文化名城、名镇、名村需要发展经济，改善人居环境。发展是大势所趋。另一方面，历史文化名城、名镇、名村所承载的历史文化价值需要保护。保护是历史责任。正确处理保护和发展的关系，是当前历史文化名城、名镇、名村保护工作的重点和难点。一种观点认为，在经济建设的大潮中，城乡要发展，人们要生存，就必须要革旧迎新。在强大的经济利益驱使下，对历史文化遗产的价值的保护持以推脱之词；另一种观点是持强烈反对的态度，认为历史文化遗产是

18、祖先留给我们的宝贵财富，应当坚定不移地保护。从历史文化遗产的价值来分析，历史文化遗产的保护与经济社会发展并不是绝对矛盾的。一般认为，历史文化遗产的价值主要表现在三个方面，即历史文化价值、科学价值和经济价值。就历史文化价值而言，历史文化遗产是一个民族、一个地区文明发展的见证，是历史研究的重要依据，作为过去的象征和记忆符号而变得强有力和不可代替。同时，历史文化遗产凝聚着古代工匠的创造智慧，能带给人美的享受。就历史文化遗产的科学价值而言，历史建筑、构筑物等所体现的建造技术和工艺，代表了一定历史时期科学技术的发展水平，保护历史文化遗产，对科学研究有重要的意义。就历史文化遗产的经济价值而言，历史文化遗产

19、是发展旅游业的重要资源，如果合理利用，历史文化遗产能给社会带来巨大的经济利益。国外和近年来我国部分历史文化名城建设和发展的实践证明，通过制定科学合理的规划并严格管理，不仅可以处理好历史文化名城保护和经济建设的关系，而且名城的建设也可以取得良好的经济效益、社会效益和环境效益。例如，意大利的威尼斯完全保存了原来的风貌，罗马城内保存了大量古代广场和建筑遗迹，都是较好的处理了名城保护与发展关系的成功例子。正确处理好经济社会发展和历史文化遗产的保护，要重点处理好城、镇、村改造与历史文化遗产保护的关系。在改造中，应当坚持以保护规划为指导，不得破坏历史文化名城、名镇、名村的传统格局、历史风貌和历史建筑。历史

20、文化遗产的价值是无法用金钱来衡量的，一旦遭受破坏将无法恢复。在实践工作中，应寻求更多的方法来平衡保护与发展之间的矛盾。正确处理保护与发展的关系，需要做好几方面工作：一是，提高社会各方面保护历史文化遗产的意识；二是，完善相关法律规定，依法管理；三是，依法制定保护规划并严格实施；四是，发挥中央、地方政府和民间三方面积极性，为历史文化遗产保护提供资金保障。第四条 国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给予必要的资金支持。历史文化名城、名镇、名村所在地的县级以上地方人民政府，根据本地实际情况安排保护资金，列入本级财政预算。国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人参与历史文化名城、名镇、名村的保护。释义本条

21、共三款。第一款是关于国家对历史文化名城、名镇、名村保护予以资金支持的规定。第二款是关于地方政府设立保护资金的规定。第三款是关于鼓励社会各方参与保护工作的规定。（一）国家对保护工作予以资金支持十分必要 实践充分说明，国家对历史文化名城、名镇、名村的保护予以资金支持，意义重大。一方面，不仅可以直接在资金上支持历史文化名城、名镇、名村保护，而且对于提高地方政府保护意识，加大投入，采取正确的保护方法等将发挥重要作用。经国务院同意，国家在“九五”期间设立了历史文化名城保护专项资金，专项用于补助国家历史文化名城中有重要价值的历史街区的维修、整治工作。“九五”期间，年补助金额为3000万元，其中原国家计委补

22、助1500万元，主要用于历史街区基础设施的改善，财政部补助1500万元，主要用于历史建筑的修缮；“十五”期间，由国家发展和改革委员会每年补助1500万元，主要用于国家历史文化名城中历史街区基础设施的改善。“九五”期间（19972000年），国家共计投入资金亿元，补助涉及22个省（自治区、直辖市）58个历史街区的保护项目；“十五”期间（20012005年），国家共计投入资金7500万元，补助涉及21个省（自治区、直辖市）38个历史街区的保护项目。保护专项资金尽管数量极为有限，但取得的效果和影响却是巨大的。设立保护专项资金，对提高地方政府保护历史街区重要性的认识起到了极大的促进作用。据统计，为了切

23、实保证项目实施的效果，地方政府筹措了约10亿元的配套资金。这些项目的实施，使一批具有很高价值的历史文化街区得到了很好的保护，例如：丽江和平遥古城、安徽黄山市的屯溪老街和黟县西递村的古民居、浙江省临海市的紫阳路、绍兴的书圣故里和仓桥直街、天津市的睦南道、福建省泉州市的中山路、漳州市的香港路、广东省潮州市的义兴甲三巷、广州市的沙面传统建筑群、四川省阆中市的华光楼保护区、贵州省镇远县的冲子口巷和仁寿巷、江苏扬州市的东关街、镇江市的西津渡街、拉萨的八廓街、陕西韩城金城街、湖南省凤凰古城、上海市长宁新华路花园住宅区、黑龙江省哈尔滨市的道外传统商市等。这些街区通过专项资金的补助，不仅大大改善了基础设施和居

24、住环境，修缮了传统建筑，而且在旅游等方面带来越来越重要的经济和社会效益。设立专项保护资金，通过对有关项目保护规划编制与实施的指导，地方政府更加理解了历史文化街区保护的价值和保护的正确方法，起到了典型示范作用。一些城市结合自身特点尝试通过政府扶持、居民和企业参与的方式保护历史街区。例如，绍兴市在仓桥直街保护区的整治中，采取了按照统一的保护规划，由政府出资进行基础设施的建设，居民出资进行房屋修缮的方式，使建筑的历史风貌和街区的历史环境得到了维护，居民的居住条件得到了明显的改善；平遥县的南大街整治借助国家补助的名城专项资金200万元，在完善基础设施的同时，筹措到企业、个人的大量资金，整修了南大街75

25、处院落中的68处；对182间铺面按原貌进行了维修整饰，改善了街区的环境，增加了街区的经济活打，促进了旅游事业的发展。我国一些地方政府在历史文化名城、名镇、名村的保护工作中，指导思想有偏差，片面追求经济利益，导致开发强度过大，商业气息过浓，破坏了历史文化遗产。从一些历史文化名城和历史文化遗产保护比较好的国家和我国一些地方积累的经验看，国家对保护工作给予必要的资金支持是非常必要的。国家对历史文化名城、名镇、名村予以资金支持的方式，可以是设立历史文化名城、名镇、名村专项保护资金，也可以是对部分财政困难地区给予适当补助等其他方式。从目前实践情况看，设立专项保护资金是一种行之有效的方式。（二）地方人民政

26、府应当安排保护资金 保护好历史文化名城、名镇、名村，是名城、名镇、名村所在地县级以上人民政府的职责所在。做好保护工作，需要大量的资金投入。例如，保护规划的编制、历史文化街区的整治、历史建筑的维护等，均会产生相应的费用。虽然本条第一款规定国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给子必要的资金支持，但国家给予的资金数量是十分有限的。历史文化名城、名镇、名村保护工作主要涉及地方人民政府的事权，因此，地方人民政府应当根据本地历史文化名城、名镇、名村的现状、保护要求以及经济社会发展状况，采取措施统筹安排必要的保护资金，专项用于历史文化名城、名镇、名村的保护工作。为了保证政府在历史文化名城、名镇、名村保护工作

27、上的投入，本条规定，保护资金应当纳入财政预算。（三）国家鼓励社会各方参与保护工作 保护好历史文化名城、名镇、名村，光有政府的投入和主管部门的参与是远远不够的，需要全社会的共同努力。条例规定，国家鼓励社会各方参与保护工作，共同保护历史文化遗产。企业、事业单位、社会团体参与历史文化名城、名镇、名村保护工作的方式包括捐赠、捐助、赞助等多种方式。但需注意的是，实践中，个别企业在以“投资”形式参与历史文化名城、名镇、名村保护的过程中，存在将历史文化遗产变相作为企业资产经营、过度开发的情况，这是要坚决避免和纠正的。按照国务院关于加强文化遗产保护的通知（国发200542号）的规定，“要坚决避免合并纠正过渡开

28、发利用文化遗产，特别是将文物作为或者变相作为企业资产经营的违法行为”。本条规定将历史文化名城、名镇、名村保护工作实践中的做法上升为法律规定，是国家已有政策的延续。国务院关于加强文化遗产保护的通知（国发200542号）明确规定，各级人民政府要将文化遗产保护经费纳入本级财政预算，保障重点文化遗产经费投入。要抓紧制定和完善有关社会捐赠和赞助的政策措施，调动社会团体、企业和个人参与文化遗产保护的积极性。第五条 国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责全国历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。地方各级人民政府负责本行政区域历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。释义本条是关于监督管理体

29、制的规定。（一）全国历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作的责任主体 本条第一款规定了历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作的主管部门。按照本条规定，国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责全国历史文化名城、名镇、名村的保护印监督管理工作。国务院建设主管部门，是指住房和城乡建设部；国务院文物主管部门，是指国家文物局。历史文化名城、名镇、名村的保护工作，主要涉及住房和城乡建设部、国家文物局职能。一方面，保护历史文化名城、名镇、名村，规划是核心。保护工作的核心内容就是保护规划的制定和实施。条例第三章是关于保护规划制定的规定，第四章关于保护措施的规定实际上是关于保护规划实施的规定。按照城乡规划法的规定，国务院建设主管部门负责全国的城乡规划管理工作。此外，按