中国环境影响评价法规的不足与完善研究Word格式文档下载.docx

1、KEYWORDS: environment , Environmental Impact Assessment Law, development , shortage, improvement 前 言二十世纪四十年代后，全球经济加速发展，由此带来了严重的环境问题，环境恶性事件经常发生，人们开始关注自身活动对环境的影响，并提出了建设环境友好型社会。所谓环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。主要包括有利于环境的生产和消费方式，无污染或低污染的技术、工艺和产品，对环境和人体健康无不利影响的各种开发建设活动，符合生态条件的生产力布

2、局，少污染和低损耗的产业结构，持续发展的绿色产业，人人关爱环境的社会风尚和文化氛围。党的十八大报告再次强调要加强能源资源节约和生态环境保护，指出必须把建设资源节约型环境友好型社会放在工业化现代化发展战略的突出位置，并突出建设生态文明。而加强环境影响评价，是建设环境友好型社会的重要保护措施之一。环境影响评价制度是环境保护法规定的几项重要的环境管理制度之一，环境影响评价（Environmental Impact Assessment，英文缩写为EIA），是指实现可持续发展的重要工具，是指是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行

3、跟踪监测的方法与制度。日本环境科学大辞典中定义为：环境影响评价是指在制定开发计划和进行建设项目时，事前对于这一开发计划和建设项目将给大气、水体、土壤、生物以及由他们组成的环境系统造成何等影响，其结果又将对人类的健康、生活、环境和自然环境，以及经济、文化、历史环境造成何等影响所进行的调查、预测和评价。尽管世界各国的专家、学者对环境影响评价的概念有多重阐述，但其基本意思是一致的，即环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。环境影响评价是一项与经济、政治、文化、生活等密切联系的社会性

4、活动，是运用科技手段而做出的科学评价，具有前瞻性、预测性、科学性、技术性和内容综合性的特征。就其意义而言，环境影响评价制度的建立和实施，乃是为了实现环境保护法“预防为主”的宗旨，从实践来看，然而，要真正实现其立法目的，则要具体取决于环境影响评价制度在两方面的决策导向：一是决策的民主化，二是决策的科学化。为了确保环境影响评价制度的真正落实，我国于2003年9月贯彻实施了中华人民共和国环境影响评价法，环境影响评价法创造了一个新型的决策机制，是改变传统决策的概念反映了公共决策是一个在当代社会的发展趋势，是一项民主化、科学化的决策机制。就民主化而论，环境影响评价拒绝了单一的决定、权利集中和垄断，追求决

5、策的分散性，认为决策权既应该在公共权力内部分配，更应该让普通公民和社会组织共同分享。就其科学化而言，环境影响评价改变了以往决策过程中通常主要考虑经济因素和科技因素的片面做法，关注具有普遍利害关系的事项，主张制定一个平衡的决策，要全面考虑到经济、技术的作用，以及对社会和环境有可能造成的不利影响。虽然我国已经颁布了环境影响评价法，使中国的环境影响评价制度向前推进了一大步，但在实践中，与发达国家的环境影响评价法规仍有较大差距，很多法律问题严重妨碍了环境保护政策的“预防为主”的方针的贯彻，实现环境保护和可持续发展。因此加强环境影响评价法规及制度的的完善，具有不可估量的经济、社会和环境效益。下面将就中国

6、环境影响评价法的发展、资源短缺及改进完善的方面进行探讨与研究。第1章 环境影响评价法的出现及发展1.1 国际方面 环境影响评价的概念是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。美国首次将环境影响评价作为一项法律制度进行推广实施。1969年美国国家环境政策法把环境影响评价作为联邦政府管理中心必须遵循的一项制度。美国的环境影响评价制度确立以后，其他国家积极效仿研究，随后不久世界一些先进的工业化国家诸如日本、澳大利亚、法国、英国、德国、俄罗斯等等也相继进行环境影响评价立法。到了1996年在全球已经有大约85个国家制定了有关环境影响评价的立法，而且随着社会与经济的发展，以及全球

7、经济一体化，越来越多的国际环境条约中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为国际社会通用的一项环境管理制度和措施。1.2 国内方面从1949年到1973年全国第一次环境保护会议这一期间，由于中国刚刚从战争中解放出来，温饱问题尚未完全解决，全国集中力量发展农业，工业化程度比较低，环境污染情况基本不存在或者说污染问题只在局部，并且处于萌芽状态，人们对环境问题的认识还停留在模糊的认知阶段。因此，在这一时期几乎没有环境立法或者环境立法零星，并且由于人们的认识问题，零星的环境立法也仅仅针对严重破坏环境的行为，对环境影响评价制度完全没有概念。直到1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议以后，

8、我国派出代表团参加会议，才逐渐开始了环境影响评价制度的探讨和研究。尽管是受到了国外先进国家经验的启示，但事实上也有国内的一些原因，在1972年官厅水库发生严重的污染情况，影响了周边居民的生活及生产，国务院就污染事件专门发出文件，第一次向全国发出了注意环境污染的警告。由于当时正处于十年动乱时期，尽管我国的政治、经济、社会生活产生了严重的动荡，然而在周恩来总理的重视关心下，我国环境保护事业终于艰难而缓慢的逐步开始发展起来。1973年国务院第一次召开了全国性质的环境会议，会上颁布了关于环境保护和改善环境的若干规定，1974年又颁布了防治沿海水域污染暂行规定、放射防护规定，1977年国家出台了关于治理

9、工业“三废”开展综合利用的几项规定。虽然这些规定都从不同方面或多或少涉及或提及到了环境影响评价这一名词，但是环境影响评价作为一项制度终究没有以任何法律制度的形式单独出现。1978年我国实行改革开放以后，中国的经济快速发展，我国的环境保护工作不仅逐步走上了法制的轨道，而且也吸收引进了国外一些先进的环保理论和经验做法。1979年颁布的环境保护法（试行）首次借鉴国外做法，对环境影响评价制度作了明文规定。该法第六条规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计、施

10、工。”1980年的颁布了基本建设项目环境保护管理办法，1981年，为了全面落实环境影响评价制度，国家环境保护委员会、国家计委和国家经委联合修改了基本建设项目环境保护管理办法，对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定。1986年国家又对基本建设项目环境保护管理办法作了修订，并颁布了建设项目环境保护管理办法，把实行环境影响评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目。此后，又先后出台了建设项目环境影响评价证书管理办法、对持有“建设项目环境影响评价证书”单位的考核规定、建设项目环境影响评价事后验证规则、区域开发项目环境影响评价技术原则与方法、建设项目环境影响评价的分类原则与方法

11、等一系列规章制度。1988年国务院审议通过了建设项目环境保护条例、对1986年建设项目环境保护管理办法进行了补充、修改、完善并将之升格为行政法规。除此之外，我国通过人大立法对环境影响评价制度作了多方面规定。1989年颁布的环境保护法第12条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。”第13 条第二款规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，制定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政部门批准，环境影响报告书批准后，计

12、划部门方可批准建设项目设计任务书。”第26条规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。”1982年海洋环境保护法、1984年水污染防治法、1987年大气污染防治法、1988年水法、1995年环境噪声污染防治法、1996年固体废物污染环境防治法、2002年环境影响评价法等法律中分别对海洋、水、大气、水资源、噪声、固体废物等的环境影响评价制度作了明确的规定。形成了较为完备的的环境影响评价法律制度体系。尤其是2003年正式实施的中华人名共和国环境影响评价法，

13、作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它对环境影响评价制度做出了更加系统、完善和明确的规定，最终从国家法律的高度肯定了这项制度。通过30多年来对环境影响评价对象、主体、程序、内容、法律责任等作出修改、补充和完善，我国已经初步建立了适应立法制度的国家环境影响评价立法体系，该立法体系促进了决策的科学化与民主化，为环境影响评价的科学发展提供了法律制度保障，也标志着我国环境保护事业进入了一个崭新的发展阶段。第2章 中国环境影响评价法规存在的若干问题环境影响评价制度是“预防为主”的原则的体现，是对传统的发展模式和决策方式的一次改革，这次改革保证了社会的持续发展、健全了环境管理制度。对于加强建设项目管理、

14、维护生态平衡有重要的意义，这也是我国现代环境法的主要内容，这对于预防新的污染源的出现有极为重要的意义。虽然在环境影响评价制度的建设方面，我国已经做了大量工作，我国环境影响评价制度的法律体系已经形成相对比较完善的体系，内容也更加丰富。它对于防止新的环境污染的出现，减缓我国的环境污染和生态破坏起了积极作用。但是，就我国环境影响评价制度的具体实施情况与世界其他国家比较来看，我国的环境影响评价制度还存在一些比较明显的问题：21 内容简陋，立法思想落后2002年之前的环境影响评价主要依靠国务院的行政法规来执行，也就造成了立法层次偏低的现实，客观上不利于环境影响评价工作的全面推进实施，不仅如此，法律规范的

15、震慑作用也没有充分体现出来。2002年环境影响评价法的颁布出台，将环境影响评价法提高到国家立法的高度，这虽然初步解决了我国环境影响评价法规立法层次普遍偏低的事实，但这次新颁布的环境影响评价法的立法依然没有摆脱我国立法的普遍单薄的怪圈。其实环境影响评价法律规范作为环境影响评价制度的法律保障，它应该是一个法律系统，需要涉及到诸如行政法律、环境法律、刑事法律、民事法律和其他诸多的法律领域，这是一个具有高度复杂性和技术性的法律制度。然而纵观新颁布的环境影响评价法却仅仅只有五章三十八条，它作为一部专门规定环境影响评价制度的法律来说，内容不得不用简陋来形容。这就造成我国环境影响评价法律制度在内容上过于简略

16、、笼统，有更多的弹性条款，缺乏相应的配套法规，可操作性不强，环保实体法与程序法相当不平衡，对国际立法中某些先进、科学的规定没有及时采纳，使得这一制度更加具有保守性，相对中国的具体情况而言很难在实践中发挥作用；。环境影响评价制度是环境管理工作中一项重要的法律制度，是具有预测性、客观性、法定性、可行性、强制性的法律制度。然而我国环境影响评价法在没有充分考虑面临的问题前，就匆匆的颁布实施，这沿袭了我国立法中常见的那种立法机关没有充分酝酿讨论就进行粗略立法，行政职能部门立刻配套出台更加繁复的“实施细则”的老路子。这种做法，事实上，立法权限被“下放”，这再一次使得有关行政职能部门获得了相当大的立法权。这

17、就难免使得制定出来的“实施细则”就有某种部门色彩，更加注重保护部门利益，这种做法也会因为缺乏“法的合法性”而受到质疑。同时我国立法普遍提倡现实主义的立法，“立法多为主体立法而非行为立法，”对相关行为人的权利义务的规定往往不是根据其行为对环境产生了多大的影响，而是根据行为人所处的所有制形式以及组织形式的不同作出完全不同的规定，这往往会造成“相同行为具有不同处理方式”的法律上的不平等。这其实也就是说很多时候在环评过程中当事人的法律地位是不平等。也就是说不同主体在同一程序中将会受到可能完全不同的待遇。同时由于环评法律系统是以环境管理为目的的法律规范系统，它调整的是人们在开发、利用、改善自己生活的活动

18、中所产生的千丝万缕的社会关系。所以环境影响评价制度当中较强的体现出有关环境保护的国家意志，这就把浓厚的行政色彩施加于整个环境影响评价法律中，一旦监管不慎，环境影响评价法律规范甚至有可能会沦为个别行政部门部门划分势力范围、争夺部门利益的罪恶的工具。因此，个人认为，落后的立法思想致使人民群众难以接受环境影响评价法律体系，更不用谈理解与遵守了，这也是导致环境影响评价法律缺乏超前性、预见性和生命力不强的根源。2.2 环境影响评价的范围过窄虽然我国环境影响评价范围的总体的趋势是越来越大，然而在2003年开始实施的中华人民共和国环境影响评价法第二条关于环境影响评价的范围也仅仅规定为主要是对规划和建设项目实

19、施过程可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，至于政策、立法等宏观活动的环境影响评价活动并未涉及分毫。事实上，具体的建设项目对环境有一个直接的环境影响，这的确需要重视并进行环境影响评价，而且世界上大多数国家也的确十分重视对建设项目的环境影响评价，但比起具体项目，国家的重大经济、技术和产业决策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大主要基础设施建设等将产生更大、更广、更深刻的环境影响评价。而且，环境影响评价相对于这些政策、方针等各部门的硬性指标而言，无疑是一个软性指标，造成的危害往往具有潜伏期，加上决策者往往并不具备必要的环保知识，因此政策对环境可能造成的影响也就更加容易被人们忽视，常常是

20、环境污染与破坏的损失造成了经济活动的“负外部性”， 外部不经济性会逆转社会经济发展的方向，对经济发展形成硬性约束，甚至是威胁的硬性约束。况且具体建设项目对环境的影响是局部性的，而立法与政策则是全局性的、总体的影响，一旦决策失误会带来相当范围乃至全国的环境质量有重大的损失和危害。而且在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、而开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。这就是说我国的环境影响评价法忽略了对国家政策等宏观、战略性活动的环境影响评价。可是纵观国际社会，对重大决策环境影响评价已成为国际上

21、环境影响评价发展的一个重要方向，由此看出我国的环境影响评价制度对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够的重视，这是中国的环境影响评价制度的立法的又一个重大缺陷。因此中国的环评立法需要从理论和实践上进行进一步充实、丰富和发展，使环境影响评价能从点源评价扩大到面源评价，从微观层面扩大到宏观层面进行评价。2.3 评价主体单一、程序设计不合理中华人民共和国环境影响评价法第十九条规定：“接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。”也就是说我国的环境影响评价工

22、作必须是由取得相应资格的评价单位承担。这一单一的环评主体机制不利于复杂的环境影响评价工作的开展，而环境影响评价程序设计的不合理性又将会导致在实践中因为利益驱动，环评单位在环境影响评价过程中摆脱不了建设单位的影响和制约，这必然会导致环评结果的不客观、不科学、甚至于不真实，这都是客观存在的。2.4 缺乏对替代方案的环境影响评价环境影响评价制度的目的是通过环境影响评价，为决策者提供关于拟议项目及其各种合理的替代方案的环境影响的信息，使其能够在决策时通过掌握的充分的信息，做出正确的决策。然而中国的影响评价制度中缺乏对替代方案的规定。环境影响评价的书面形式是环境影响评价报告书，这也是其最终的表现形式。也

23、就是说评价单位进行环境影响评价的方案实际上是只有唯一的选项。这样从根本上使得决策部门和公众没有选择的机会，只能按照此方案作出评价。或者即使有别的可供替代的方案，也因为没有进行环境影响评价而只能按提供的唯一的方案进行评价，这样会使环境影响评价报告制度的作用大大降低。比较而言，美国国家环境政策法重视对替代方案项目的分析、评价、筛选，明确规定环境影响说明必须有“拟议行动的各种替代方案”，目的是通过环境影响评估，选择对环境不利影响最少的方案。我国环境影响评价法缺乏对替代方案的要求，不能完全反映环境与发展综合决策和预防为主的思想。这不仅不能提供充分的、全面的科学信息给决策者，使其通过各方案的权衡与综合最

24、后做出最佳选择，而且阻碍了环境影响评价制度的推行，环境影响评价制度的真正目的无法实现，如果是有利于国家经济建设的项目，一旦不能通过评价将会影响中国的经济发展。2.5 公众参与机制不足公众的参与是环境影响评价程序的一个重要组成部分。中国的环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中并没有没有体现，这造成中国环保领域有法不依、执法松懈。近年来，中国在重大项目的环境影响评价中虽然引入了公众参与环境影响评价，但广度、深度不够，且大多数情况也仅仅只是让公众表达自己的环境权益要求而已，公众参与环境影响评价也只是在环境影响报告书的编制过程中进行而已，在政府审批决策时，很少组织听证会等

25、形式的公众参与。环境影响评价法规定“论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”，对公众参与的规定较之于以前有了实质性的进展，提供公众参与的法律也较之前多了许多，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过何种形式参与、在哪些阶段参与、参与的范围以及如何保障公众参与等依然缺乏具体详细的规定，并且还存在一些问题，集中表现在信息披露不够公开、不够充分、不够及时，公众参与范围不全面，参与对象的代表性不强，缺乏必要的信息反馈等诸多方面。尤其是最近的“PX项目”引起昆明地区民众的恐慌，引发了大量市民以各种形式进行抗议，这充分暴露了我国公众参与的不足和环境影响评价单位对公众

26、参与的不够重视。一般情况下，“环境影响评估制度的公众参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低，将引发矛盾。”2.6 评审及审批机制的规定不健全环境影响评价法第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于周围的地方保护主义的存在，有可能导致一些贫困地区因片面的追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的其他地区的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库、建立污染大的化工厂等等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和项目，在这些两不管或三不管地区就有可能会通过各地区他们自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批“名存实亡”。同时,根据有关规定,建设项目环境影响评价单位的审批一般是环境保护行政主管部门和环境保护部门负责规划环境影响评价的项目,并指定相关部门或者其他部门召集人民政府代表和专家审查小组,对环境影响报告书审查