新时期我国水土保持的形势与任务Word下载.docx

1、中央一号文件连续四年对推进坡耕地综合治 理和水土保持生态补偿等工作提出具体要求。2009年胡锦涛总书记、温家宝 总理和回良玉副总理分别对加强坡耕地水土流失综合治理工作做出重要批示， 要求将坡耕地水土流失综合治理工程纳入农村重大基础设施建设工程进行规划 并实施，极大地推动了坡耕地水土流失综合治理项目的立项启动。今年，中央 又做出新一轮西部大开发的战略部署，提出“加强生态建设和环境保护，构筑 国家生态安全屏障”的战略任务以及“更加注重水土保持生态建设”、 “继续 实施水土流失重点治理、京津风沙源治理、坡耕地水土流失综合治理等生态治 理和保护工程”的明确要求。为应对极端灾害性天气事件造成的不利影响，

2、国一77家下决心开展防洪重点薄弱环节建设国务院明确提出用5年时间在中小河流 和山洪地质灾害易发地区完成水土流失治理面积600万hm2，并要求抓紧制定 全国坡耕地水土流失综合治理规划，在试点的基础上，加大投入力度，全面加 快建设步伐，以及进一步加强淤地坝等水土保持重点工程建设，加大封禁保护 和生态修复力度。这些都充分体现了党中央、国务院对水土保持工作的关心和 重视，为水土保持发展提供了难得的机遇。2、水土保持工作全面步入法制化轨道1991年水土保持法正式颁布实施以来，水土保持工作逐步走上了依 法防治的轨道。形成了较为完善的水土保持法律法规体系和监督执法体系。 全国共出台县级以上水土保持配套法规3

3、000多个。各级水行政主管部门依法 加强预防保护措施，不断强化监督管理，深入开展全国水土保持监督执法专 项行动和水土保持监督管理能力建设活动。锻炼和塑造了一支敢于执法、善 于执法、能打硬仗的水土保持监督管理队伍，建设单位的水土保持法律意识 明显加强各级各类生产建设项目的水土保持方案申报率、实施率和设施验 收率大幅提高。截至目前，全国已审批生产建设项目水土保持方案25万多 项，生产建设单位防治水土流失面积达8万km2，减少水土流失量17亿t，生 产建设过程中的水土流失得到有效防治。在全国人大、国务院和有关部门的 高度重视下， 水土保持法修订工作经过五年的努力已经取得重要进展， 预计将于年底前后颁

4、布实施。新的水土保持法将更加符合科学发展观和 生态文明建设的要求，更加贴近实际，更加权威，可操作性更强，有助于从 法律层面破解长期以来困扰水土保持工作的体制不顺、机制不活、防治资金 不足、规划效力不够、责任追究不严等问题。这次法律修订的社会关注度极 高，新法的出台必将对协调我国经济社会发展和生态保护的关系产生非常深 远的影响。3、水土保持重点工程建设蓬勃发展 国家已相继在长江上中游、黄河中上游、环京津地区、东北黑土区、珠江上游南北盘江、南水北调水源地和晋陕蒙砒砂岩地区等水土流失严重地区 实施了一系列国家水土保持重点防治工程，安排专项资金进行集中、连续治 理有效减少了进入黄河、长江的泥沙，控制了

5、石漠化、沙漠化扩张，保护 了黑土地当地农业生产条件和生态环境得到了改善。在重点工程的带动下， 全国已累计初步治理水土流失面积105万km2，已有的水土保持措施每年可 减少土壤侵蚀量15亿t，增加蓄水能力250多亿m3，增产粮食180亿kg。近一7R一十年来已有15亿群众从水土保持工程中直接受益，2000多万山丘区群众的 生计问题得以解决，许多水土流失治理区群众走上了富裕发展的道路，区域 生态环境明显改善。持续不断的重点工程建设为全国水土流失综合防治提供 了样板。4、社会公众对水土保持的关注程度普遍提高、需求迫切 随着经济社会的快速发展和人民生活水平、生活质量的提高，人民群众对生态环境问题越来越

6、关注。通过近几年，我部在全国范围内广泛开展水土保持 国策宣传教育行动，大力营造搞好水土保持、建设生态文明的舆论氛围，全社 会的水土保持意识和法制观念明显提高。公众参与防治水土流失、建设秀美家 园的积极性非常踊跃治理水土流失有了很好的群众基础和社会氛围。二、水土保持工作面临的主要挑战近年来，在中央治水方针和部党组新的治水思路指导下，水土保持工作取 得重要进展。但是我们也看到，当前水土保持工作与科学发展观的要求和广大 群众的期待相比，还有很大差距，面临着以下挑战：1、水土流失防治任务依然艰巨 我国由于特殊的自然地理条件，众多的人口以及长期的开发利用，生态建设历史欠账多全国仍有180多万km2的水土

7、流失面积、36亿亩坡耕地和44 万条侵蚀沟亟待治理，水土流失依然是制约山丘区经济和社会发展、群众脱贫 致富的主要因素。按照目前我国每年45万km2的水土流失治理速度推算，初 步治理现有水土流失面积至少需要50年时间，这与全面建设小康社会的要求 存在很大差距。2、人为水土流失加剧的趋势依然严峻 我国生态环境基础脆弱，承载能力十分有限。在工业化、城市化和现代化快速推进的形势下，新的人为水土流失仍将不断加剧。据统计，仅“十 五”期间，开发活动扰动地表面积就达553万km2，弃土弃渣量921亿t。 经济建设中重开发、轻保护的现象仍普遍存在，对水土保持监管能力和水平提 出了严峻的挑战。据水土保持监督执法

8、专项行动统计2003年以来全国共有 27万多个生产建设项目未编报水土保持方案还有26万个生产建设项目 虽编报了水土保持方案但实际上没有很好落实，其中750个大中型生产建设 项目存在较为严重的违规行为。特别是目前低等级公路建设、大规模的矿山 开采、大量的群众采石、挖砂、取土、无序的山丘区林果业开发等生产建设一79活动，点多量大、破坏严重，监管难度很大，有法不依、知法犯法的现象仍 时有发生。3、水土流失投入不足的困境仍未改变 按照水土保持的传统组织模式，农民“两工”折算投入一般要占到水土保持总投人的80以上。尽管国家持续加大水土流失防治投入但是随着农村 “两工”的取消，群众组织发动难度加大，水土保

9、持工作面临着严峻考验，有 些地方的投入甚至出现严重滑坡。由于投入不足，近年来各地在安排治理措施 时，往往更多安排自然修复方面的措施，而亟待改造的坡耕地、坡面水系、沟 道治理、崩岗防治等措施安排得非常有限，小流域综合治理配套措施建设也还 很不完善，难以满足群众改善生产生活条件的迫切要求。据统计，近几年我国 平均每年治理的坡耕地不足300万亩而九十年代中期坡耕地改造通常达到每 年900万亩。投入的严重不足、关键工程和配套措施的滞后，都在一定程度上 限制了水土保持综合效益的充分发挥。三、新时期水土保持工作的任务与对策 我国近期水土流失的防治目标与任务是：力争用1520年左右的时间，使全国水土流失区得

10、到初步治理或修复，大多数地区生态环境趋向良性发展；现 有坡耕地全部采取坡改梯、陡坡退耕、等高耕作等水土保持措施；严重流失区 水土流失强度大幅度下降，中度以上侵蚀面积减少50；70以上的侵蚀沟道 得到控制，下泄泥沙明显减少；全民水土保持生态意识和法制意识显著增强， 人为水土流失得到根本控制，生产建设项目水土保持“三同时”制度全面落实水土流失重点预防保护区实施有效保护。 为实现上述目标和任务。我们将采取以下防治对策： 第一。以新的理念为指导，推动水土保持事业科学发展。新时期的水土保持将按照可持续发展治水思路，把人与自然和谐作为指导工作的核心，并围绕 这一核心全面树立三大理念。一是坚持发挥生态自我修

11、复能力的理念。在大 江大河源头地区、地广人稀地区，实行小范围人工治理，大范围封育保护，充 分发挥大自然的自我修复能力，加快植被恢复。采取舍饲养畜、生态移民、能 源替代等措施，促进传统的农牧业生产方式向生态改善、生产发展、生活富裕 的良性发展模式转变。二是坚持以人为本的理念。在水土流失严重的山丘区， 相当一部分群众生产条件艰苦，种地难、饮水难、行路难、增收难，水土保持 工作在有效控制水土流失的同时，应尽可能在措施配置上将改善当地群众生产一Rr）一生活条件放在突出位置在坡改梯、坡面水系、沟道治理、农田生产道路和特 色产业发展等方面加大投入力度，促进广大山丘区产业结构调整，实现粮食增 产、农业增效、

12、农民增收，不断增强发展的普惠性和持续性。同时，应根据不 同地区社会经济发展水平和人民群众对良好生态和优美环境的新期盼，采取不 同的治理模式，使水土保持小流域治理发挥“保生存、保水源、保安全、保生 态”的作用。在泥石流、滑坡易发区，通过水土保持综合整治，保护当地群众 生命财产和公共设施安全。在重要水源保护区，通过积极推进生态清洁型小流 域建设，保护水源、控制面源污染、大力改善生态，为人民群众提供宜居舒适 的生活环境。三是坚持保护原生态、原地貌植被、近自然生态的理念。一方面 以预防为主、保护优先的原则为指导，严格保护自然植被，禁止过度放牧、无 序采矿、毁林开荒和开垦草地等行为大力加强对重要生态功能

13、区的保护力 度。另一方面。在生产建设项目和水土保持生态建设工程设计、实施中尽可能 保留原地貌植被，扩大生物措施比例，减少对自然植被的破坏，提高生态功能 和服务价值。第二，以加强社会管理为重要职责，全面贯彻依法行政。新时期的水土保 持要不遗余力地推进依法行政，不断加强社会化管理。促进经济发展方式转变 和“两型”社会建设。实现水土保持社会化管理，须做好监督执法、基础支 撑、技术服务、统筹协调等工作，不断完善法律法规体系、水保规划体系、规 范标准体系、监测体系和市场准人体系，形成完备的水土保持社会化管理手 段。一是配合水土保持法的修订工作，进一步完善水土保持法律法规体系和执法体系建设，为依法行政提供

14、有力法律依据和保障。二是严格监控生产建 设过程中人为水土流失，不断扩大监管的范围和领域改进监管的方式和方 法，督促相关行业、部门自觉做好水土保持工作。对扰动地表、可能造成水土 流失的各类生产建设项目，要求必须编报水土保持方案，对不符合水土保持和 生态保护要求的生产建设项目要严格执行限批、缓批制度，落实划定的水土保 持“红线”。大力加强生产建设活动全过程的管理，强化监督监测，严格设施 验收，全面落实水土保持“三同时”制度。对重要生态保护区、水源涵养区、 江河源头和山地灾害易发区等的开发建设活动，依法从严控制，加强监管。三 是不断完善水土保持规划体系和规范标准体系，总结推广成熟的水土保持技术 路线

15、，为社会管理提供有力的技术支撑。四是建立健全水土保持市场准入制 度，加强水土保持方案报告编制资质、水土流失监测资质、水土保持监理资质 管理，完善水土保持社会服务和管理的手段，规范市场秩序，保证服务水平。一R1一五是积极开展宣传教育，不断强化全社会的水土保持意识和法制观念，形成人 人参与、支持水土保持的良好社会氛围。第三，以重点工程建设为龙头，加快水土流失综合治理步伐。我国水土流 失面积大，涉及范围广，并且在区域分布上呈现很强的不均衡性，尤以黄河中 上游地区、长江上中游地区、西南石漠化地区、东北黑土区等区域的流失最为 严重，影响最为深远。目前，我国还处在社会主义初级阶段，生产力发展依然 处在较低

16、水平，在投资有限的情况下，水土保持工作是全面铺开，还是集中力 量，重点突破，不仅是一个治理方法问题，更是一个防治战略问题。实践证 明，突出重点、项目带动是符合我国国情，适应现阶段生产力发展水平，具有 重要推动作用的有效方法。水土保持重点工程针对不同区域、不同类型水土流 失的规律和特点，科学规划、因地制宜、因害设防，以小流域为单元，进行 山、水、田、林、路、草综合治理，立足于各项措施的相互配套，致力于各方 力量的有机整合，从根本上扭转了工作上零敲碎打、力量分散，治理中措施单 一、收效不大的问题，具有标准化、规模化、高效化的显著优势，在实际工作 中发挥了极大的试验示范、辐射带动作用。今后我们将在继

17、续加强长江上游、 黄河上中游、东北黑土区和西南石漠化地区等水土流失严重地区重点治理基础 上，着力抓好坡耕地水土流失综合治理、黄土高原多沙粗沙区淤地坝建设、南 方崩岗综合治理、水土保持植物资源建设与开发利用、湖库型水源地泥沙和面 源污染控制等重点项目建设，实现水土资源的高效利用和有效保护，推动各个 层面的水土流失防治工作。第四，以机制创新为动力，增强水土保持发展活力。新时期的水土保持工 作必须通过机制创新来不断增强自身发展的活力与动力，主要包括三个方面： 一是进一步建立各个层面的水土保持协调机制。以水土保持法为准绳，以水土 保持规范为基础，强化政府领导任期内水土保持目标责任制和部门协作机制， 统

18、筹防治水土流失的综合措施，政府主导、部门协作，分工负责、明确责任， 切实增加地方投入，形成共同防治水土流失的新格局。在国家重点治理区，加 强同农业、林业、国土、环保、农业综合开发等部门的协作，整合项目、增加 投入、提高效益。在生产建设项目水土保持监督管理方面，明确交通、铁路、 电力、矿山等行业部门应依法履行的水土流失防治责任，遏制人为水土流失。 二是积极推动水土保持生态补偿机制的建立。建立和完善水土保持生态补偿机 制，有利于调整相关群体之间的利益关系，调动各方面防治水土流失的积极 性；有利于增强人们保护水土资源，防治水土流失的自觉性，推动“环境有一R2一价、资源有价、生态功能有价观念成为全社会

19、价值取向；有利于增加水土保 持投入，解决防治投入严重不足的问题，加快水土流失防治进程。从我国国情 来看，水土保持生态补偿机制大体可以分为三类。第一类是历史原因造成的 水土流失严重地区，亟需治理，其生态补偿主要是国家、地方政府投资和当 地群众投工投劳，既解决当地群众生产生活问题，持续利用水土资源，又改 善生态环境，减少对下游地区的危害；第二类是进行生产建设活动和资源开 发的生态补偿，按照“谁开发，谁保护，谁造成水土流失，谁负责治理；谁 损坏水土保持功能，谁补偿”的原则，以及开发地下资源、建设地上生态环 境的思路，建立水土保持生态补偿机制，促进生产建设单位积极治理水土流 失并负责恢复受损的水土保持

20、功能。同时，把资源开发的一部分利润作为当 地治理水土流失的资金，实现以工补农、补生态的作用。第三类是重要生态 功能区的生态补偿，如国家重点预防保护区、重要水源区、重要生态屏障， 受益地区应当向这些地区进行生态补偿，从水费、水电站电费收益中提取一 定比例用于库区及上游地区的水土流失防治，建立生态补偿税或者国家财政 转移支付，实施保护措施，同时对为保护生态付出代价、做出贡献的群体或 个人给予资金补偿。三是建立和完善水土保持防治社会参与机制，把政府引 导和群众投人有机结合起来，提高工作的透明度，保障群众知情权、参与 权、表达权、监督权。充分发挥群众作为水土流失治理主体、受益主体的能 动作用。第五，以

21、科技为支撑，夯实水土保持发展基础。近年来，水利部同中科 院、工程院联合开展了水土流失与生态安全综合科学考察，制订了全国水土 保持科技发展纲，明确了科技发展的目标任务：通过5到10年时间的努力， 构建起水土保持科技示范与推广、监测评价两大体系以及国家基础理论研究、 水土保持科技协作、国家水土保持科学决策与工程设计支撑三大平台，在水土 保持重大基础理论和关键技术研发、应用等方面取得突破。同时不断加大信 息化建设力度，建立完善的水土保持信息化技术标准和工作制度，建成由地面 观测、遥感监测、科学试验和信息网络等构成的数据采集、处理、传输与发布 的基础设施体系和基于时空逻辑的水土流失、水土保持措施以及相

22、关因素的数 据库，构成满足各级水土保持业务应用服务和信息共享的技术平台，形成基于 网络、面向社会的信息服务体系，全面提高水土流失监测预报、水土保持生态 建设管理、预防监督、科学研究以及社会公众服务的能力，提升科学发展水 平、带动水土保持现代化。一83报告人简介：宁堆虎，1963年出生，现任国际泥沙研究培训中心副主任、教授级高级工 程师，世界水土保持协会秘书长。长期从事水土保持管理工作，先后参与了国家水土保持重点工程建设管理、国家水土保 持中长期规划和重点工程规划、水土保持培训管理、水土保持技术标准制定、大中型生产建 设项目水土保持监督管理、水土保持法修订、以及中国水土流失与生态安全综合科学考察等 工作。主要完成了全国水土保持生态建设规划、全国水土保持科技发展规划纲要、水土保持 从业人员培训纲要、全国水土保持数字化建设纲要、水土保持综合治理技术规范等成果。一84