改革开放30年我国国有企业产权制度改革评述Word格式.docx

1、在产权制度改革之前，我国产权制度一直沿着计划经济的模式，是传统计划体制下国有制企业产权，有如下基本特征：一是两权合一。国家是企业的唯一投资者，因而也是企业的唯一所有者。企业的所有权属于国家。同时，国家通过计划对企业的生产经营活动进行全面控制，从生产的品种、数量、规格，到产品的价格、流向，以及收入分配，积累规模等都是按国家计划进行的。国有企业的人财物、产供销全部靠政府主管部门来支配。国家集企业的所有权与经营管理权于一身。从企业组织形式看，与不发达的商品经济，即小商品生产并无实质性差异，都是两权合一、封闭式的企业组织形式。虽然近年来承包制的两权分离对传统产权的封闭性有一定的突破，但承包制的两权分离

2、是契约期限内的有限分离；同时，国家作为所有者，没有完全放弃对企业的生产经营活动的干预。因此承包制的两权分离还不是现代产权制度上的两权分离。二是无人格化代表。就所有权而言，国家所有被分割成国家的不同行政层次（中央、省、市、县）所有，而各行政层次的所有者角色，又是由主管局及政府的计划、财政等部门充任，这些部门各自从自己的职能出发，对企业的某一方面进行控制，但对企业的资产不负实际责任，企业资产的损益和他们的经济利益不发生直接联系。同时国家作为整个社会管理者职能和作为国有企业所有者职能之间存在着混淆。所以，上述行政层次并不是真正的所有者，各行政层次的领导者也不是资产的真正人格化代表。他们不能独立行使经

3、营管理权，只能贯彻执行政府的计划和指令，实际上是政府委派的官员。三是资产所有权较为固定。在现代股份公司条件下，由于所有权分属于不同的股东，加上股本不能退出，从而产生了股权交换的客观要求。在国有制企业中，国家是唯一的所有者，由于一元所有，就不存在市场交换的基础，因而也不存在对资产进行市场评价的机制，也不能实现资产在不同行业和企业间的流动。2.国有企业产权改革的必要性和契机。我国在传统计划经济体制下，国有企业是财政收入和财政支出的主要对象。由于产权不清，权责不明，国家终极所有权和企业法人财产权混为一体，国家作为国有资产的最终所有者无法真正对国有资产实施严格的监督管理，还要对企业的生产经营及其盈亏效

4、果承担无限责任。而企业往往负盈不负亏，无法确保国有资产保值增值，造成在一部分国有企业国有资产不同程度的流失。因此，1977年前后的中国政府面临着一个选择，或者是继续采用原有国有企业模式，由国家承担全部投资，直接控制其生产经营活动，以追求企业产出最大化；或者是放松对企业的控制，让企业有一部分投资、生产、经营决策权和收益享有权，促使企业追求利润最大化，国家通过利税形式获得一部分收益。而实践证明，第一种办法不仅难以促使企业追求产量最大化，而且会加重国家财政负担和财政困难，举步艰难。解决的办法只能是向企业放权让利，这种办法在当时条件下，既可以相对搞好国有企业，而同时又可以不加重财政困难。1978年，我

5、国开始选择权利分配关系调整的方式改革国有企业。前苏联和东欧社会主义国家的经验证明，在传统计划经济体制下，存在着对国有企业实施放权让利的空间。前南斯拉夫的企业自治和前苏联20世纪60年代以强调利润刺激为核心的改革就是这方面突出的例子。60年代，在中国理论界以孙冶方为代表的一些经济学家也提出了强调企业自主权和增强企业利润动机的建议；在实践上，则在1958年进行了对企业扩权让利的短暂实验。60年代进行了运用托拉斯这种经济组织管理国有企业的尝试，但由于意识形态和政治局势方面的原因，没有发展成放权让利的改革。直到l978年前后，党和国家的工作重心开始转移到经济建设上来，纠正“左”的错误，实施放权让利改革

6、的意识形态障碍基本排除。更重要的是，人们开始科学反思国有企业管理模式演变的历史经验，在此基础上，对传统国有企业管理模式的弊端有了更深刻的认识，从而确立了对企业放权让利。实施放权让利改革也是历史经验的启示。实际上，一开始放权让利的方式基本上是实行1958年曾经尝试过的办法。学术界一般认为，中国在1978年以前只是在中央与地方之间就企业管理权限和企业隶属关系进行过调整，没有对企业实施放权让利改革。我国在1978年以前不仅进行过对地方下放企业的改革，而且在1958年曾经进行过短暂的对企业放权让利的改革。早在传统计划经济体制建立之始，就已经认识到这一体制过度集中的弊端，因此在1958年和1969197

7、0年间先后两次进行了改革。上述两次向地方下放企业改革包括1958年间放权让利改革的积极意义在于，尝试了解决传统国有企业管理体制过于集中的办法。而且，这两次放权改革前后，即19581960年间和19691972年间，恰恰是19561978年间国有独立核算企业主要经济效益最好的时期。这表明，国有企业的经济效益与中央集中程度是反向运行的。因此，这两次改革的方向是正确的。其中的历史启示是，国有企业管理体制必须分权。这两次改革的失误与教训在于，一方面，改革的出发点并不是将企业变成独立的经济实体，而是为了充分调动地方积极性，推进经济的“大跃进”（1958年）和建立地方的完整的经济体系（1958年和1969

8、1970年）；另一方面，两次下放企业都是在国民经济体制没有理顺和整体经济运行不健康的情况下进行的，而且是采取“一刀切”和群众运动的方式激进地推进的。1958年的下放只用了不到半个月的时间。因而导致了经济宏观失控，不得不终止。产权不清，权责不明，国家终极所有权和企业法人财产权混为一体，国家作为国有资产的最终所有者无法真正对国有资产实施严格的监督管理，还要对企业的生产经营及其盈亏效果承担无限责任。而企业往往负盈不负亏，无法确保国有资产保值增值，造成在一部分国有企业中国有资产不同程度的流失。产权的纯国有形式使企业不能以资产和劳动共同作为企业与职工关系的纽带，难以形成按生产要素分配与按劳动分配相结合的

9、分配结构和分配方式，缺乏调动企业经营者和劳动者积极性的竞争激励机制和利益共同体，带来企业吃国家的“政策饭”、职工吃国有企业的“大锅饭”的后果。产权问题不触及，势必难以拉动与之不相适应的某些上层建筑的政治改革和社会配套改革，而某些上层建筑的政治改革和社会配套改革的相对滞后，反过来又会制约和影响了国有企业深层次矛盾的解决，延缓了国有企业深化改革的进程。因此，产权制度改革是拉动国有企业其他改革的链条，是建立现代企业制度的核心。产权制度改革是国有企业深化改革、走出困境的根本出路。一、以扩权让利、承包经营为主要方式的经营权改革阶段（19781992年：从十一届三中全会到党的十四大召开）（一）理论及政策的

10、突破。1978年前后，长期领导经济工作的邓小平、李先念等在总结历史正反两方面经验的基础上，对传统国有企业体制模式弊端以及解决办法的认识逐渐深化，明确了放权让利的改革思路。在1978年79月间召开的国务院务虚会议上，李先念指出：“企业是基本的生产单位”，“必须认真注意发挥企业的积极性”，要给企业以“经济权限和经济利益”，不能“把各企业当作任何主管机关的附属品，当作只能依靠上级从外部指挥拨动的算盘珠”，指出过去在企业管理体制方面“往往从行政权力的转移着眼，往往在放了收，收了放的老套中循环，因而难以符合经济发展的要求”。、1978年后，在扩大企业自主权改革过程中，国家又先后实施了完善经济责任制、利改

11、税、推行承包制、建立现代企业制度等改革。但一直将放权让利作为国有企业改革的重要举措加以完善。1.放权让利（1978年12月1983年）。党的十一届三中全会明确提出“我国经济管理体制一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”，“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神”。1979年7月，国务院颁布五个文件，其主要措施是：以下放财政和物资分配权，增加工资、发放奖金、实行利润留成等手段，刺激地方政府、企业员工和经营者的生产经营积极性。但由于资源配置机制、宏观政策环境改革不配套，特

12、别是由于不存在竞争性市场，所以没有能够充分地反映企业经营的信息指标，一旦企业获得了一定的生产经营决策权，企业就有可能被认为要侵占国家应得的利润。2.利改税（1983年4月1987年）。1983年4月，国务院批转了财政部关于全国利改税工作会议报告和关于国营工业企业利改税试行办法，在国有工业企业试行“利改税”的改革方案；1984年9月，针对第一步利改税中出现的问题，财政部又在国有企业推行利改税的第二步改革，从利税并存逐步过渡到完全的以税代利；1985年起，为增强企业的风险意识，在国有企业全面推广“拨改贷”，即国有资产投资由无偿拨款改为银行贷款。但是价格改革滞后，企业的初始条件不同，而且经济核算和审

13、计制度不健全。3.承包经营（19871992年6月）。变国营企业为国有企业。1986年12月，国务院发出关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定；1988年2月，国务院批转国家体改委关于1987年深化经济体制改革总体方案，提出深化企业改革主要是通过推广完善承包责任制；1988年3月，国务院发布了全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例，明确赋予企业13项经营自主权。对承包制的原则、内容等作出了明确规定，使承包制步入规范化、正规化的轨道。承包合同的履行过程中，出现了两方面的问题：一是承包期内的短期行为，二是负盈不负亏。承包制决定了经营者的收益只与其承包期内的企业绩效相关，这样，现实中不少企业为了

14、完成上缴任务，往往采用拼设备的办法，掠夺性地利用资源。实际承包合同的兑现时也往往是负盈不负亏，其根本原因是承包制未触及国有企业的产权问题。由开始扩权让利，到后来搞企业承包经营责任制（简称承包制），都试图增强国有企业活力，改善国有企业整体经济效益不佳的状况。这些在特定历史时期推出的不同改革措施，无疑都有相当收效，以致到20世纪90年代初期承包制也仍然是国有企业改革的主要形式。随着改革自身的深入和经济形势的变化，这些改革措施运行到一定时候便难以为继，进入90年代，特别是建立社会主义市场经济目标体制的思路逐步理清并确定之后，就必然要对国有企业改革作出新的探索。建立社会主义市场经济体制的宏伟蓝图，从根

15、本上为我们奠定了探索和推动国有企业产权制度改革的基础，这是制度性的突破，方向更加明确。这一目标的提出不仅为产权制度的改革提供了初步的体制保障，同时也使这一研究进入到真正意义上的试点和突破。这一阶段是我国国有企业产权改革的探索期，根据政策范畴，又可分为三个时期。（1）第一时期（19781984年），这一时期以中共十一届三中全会为政策范畴，政策目标是改善企业经营环境和提高企业积极性，政策核心是简政放权、扩权让利，改革预期则是有效提高国有企业的运作效益。（2）第二时期（19841988年），这一时期以中共十二届三中全会为政策范畴，以提高企业内部治理的有效性以及明确责权利关系为政策目标，基本政策是承包

16、制，而改革预期是整体改善国有企业的治理结构。（3）第三时期（19881992年），这一时期以中共十三届三中全会为政策范畴，围绕治理经济环境和整顿经济秩序以遏制通货膨胀为工作重心和政策目标，这与优化国有企业治理环境以及实现其存量资产有效转移的改革预期却出现了实际背离。（二）改革实践的推进。根据国务院务虚会议上李先念提出的放权让利思路，1978年采取了两项实施放权让利改革的措施。一是四川省率先进行放权让利试点。值得注意的是，四川省不仅是首先试行家庭联产承包责任制的省份之一，是首先改革人民公社体制的省份，而且是首先试行放权让利的省份。这一方面是因为中央授权，另一方面也可能与这一时期四川省领导层和理论

17、界的思想解放程度相对较高有关系。四川省在酝酿试行家庭联产承包责任制和放权让利试点前，已经在1977年通过大胆改进分配方法获得粮食丰收，尝到改革的甜头。邓小平1978年2月在出访尼泊尔之前路经四川时鼓励四川思想要更加解放。从理论界来看，早在1979年，四川省就有人提出“计划经济与市场经济相结合，是社会主义经济发展的客观要求。”二是在11月25日日，国务院同意财政部的报告，决定从当年起，国有企业试行企业基金制度。该制度规定，凡全面完成国家8项年度指标及供货合同的工业企业，可按职工全年工资总额的5%提取企业基金；只完成产量、品种、质量、利润指标的企业，可按3%提取。企业基金主要用于集体福利事业。这与

18、1958年放权让利实际上是大同小异。在进一步探索国有企业改革方式时，农村经济责任制的成功为人们的探索提供了有益的启示。1981年4月，国务院提出工业企业逐步建立和实行工业经济责任制的要求。到1982年10月，全国80%以上的大中型国有工业企业实行了不同形式的经济责任制。工业经济责任制是对企业扩权的完善与深化。工业经济责任制的推行，进一步改变了国家与企业的权利分配格局，国有企业提供的财政收入自1982年开始由前几年的负增长转为增长。企业有了更加充分的机动财力和更多的经营自主权。同时，为了缓解国家财政困难，1981年在继续对国有企业放权让利的同时，增加了若干调节税，诸如能源、基础设施税费等。但是，

19、企业负担相应有所加重，为了调动企业积极性，1982年开始，在全国范围内进一步提高国有企业留利比重。这又开始影响政府财政收入的提高。总体上看，19791982年间的放权让利仍带有浓厚的行政色彩，国家与企业之间的权利分配格局仍不规范，这既不能充分保证国家的权利，又不能充分保证企业的权利，不能真正赋予企业商品生产者的独立地位。这种情况促使人们认识到，必须运用经济手段将国家与企业的关系，特别是分配关系规范化，将企业的责、权、利规范化。鉴于这种客观要求与认识，为了完善放权让利，1983年开始实施“利改税”改革来规定企业与国家间的利益分配关系，并配合以“拨改贷”改革来规范政府与企业之间的固定资产投资关系。

20、“利改税”即将国有企业过去上缴国家利润改为上缴所得税，税后利润由企业支配，初步把国家与企业的分配关系通过税收的形式固定下来，以法律形式规范国家与企业的分配关系，通过税后利润全部归企业支配的办法搞活企业。改革分两步进行，即19831984年9月的第一步“利改税”和1984年10月以后的第二步“利改税”。1984年中共中央关于经济体制改革的决定确立了国企改革的目标模式，即使企业成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，成为具有自我改造和自我发展能力、具有一定权利和义务的法人。该决定在总结前段国企改革经验的基础上明确了“两权分离”的改革。从总体上看，l985年和19

21、86年，国企改革开始在两权分离的原则下尝试承包经营责任制、租赁制、股份制、资产经营责任制等多种改革形式。承包制成为当时历史条件下被企业比较广泛接受的改革形式。1987年下半年，大中型企业普遍推行企业承包经营责任制，主要形式有：“双保一挂”、上缴利润递增包干、上缴利润基数包干，超收分成、微利亏损企业的利润包干或亏损包干、行业投入产出包干。到1987年底，全国预算内企业的承包面已达78%，大中型企业达80%。1988年4月，中华人民共和国全民所有制工业企业法问世，将企业的责权利以法律的形式明确下来，为企业承包制改革提供了法律保障。1990年，第一轮承包到期的预算内工业企业有3.3万多户，占承包企业

22、总数的90%。自1991年开始，进行第二轮承包。第二轮承包总结和借鉴了第一轮承包的经验，进一步改进和完善了承包的内容和方法。到1991年第一季度末，90%以上的承包到期企业签订了第二轮承包合同。（三）改革的效果及存在的主要问题。这一时期的改革跨度较长、主题多元，层次递进，效果和问题都无法简单概括。因此我们按照政策和实践的内容范畴、对三个层面的改革成效进行评估。1.调整权利分配关系、扩大企业自主权。19791980年间，国家主要是采取扩大企业自主权，即自上而下地向企业放权让利的方式单向地调整国家与企业的权利分配关系。扩大企业自主权的试点工作取得了明显成效。通过扩权，国家对企业的控制有所松动，企业

23、的决策权力结构有所改善，企业在计划、销售、价格、资金、分配、劳动人事及外部联合等方面享有一定的自主权力；企业有了一部分利润留成，有了一定的激励；市场开始对企业的经营活动产生引导作用，企业开始面向市场从事自己的经营活动。试点企业的经济效益明显提高。但是，国家与企业权利关系调整，采取的放权让利这种初始形式本身就决定了改革一开始就不可能缓解政府的财政压力，相反，只会加重这种压力。这是因为，在国家新的财政收入基础尚未形成的时候，单纯的放权让利只能意味着国家财政收入的减少。这正是中国国有企业改革之初面临的两难困境。扩大企业自主权试点过程中就暴露出这个问题。在扩权过程中，由于国家对企业的直接控制有所松动，

24、而国家对企业的指导、调节、监督等措施没有相应加强，致使企业自筹资金项目与国家宏观投资计划产生矛盾。1979年，国有企业自筹基本建设投资为104.91亿元，比1978年的83.62亿元增长25.5%，1980年猛增到209.62亿元，一年间几乎增长一倍。在企业收入分配中，由于企业得小头、国家得大头的原则未能实施，国有企业提供的财政收入逐年下降，由1978年的973.65亿元下降到1979年的923.62亿元，1980年进一步下降到889.58亿元，致使国家财政收入从l979年开始到1981年，连续三年出现总收入下降。由于扩权试点是从利润分配人手的，只能局限于盈利企业，而盈利企业也只是负盈不负亏，

25、因此，扩权试点的范围有限。扩权试点的内容也有限，不能真正解决企业的活力及财务预算软约束的问题。扩大试点沿单纯的利益刺激方向推进，企业享有的经营权力和分成利润，与企业承担的经济责任是不对称的。国有企业仍然受到上级主管部门的直接干预。这些问题表明，企业权利扩大对国家财政能力形成了更加严峻的挑战，而且，新的矛盾即国家权利与企业权利的矛盾在发展。一方面，没有国家与企业利益关系的合理界定，国家的权利难以保证；另一方面，没有企业在生产经营上完整的自主权，企业无法真正搞活。这种状况就要求有进一步探索处理国家与企业关系的新途径。2.企业税制改革。1983年4月，在全国范围内开始了第一步“利改税”，基本特点是税

26、利并存。凡有盈利的国营大中型企业，根据实现的利润，按55%的税率缴纳所得税，税后利润一部分上缴国家，一部分按国家核定的留利水平留给企业。1983年底，第一步“利改税”在98%的盈利企业实施。第一步“利改税”在明确国家与企业的关系、保证国家收入方面，比经济责任制中的利润留成制度是一个进步。但是，所得税不区分产品的不同品种，均按盈利额大小征收，这不利于政府运用税收杠杆来调节产品的生产。另一方面，由于历史上遗留的产品比价不合理现象的存在，改革之初经济市场化程度不高，企业之间盈利水平差距较大，而这种差距又不能真正反映企业经营的好坏。1984年9月，国务院决定进一步改革税制，实行完全的以税代利，即将税利

27、并存阶段的上缴利润也改为上缴税收。第二步“利改税”从l984年10月1日起实施。从实施的情况来看，第二步“利改税”收到了较好的效果。一是将企业与国家的分配关系用法律的形式固定下来，使国家的财政收入能够随经济发展而增长；二是企业从新增利润中得到了较多的收益，从而增强了企业改善经营提高经济效益的积极性；三是通过税收杠杆的调节作用，可以缓解当时价格体系不合理带来的矛盾，使企业在利润悬殊有所改善的情况下开展竞争；四是企业不再按行政隶属关系上缴利润，有利于合理解决“条条”和“块块”、中央与地方的经济关系。但是，“利改税”改革以及“拨改贷”改革又加重了企业负担，企业和政府开始讨价还价，其结果是加深了国家的

28、财政困难。“利改税”使得财政对企业的约束力增强，特别是在利税合一的情况下，企业必须以上缴税收的方式保证国家财政收入目标的实现，上缴利润与上缴税收相比，显然后者更有力度。同时，“拨改贷”使国有企业固定资产投资成本上升，财政和金融两方面的压力使企业负担加重。为了缓解压力，国有企业提出“税前还贷”的要求，实际上是把应该上缴给财政的收入，以还贷付息的方式支付给银行，尽管银行也是国家银行，但银行收回的本息是不能上缴财政的，这就加重了国家的财政困难。此外，企业与政府之间的行政关系尚未完全割断，税制的改革不仅难以提高企业的竞争能力，反而加重企业的税收负担。企业缺乏自我发展能力，对“利改税”缺乏积极性。产品价

29、格不能完全由市场确定，政府不断调整产品比价，按原来比价确定的不同产品的税率跟不上价格调整的步伐，企业之间仍存在着非公平竞争。在所得税后再征收调节税仍然是不规范的，这种调节税往往由政府根据每一企业的不同情况分别制定，因此仍存在着企业与政府讨价还价、税率无法统一的问题。这些问题使人们认识到，在经济市场化程度不高的情况下，单纯税制改革意义不大。税制改革虽然可以创造公平竞争的环境，但它不能培育起新的市场机制，它对企业的激励作用有限。更重要的是要搞活企业，只有宏观上的改革还不够，关键在于企业微观机制的重构。现实和上述认识促使人们围绕企业经营机制探索新的企业改革办法。3.承包经营责任制。从实践的情况来看，承包经营责任制在促进两权分离和保证国家财政收入增长方面的实施效果是比较好的。据统计，国有预算内工业企业在实施承包后的19871990年间与承包前的四年（即19831986年）相比，实现利税增长了27.8%，上缴利税增长了26.3%，企业净留利增长了27.6%，职工人均收入增长79%。承包经营责任制的主要功绩在于：在改变企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”，调动企业和职工生产经营积极性方面有明显作用，促进了企业经营机制的转变；促进了企业所有权与经营权的分离，使企业经营者能以相对独立