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1、而在我国的以流转税为主体的税制体系中，流转税中的增值税、消费税、关税实行生产地（进口地）课税而非消费地课税办法，营业税部分税目也是对劳务提供者课税。这样的流转税制存在一个重要特点是可转嫁性。流转税主要由消费者负担，但并未按一定比例在负税人的居住地政府间分配。这是一种不能体现财政公平原则的非对称财政机制。具体到民族地区，则税源与税收收人的背离问题带来的结果比较严重。（三）民族地区地方财政风险凸现 在分税制模式下，地方财政的收人主要包括两部分，一是地方政府收人部分，二是中央与地方共享收人中按比例归地方的部分。作为我国欠发达地区，自我积累和发展的能力和条件相对较差。另一方面，贫困旗县主要分布在边远地

2、带，自然条件较为艰苦，财政支出成本高。分税制后，财政收支差额逐渐扩大。2003年，民族地区财政收支差额达到-1435.34亿元，财政自给率下降。地方财政（尤其是基层的旗县财政）的风险问题早已进人学者的研究视野。 民族地区的财政困难折射出我国的横向财政失衡问题。横向财政失衡是指同一级不同地区财政地位的差别，即同一级不同地区财政满足本地公共支出的能力不同。从公平的角度讲，横向财政失衡将导致财政的非均等化，违背了人人平等不能地区有别的原则。从效率的角度讲，横向财政失衡会导致效率的损失。由于地区间财政地位的不同产生的财政横向失衡会诱导人们重新选择居住地，而这种由于财政待遇不同所导致的诱导性迁移，并不反

3、映实际要素成本的差异或其他与资源有效使用相关的因素，因此，这种迁移会造成效率损失。要消除因各地财政地位的差异所造成的不公平和低效率，需要中央政府或上级政府提供一种旨在均等化各地财政地位的无条件拨款，并以纵向转移支付和横向转移支付两种形式来实现。 二、民族地区财政转移支付制度的基本架构及其存在问题 上述现实背景的存在，使得财政转移支付制度对于民族地区尤其是贫困旗县具有特别重要的作用。现行民族地区财政转移支付制度的基本架构包括两个层面，即中央对民族地区各省区的财政转移支付和民族地区各省区以下财政转移支付。 （一）中央对民族地区各省区财政转移支付 1中央对地方财政的税收返还。它是以1993年为基年，

4、按照分税制规定，中央从地方净上划的收人数额如数返还给地方。1994年以后，税收返还在1993年基数上递增，递增率按增值税和消费税增长的1：0. 3确定。 2中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。这是“自上而下”和“自下而上”的双向流动的财政转移支付。 3年终结算补助（或上缴）。它是对已经过去的财政年度内，由于政策变化以及中央与地方相互交叉支付对地方收支影响所进行的调节，也属上下级政府之间的双向财力转移，是对既定财政体制的补充。 4专项拨款补助。这是中央政府根据实际情况按项目确定的补助形式，是一种具有特定用途的补助。在专项补助中，基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工

5、程、社会保障和贫困地区义务教育等项目占有重要地位。 5一般性转移支付。2002年，根据国务院关于印发所得税收人分享改革方案的通知规定，中央因所得税收人分享改革增加的收人，按照公平、公正的原则，采用规范的方法进行分配，对地方，主要是中西部地区实行财政转移支付。中央通过所得税收人分享改革增加的收人全部进人一般性转移支付，实行统一分配，原来的“过渡期转移支付”概念不再沿用。基本做法是：参考国际经验，按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，将其作为财政转移支付的分配依据。 （二）民族地区省区以下财政转移支付 1994年分税制改革只是初步确定了中央政府对省级政府的转

6、移支付，而省区以下转移支付并没有触及。1995年以来，民族地区各省区结合本地实际情况，设计制定了各具特色的省区以下财政转移支付办法。2002年，国务院转发财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见，要求各地方政府结合所得税收人分享改革，调整和完善省以下财政管理体制。民族地区各省区以下财政转移支付制度呈现如下特点： 1基本上是比照中央对地方的形式进行设计。这可看做中央对地方转移支付模式在各省区内向下的延伸。 2对中央转移支付资金的加成使用。地方在中央财政转移支付资金基础上，根据财力情况，一般都再安排一部分资金对下进行财政转移支付。 3建立激励和约束机制。为调动和鼓励各县市增加财政收入、压缩财

7、政供养人数，避免依赖思想，各省区在转移支付办法中建立了相应的激励和约束机制。 4各省区间差异大。各省区以下财政转移支付制度不统一，各有各的模式。 总体看，民族地区财政转移支付制度在各个历史时期都发挥了积极作用，民族地区得以维持地方政府的正常运转，加强地方建设，为当地人民提供基本的公共服务。例如，1950-2001年，新疆全社会固定资产投资累计完成5015. 15亿元，其中，中央投资达2662. 23亿元，占同期全社会投资的53.1%；从1955年到2000年，中央政府支付给新疆的各项财政补助累计达877. 41亿元，中央财政对民族地区的帮助可见一斑。再看一下云南省的情况。从纵向上看，1994-

8、2004年，云南省级财政的收人比重与其支出比重的差值逐渐由正转负，由 1994年的5. 4转变为2004年的一3. 2，与此同时，县级财政的收人比重与其支出比重的差值逐渐由负转正，由1994年的一13变为2004年的一0. 7，云南省以下转移支付的纵向效果积极而明显。从横向上看，1994-2004年，云南省各地州（市）之间的人均财政收人和人均财政支出的变异系数都呈逐步缩小趋势，各地区间政府公共服务均等化趋势明显。 在看到上述积极作用的同时，也应认识到，我国现行财政转移支付制度是“分级包干”体制下的转移支付和分税制提出的转移支付的混合体，带有明显的“双轨”制烙印。实践表明，这种“双轨”制的转移支

9、付制度对促进民族地区经济建设和社会发展，加强中央宏观调控等起到明显作用，但它仍是一种不规范的财政转移支付制度，存在以下方面问题。 1体现公平性、照顾特殊性的作用未充分发挥。体现公平性、照顾特殊性是财政转移支付制度的重要性质。而现有财政转移支付制度中“存量不动，增量调整”和税收返还不封顶、多缴多返、少缴少返的做法，对中央和经济较发达地区而言，是有利的，对民族地区却不利。以1999年为例，东部地区的上海、广东、江苏、浙江从中央得到的税收返还总额为595亿元，占当年中央对地方税收返还总额2120亿元的28%，而西部12个省（区）得到的税收返还额为447. 16亿元，占当年中央对地方税收返还总额的22

10、.5%。民族地区产业竞争能力弱，企业普遍规模小、经济效益差，农牧业生产水平低，不仅税收返还基数小，而且财政收人增长缓慢，税收返还比例逐年下降，在现有转移支付模式下，与经济较发达地区的差距不仅不能缩小，反而逐年扩大，陷人财政赤字严重，甚至出现连正常的吃饭财政都难以保障的被动局面。例如，内蒙古自治区101个旗县中，1990年有16个赤字旗县，赤字额为0. 48亿元；2000年分别为47个旗县和3. 7亿元。截至2005年末，鄂伦春旗累计债务总额高达2. 25亿元，其中财政赤字2082万元；需财政承担的住房公积金、社会保障方面欠账达6336万元（失业保险570万元、医疗保险2301万元、养老保险17

11、93万元、住房公积金1672万元）；阿一根公路5301省道等贷款2654万元；财政工资性借款等1400万元；欠付个人差旅费、鄂伦春免费医疗、煤款、电费及基建欠账等6233万元。民族地区县级财政困难、财政风险大的问题与现有转移支付制度没有充分发挥体现公平性、照顾特殊性的作用密切相关。 2从结构上看，税收返还和专项拨款所占比重过大，具有地区平衡功能的一般性转移支付比重偏小。税收返还是在照顾各地区既得利益的基础上，按照以来源地为基础的原则进行分配的，既不与均等化目标联系，也不与中央政府特定的其他政策目标相联系，是由基数法来确定；专项拨款在规模上仅次于税收返还，有不少也变成了用基数分配，只能增不能减。

12、基数法中包含了过去体制中的不合理因素，且在逐年滚动的过程中，不合理因素继续扩大，缩小地区差异的总体效应弱。民族地区历史上属经济不发达地区，底子薄，基数小，在税收返还和专项拨款占绝大部分以上的转移支付制度中，明显不能得到有效支持。 一般性转移支付不指定特定用途，地方政府有权自主安排支出用途。国际上的通行做法是一般性转移支付作为中央或联邦政府向下级政府转移支付的主要形式，一般占到全部转移支付的50左右。这样可以给予下级政府更大的财政支配权，也有利于基层政府根据本地区的公共服务需要安排财政支出。但2004年的数据表明，我国的一般性转移支付占全部转移支付的比重按照宽口径计算只有7.2%，按照窄口径计算

13、占12.4;2005年，一般性转移支付占全部转移支付的比重按照宽口径计算只有9.8%，按照窄口径计算占15.3%. 3转移支付制度缺乏法律保障，资金分配和使用办法尚待规范。发达国家的财政转移支付制度一般有明确的法律规定，如日本的地方财政法、德国的基本法等。我国目前只有1995年财政部制定的规章过渡期财政转移支付办法。转移支付制度相关法律法规建设较滞后，人为因素影响大，随意性较大，缺乏规范性。 转移支付资金分配缺乏科学的依据和标准，存在“人情款”和“撒胡椒面”现象；立项审批不规范，项目的确定和范围选择不合理；使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，随意性大，分配过程不透明

14、；违背专款专用原则；要求地方配套资金，对于经济较发达的地区而言，是锦上添花，对于民族地区而言，往往不堪重负，甚至导致地方以假数字上报。 4与东部经济较发达地区的横向转移支付模式缺失。财政转移支付制度可分为单一纵向模式、单一横向模式和横纵向结合模式。横向转移支付是解决地区间财力的不平衡和消除不同地区间财政地位的差异所造成的不公平和低效率、实现财政均等化、减轻上级政府财政压力的一种有效手段。对我国来说，较理想的模式应为横纵向结合模式。但现有民族地区转移支付制度中，只有中央对地方的纵向转移支付模式，缺失了民族地区与东部经济较发达地区的横向转移支付模式。 5转移支付资金运行路线单一。纵向转移支付模式包

15、括纵向逐级传递式和纵向全覆盖式两种。我国实行的是纵向逐级传递式，即上级只面对下级转移支付，而把对更下级的转移支付由下级承担，由其再向更下级传递的办法。纵向逐级传递式的转移支付路线，带来两方面问题：一是资金链长，在各个环节都有沉淀，在途时间长，不能及时到达基层，加剧基层财政紧张状况；二是中央转移支付资金到达地方时，往往先用于平衡本级财政，然后再向下转移，这样几经传递，到达基层的就所剩无几了。近年来，民族地区县乡财政困难，就与此密切相关。 6省区以下财政转移支付制度建设仍需规范。民族地区在建立省区以下财政转移支付制度方面取得了一定成效，但仍相对滞后：一是一些省区层层从下级财政集中财力，但对下转移支

16、付却没有相应跟上，使县乡财政风险凸现。二是一些地方仍然沿袭财政包干体制的做法，公式化的财政转移支付制度没有建立起来；而一些地方即使制定了以公式化为基础的对下财政转移支付办法和财力均衡措施，也比较简单和粗放，在因素选择、公式设计、数据选取和测算方面都存在问题，导致省区内部财力差异悬殊问题突出。三是各地规范化程度不一，有的地方已经建立了较完整的转移支付计算指标体系和实施程序，而有的地方尚处起步阶段。省区以下存在的问题使得财政转移支付制度形不成一个上下衔接、相互协调的体系，均衡效率在一定程度上有所降低。 三、优化民族地区财政转移支付制度的思考 民族地区的财政转移支付制度在1994年分税制改革前，虽是

17、宽泛意义上的，但较充分地起到了体现公平性、照顾特殊性的作用。分税制财政管理体制实施后，在我国形成了财权上移而事权重心下沉的局面，导致我国地方政府的财权与事权严重不对称，需要通过大规模转移支付来弥合地方收支缺口，以保证地方政府能够行使提供基本公共服务的职能。鉴于目前的分税制模式，较大规模的转移支付有其存在的必要性，并且实践证明，如此大规模的转移支付仍无法使各地方政府都拥有提供基本公共服务的能力。对民族地区而言，更有税收负担加重、税源与税收收人背离、地方财政风险凸现等问题的存在。这些问题的存在又进一步导致从全国的角度看，横向财政失衡状况日益突出。在此背景下，现行财政转移支付制度勉力支持，但其不规范

18、的特征使得该制度既有“越位”也有“缺位”。“越位”体现在原本并不属于财政转移支付制度的职能也要通过该制度实现，“缺位”则表现在公平性和均等化的作用未得到充分体现。因此，民族地区财政转移支付制度的优化是个系统工程，除了应就该制度进行调整之外，更重要的在于完善分税制财政管理体制，明确划分政府间事权和财权，这是优化民族地区财政转移支付制度的前提。在此基础上，科学确定财政转移支付的政策目标是优化民族地区财政转移支付制度的根本依据。民族地区财政转移支付的目标应定位于确保各地都能提供最基本的公共服务，重点用于能源、交通、通讯、环境保护等基础产业，以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业。同

19、时，在民族地区财政转移支付制度优化的过程中，应避免认识上的偏向： 1.对转移支付政策功能的认识出现“泛化”，超越人均财政支出水平均等化这个基本作用范围，试图去解决那些主要应由其他区域政策工具去处理的问题。 2.在讨论基本公共服务的水准时，忽视范围和标准的适度性，没有把它与在一定经济发展水平上国家财政的负担能力联系起来加以考虑。3.对于人均财政支出的区际均等化问题，不能认识到适度差距存在的不可避免性，试图去完全消灭这种差距，而不是把差距控制在一个适当的限度内。我们应防止上述偏向，以使民族地区财政转移支付制度的调整能做到方向正确、力度适当、措施稳妥，使这一政策工具能高效率地发挥其应有的功能。具体措

20、施包括： （一）适度增加中央对民族地区的财政转移支付 近年来，我国以税收返还为主要形式的财政转移支付制度在体现中央政府政策意图、提高财政资金使用效率方面功效显著，但对公平性的体现则明显不足，这与转移支付制度的本质是不相符的，也背离了中国区域间的公共服务水平严重不均衡的现实。因此，为了缩小地区间公共服务能力和水平的巨大差异，应矫正现行转移支付制度，将实现各地基本公共服务水平的均等化、突出区域间的公平作为转移支付的首要目标。为此，有必要适度增加中央对民族地区的财政转移支付。 从现实看，我国财政体制的显著特征之一是地方政府对中央政府在财政转移支付上的高度依赖性。一方面，通过财政转移支付制度，使民族地

21、区人民能够享受到与东部较发达地区人民大致相同的公共产品和服务，消除在教育、卫生、环境保护、公共设施方面与东部较发达地区的差距，为民族地区的持续发展奠定坚实基础；另一方面，帮助民族地区解决好县乡财政困难问题，设立保工资、保稳定、保机构运转等最低支出保障额度，实行财政转移支付保底政策。需注意的是，增加对民族地区财政转移支付要维持在政府间财政转移支付规模的合理界限内。所谓政府间转移支付规模的合理界限是指在同时满足以下条件下所确定的转移支付规模：（1）能够恰当体现中央的权威，而非过度集权。（2）能够使中央拥有较充足的财力来缩小地区间公共提供能力的差距。（3）能够充分调动地方政府税收筹资的积极性，避免对

22、上级政府的过度依赖。（4）能够保证地方政府拥有行使其所应承担的支出责任的财力。（5）能够降低转移支付过程中的交易成本，提高公共提供的效率。 （二）对目前存在的各种转移支付形式进行调整，优化结构 有研究表明，动态地看，现行的转移支付制度并不能阻止省区间财政支出差异的逐年扩大。因此，降低我国地区间财力差异程度，实现各地居民享有公共服务水平相对均等化的目标，仅依靠增大转移支付资金在中央财政支出中的比重是不够的，优化转移支付体系结构是完善转移支付制度的当务之急。 要对目前存在的各种转移支付形式进行调整，逐步归并为一般性和专项转移支付两种形式。（1）取消原体制上解。（2）把税收返还的一部分作为一般性转移

23、支付的主要资金来源。在保证转移支付资金来源的前提下，逐步削弱返还基数中的不合理因素。在不改变“两税”为基础的返还模式的前提下，提高民族地区增值税的留存比例。目前对民族地区增值税的年环比增长部分采用二八分成，即中央得小头，地方得大头。此举既可调动地方政府税收筹资的积极性，提高地方政府对地方纳税人的负责程度，又可减少大规模转移支付中存在的高额交易成本。（3）缩小专项转移支付的覆盖范围，体现特定政策目标，加强监管。（4）将年终结算补助按照具体内容的性质分解，划人一般和专项转移支付。（5）将原体制定额补助与一般性转移支付合并。 （三）加快财政转移支付制度的立法进程，建立有效透明的管理机制和监督机制 以

24、立法手段合理界定各级政府的事权，用法律手段来约束转移支付资金分配，明确转移支付目标、原则，调整和规范转移支付形式。依法完善财政转移支付制度的监督管理，实现转移支付法制化，为转移支付目标的实现提供制度保障。 在管理机制方面，成立专门管理机构；完善操作规程，包括审批制度、检查制度和验收制度。在监督机制方面，强化权威性，对使用不当、截留、挪用、挤占、克扣等现象依法处理，包括减少拨款、停止拨款甚至追还拨款等。同时要建立群众监督机制。 对民族地区困难较大的专项拨款要求配套比率的规定，首先，应明确只有具有外溢性的公共服务或设施才适用要求地方配套的规定；其次，具有同等外溢程度的服务或设施，针对民族地区的配套

25、要求应相对低，以适应其财力的实际状况，防止地方为拿到国家的财政转移支付资金而做假。 （四）建立纵向与横向转移支付模式相结合的财政转移支付制度 通过纵向转移支付，实现国家的调控目标；通过横向转移支付，补充欠发达地区的财力不足，缩小地区间的财力差异，以保证各地区居民能够享受到大致相同的公共服务。民族地区和东部较发达地区的区域差异大，其横向转移支付既具有必要性，也具有可行性。建立民族地区与东部经济较发达地区的横向转移支付，有助于减轻中央财政集中度，变“暗补”为“明补”，调动地方积极性，缩小两者的财力差异，谋求经济的整体共赢与和谐发展。要对纵向、横向转移支付的规模进行统筹考虑。考虑到东部较发达地区和民

26、族地区是独立的经济社会体，横向转移支付应以专项转移支付为主。横向转移支付建立后，纵向转移支付范围可适当收缩。且纵向转移支付要与横向转移支付相结合，并发挥横向转移支付不能发挥的均衡作用，因此，应重点采取一般性转移支付形式。 （五）转移支付资金运行路线多元化，纵向逐级传递式与纵向全覆盖式相结合 在保持现有纵向传递式的同时，增加纵向全覆盖式转移支付路线。其目标在于有效地为民族地区各族群众提供公共产品和服务。从目前情况看，各省区大都把县级辖区作为转移支付的主体，省、市级同时对县级辖区实施转移支付，可以此为基础，构建纵向全覆盖式财政转移支付路线。在向县级辖区转移支付的时候，不必层层传递，可建立中央、省和

27、市分别向县级财政的转移支付制度，进一步提高转移支付的效率。 在纵向全覆盖式中，应突出重点，本着“雪中送炭”原则，调整财政转移支付对象，由直接补助公共机构转向直接补助少数民族贫困人口，直接补助那些需要购买基本公共服务的低收人、低支付能力的少数民族贫困人口；不再补贴民族地区城镇高收人居民，转而补贴广大农牧民，增加农牧民的转移性收人，以使广大农牧民等弱势人群优先受益。 （六）完善民族地区省区以下财政转移支付制度 民族地区可结合实际，适时调整省区以下财政体制，遏制财力差距进一步扩大，确保县乡政权正常运转的需求。省区政府要切实承担起均衡本地区财力水平的职责，进一步健全并规范省以下的财政体制和转移支付制度。在进一步明确财政保障范围的基础上，确定各县、乡所需的最低财力要求，作为省和市对县、乡实施一般性转移支付的依据。继续推进“三奖一补”，并探索将其制度化的切实途径。对特别困难的地区，省区政府除扩大一般性转移支付规模外，还可对市、县财政体制进行适当调整，有选择地推行“省管县”体制。 将省区以下财政转移支付的原则、形式、目标等以法律的形式确定下来，同时编制转移支付预算，建立完善的预算程序；设立专门机构负责转移支付工作，制定客观的测算方法，审查、研究转移支付的规模，监督制约转移支付的使用。