项目代建BOT及BT模式的内容和适用范围文档格式.docx

1、项目管理公司更适合一次性业主的建设项目，政府常年具有建设项目，需组建常设性的代建机构。 事业性代建机构能充当项目业主（项目法人），项目管理公司本质上只是提供项目管理服务，只在代建合同中被授权代替业主的部分管理工作，不可能成为真正意义上的项目业主。 不以盈利为目的的事业性代建机构，与软约束的政府投资项目在产权关系上是对称的，追求利益最大化的项目管理公司，与硬约束的企业投资项目在产权关系上是对等的。政府投资项目授权公司代建，存在“寻租”、“创租”可能。 事业性代建单位通过集中统一管理，解决了政府投资项目业主分散的问题。项目管理公司代建服务的发包方（无论是谁）依然分散，且可能缺乏项目代建合同管理的权

2、利、能力和经验。事业性代建单位不需要重复交项目管理学费，可集中进行货物采购，能产生规模化经济效益，客观上能节约项目建设管理费 项目管理公司需要通过项目代建服务获利。理论上，如果加上营业税、所得税和利润等，政府需支付的相关费用要比建设管理费高得多。事业性代建单位有利于监督部门的集中监管，从而减少腐败现象。承担代建工作的项目管理公司可能比较分散，难以监督。 事业性代建单位的约束力不强，不利于建立投资约束机制。从实践看，不易于拒绝使用单位的要求。项目管理公司的约束力相对更强一些：（1）代建合同制约；（2）市场准入制约；（3）从业人员的资格制约。事业性代建单位机构和人员稳定，易于落实“质量终身责任制”

3、。项目管理公司机构较不稳定，一旦撤销，无法落实“质量终身责任制”。 代建公司存在片面压低建设成本的管理倾向，致使建设质量或项目功能降低。 因无利可图，项目管理公司对小项目代建工作不会感兴趣，但事业性代建机构责无旁贷。因此公司代建制不适用小项目，因而不可能全面铺开，从而达不到全面推行代建制的目标。事业性代建机构属于行政性垄断？由于缺乏竞争，可能导致管理效率低下或节约投资的动力不足。 事业性代建机构需重新设置，可能会遇到一定阻力，但项目管理公司代建不存在此问题。结论： 实践中，两种代建模式并不相互排斥：在事业代建单位作为项目业主（项目法人），承担多数政府投资项目建管任务的基础上，对少数重大项目，可

4、尝试通过短名单或公开招标的方式，选定项目管理公司承担项目代建工作。代建制发展现状： 1、47个省、计划单列市和副省级城市中，有32个开始了代建制工作，13个尚未开展。一些地级市也开展了代建工作，如贵阳市、玉溪市、昆明市、柳州市等。 2、约2/3地区通过招标方式选择代建公司，有的地区既实行事业代建，也尝试公司代建。 3、32个省市中，发展改革部门负责代建管理的有18家，由建设部门负责管理的有5家，由其他部门分别管理的有9家。 4、代建项目从房屋建筑扩展到基础设施项目。（五）事业单位代建需解决的问题隶属关系问题：实践中，有隶属发改委、建设局的，也有直接作为政府特设机构的。 人员编制和机构设置问题：

5、国内普遍人员太少，可能出现一人管几个项目的情况。 代建项目范围及代建阶段：如国外政府机构不分项目大小、行业全管，还是有选择性代建（按行业或投资规模）作为项目业主，在项目建设程序中的具体职能问题：项目建议书、可行性研究、初步设计、施工图设计、招标、施工管理、竣工验收、资产移交。 与项目使用单位的职责分工问题：针对某一事务，谁主谁从严格限制使用单位：提出项目目标和使用要求，参与验收，接收资产。 经费来源问题：事业拨款还是代建项目的建设管理费。激励与制约机制问题：节约投资是否奖励？出现“三超”，尤其是大量设计变更导致超投资，如何惩罚？代建机构依法行事的问题：借鉴国外经验，代建机构需要制定相应法案，设

6、定这种特设机构的“责、权、利”。（六）公司代建需解决的问题实行公司代建制的项目范围：投资额，建设规模；行业范围；公益性项目vs经营性项目 由谁确定项目实行公司代建：项目建议书或可研报告批复时明确，投资主管部门（如发改委）还是行业主管部门 代建阶段确定：前期工作、建设实施阶段还是全过程，不同项目应有所区别谁负责选定代建公司（谁与代建公司签署代建合同）：使用单位、发改委、行业主管部门？成立专门进行代建管理的政府机构 代建公司选定方式：什么项目可以公开招标、邀请招标、直接指定？ 代建公司的准入门槛：管理咨询类公司vs工程类公司；注册资本/资产规模要求；公司资质及其他条件；从业人员数量及资格。项目建设

7、的其他工作：可行性研究、项目评估、勘察、设计、招标、监理、施工、设备材料供应等，代建公司及其关联机构是否还可以承担。 代建公司的法律地位：建设期项目业主vs代甲方，涉及到项目资产权属、工程保险等。 代建合同的履约担保问题：担保什么（合同额vs总投资），多大比例（10-100），担保主体（银行vs同行），担保形式（保证金vs保函）是否排斥管理咨询类公司？谁与可研、勘察、设计、监理、施工设备材料供应等单位签订合同：代建公司、使用单位？如何防止“合谋”做大投资？ 代建公司和使用单位的具体职责分工：在代建合同中约定，应限制使用单位的权利 代建公司的费用标准及支付问题： 代建费或标底按项目建设管理费确定

8、是不对的；支付进度，竣工后还是保修期满付清？建设资金支付问题：打入代建公司帐户，还是由财政直接支付相关单位。如打入代建公司帐户，税务如何处理？ 监督管理：按企业项目还是政府项目监管，行业主管、审计、财政、监察等部门如何监管；出现设计变更和三超时如何处理？ 奖惩规定：如何奖励、惩罚需在代建合同中明确（七）推行代建制的建议选择重大非经营性项目进行公司代建制试点，总结经验。 试点项目最好为房屋建筑，如办公楼、教学楼、博物馆、档案馆。 试点项目最好采取短名单或邀请招标/竞争性谈判方式选定代建公司 最好成立专门进行代建管理的政府机构（如代建办）待条件成熟后应组建事业性代建机构（统建机构） 由该代建机构作

9、为项目业主（建设单位），承担多数非经营性项目的建设管理工作。 可先从市区项目做起，然后推广到区县项目。制定和完善公司代建制的规章制度 1、代建制管理办法 2、代建公司招标/认定/预选管理办法 3、代建公司资质管理规定 4、代建公司绩效监督评价管理办法制定和完善事业单位代建制的规章制度 1、关于成立政府投资项目建管中心（工务局、公共工程局）的决定：职责，人员，组织机构，代建项目范围，经费来源，奖惩机制 2、最好能借鉴发达国家和地区做法，制定专门针对代建单位的法规，如“非经营性政府投资项目统建管理办法”。二、代建制管理的内容（一）项目前期管理 项目建议书 项目可行性研究 勘察设计管理 初步设计 投

10、资控制 概算评审（二）项目招标管理 施工招标管理 施工招标准备 资格审查 编制招标文件 开标、评标和定标 施工招标主要流程 监理招标管理 招标公告与资格预审 招标文件的编制 开标、评标和定标 设备材料采购招标管理 招标文件的编制 评标 设备材料招标的主要流程（三）项目施工准备管理 施工相关手续的办理 施工图纸会审和设计技术交底 施工图纸会审 设计技术交底 施工组织设计审查 分包单位资格和开工报审表的审查 分包单位资格审查 开工报审表的审查施工单位现场准备工作的检查 施工现场场地的交接 施工现场的补充勘探及测量放线 施工道路及管线 施工临时设施的建设 施工队伍的准备 施工安全与环保措施 施工现场

11、材料设备的准备 施工扰民问题的解决方案 应急预案和施工措施的制定（四）项目质量管理 施工过程质量管理 施工质量验收管理 质量问题和质量事故的处理 （五） 项目进度管理 项目控制性工程的选择及保障措施 项目进度计划的审查与优化 项目进度实施的动态管理 动态管理的关键环节 动态监测的报告 进度计划的调整 进度延期的控制（六）项目投资管理 项目资金使用计划的编制及合理使用 资金使用计划的编制 投资偏差分析 工程计量与工程款支付 工程计量 现场工程签证管理 工程变更及其价款的确定 工程款（进度款）支付费用索赔的控制 索赔的依据 索赔处理的程序 索赔费用的计算 反索赔 工程结算与审计 工程款的结算方式

12、工程款的结算程序 工程结算审计（七）安全生产管理 安全生产管理依据与原则 安全生产管理的依据 安全生产管理的原则 安全生产管理目标及各方的责任 安全生产管理目标 安全生产管理各方责任 安全生产管理方法与措施 安全生产管理基本要求与程序 安全生产管理方法与措施 安全生产监督管理与应急预案 对参建各方安全生产的监督管理 安全生产事故处理及应急预案（八）环境保护及文明施工管理 环境保护管理 文明施工管理 环境保护与文明施工应急预案（九）项目合同管理 合同履行管理 合同交底 合同跟踪与诊断 合同变更管理 索赔管理 合同争议的解决及违约处理 施工合同管理 监理合同管理 物资采购合同管理（十）项目沟通管理

13、 沟通计划的编制 沟通的程序、方式与渠道 沟通的程序 沟通的方式 沟通的渠道 沟通中的障碍与冲突管理（十一）项目风险管理 风险管理目标与风险管理计划 风险管理目标 风险管理计划 工程项目的风险识别 风险分析与评价 风险处置 风险处置的依据 风险处置的途径 风险处置的方法 实践中风险处置的具体运用（十二）项目信息与资料管理 信息与资料管理的总体要求 及时性管理 真实性及有效性管理 完整性、清晰性管理 闭合性管理 档案资料的收集与质量要求 档案资料收集的范围 档案资料的收集 档案资料的质量要求 档卷内文件的排列、编目与装订 档卷内文件的排列 档卷内文件的编目 档卷内文件的装订（十三）竣工验收管理

14、竣工验收管理内容及计划 竣工验收的范围及依据 竣工验收的条件 竣工验收的程序 竣工验收的组织 竣工验收中遗留问题及其处理 竣工验收中有关工程质量的验收与处理 竣工资料与工程移交 项目保修阶段管理 项目回访工作计划 工程质量保修（十四）竣工结算和决算 竣工结算 竣工结算的编制 竣工结算的程序 竣工结算的办理 竣工结算的审核 竣工决算 竣工决算编制的依据 竣工决算编制的程序 竣工决算报告的内容 竣工决算的审查（十五）对勘察设计、监理及施工单位的管理 对勘察设计单位的管理 对监理单位的管理 对施工单位的管理 依据 内容（十六）工程建设廉政管理 廉政建设的法律法规与规章 国家相关法律在廉政方面的规定

15、政府有关部门规章在廉政方面的规定 廉政建设管理 项目外部监督 项目内部廉政管理 三、代建制参与各方的职责和权力（一）政府投资管理部门（委托方）的职责 1、负责核准项目建议书、可行性研究报告，审查确定设计方案，审批工程预算和正式开工计划等；2、确定代建单位；3、负责实施过程中工程设计等变更的审批及重大事项的决策，安排项目年度投资计划并协调财政部门按工程进度拨付建设资金；4、负责协调工程建设的相关外部关系，为代建工作提供外部条件；5、监管代建单位履行合同；6、组织工程的竣工验收和移交。（二）前期工作代建单位的主要职责：1、会同使用单位，根据已批复的项目建议书，组织编制和报批项目可行性研究报告；2、

16、组织开展工程勘察、规划设计等招标活动，并将招标投标书面情况报告和中标合同文本报委托方和政府有关部门备案；3、组织开展项目初步设计文件编制及报批工作；4、办理项目土地、规划、环保、消防等有关手续报批工作；5、定期向委托方和使用单位报送项目前期工作进展情况；6、办理前期工作相关文件资料的归档和移交；7、主动接受监察、审计部门的监督检查。（三）建设实施代建单位的主要职责：1、组织施工图设计；2、组织施工、监理和设备材料选购招标活动，并将招标投标情况的书面报告和中标合同文本报委托方和政府有关部门备案；3、负责办理年度投资计划、协助办理建设工程规划许可证、施工许可证和消防、园林绿化、市政等工程施工的有关

17、手续； 4、负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；5、按项目进度向委托方提出投资计划申请，向财政部门报送项目进度用款报告，并按月向委托方、财政部门及使用单位报送工程进度和资金使用情况；6、组织工程中间验收，协助委托方、使用单位组织竣工验收；7、编制工程决算报告，报委托方、财政部门审批；8、办理项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。（四）使用单位的职责 1、负责根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书；2、编制和报批项目可行性研究报告； 3、在项目方案设计阶段提出项目的具体使用条件和建筑物的功能要求和指标； 4、参与项目设计

18、、概算和预算审查；5、负责办理工程建设中相关的设计审查、招标申请、施工报建、竣工验收等审批手续，为代建工作提供必要的条件；6、在建设过程中（包括项目的设计、施工、设备材料采购等）提出意见和建议，并监督代建单位的行为；7、负责筹集项目总投资中政府出资额之外的建设资金，并对项目建设资金使用情况进行监督；8、参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。（五）政府投资管理部门（委托方）的权利 1、有权对代建项目进行稽查，对违规行为予以纠正； 2、有权对因技术、水文、地质等原因造成的设计变更进行核准；3、有权要求代建单位赔偿因擅自变更建设内容，扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程

19、质量不合格所造成的损失；4、有权要求代建单位更换不称职的项目部工作人员。（六）项目代建管理公司（代建单位）的权利 1、根据初步设计的批复及有关规定选择专业工作单位，并与其签订合同； 2、管理各类承包合同，并按规定向承包人支付承包费； 3、对项目建设资金的使用进行管理； 4、与有关单位商定处理保修、返修内容和费用； 5、进行项目各参与方的协调工作； 6、有权拒绝委托方和使用单位提出的本合同约定之外的要求； 7、有权取得代建报酬，并有权按专用合同条款约定从项目投资节余额中提取奖酬金。（七）使用单位的权利 1、有权对代建项目进行监督，并向委托方反映各种问题； 2、有权对工程变更内容提出意见； 3、有

20、权对委托方核准的变更结果进行申诉上报。BOT项目的内容及适用范围一、政府投资的民营化改革1、民营化改革的基本思路 原则：社会投资者感兴趣的项目，尽可能利用社会资金建设。目前投资回收能力较差的经营性项目，应积极创造条件，吸引社会投资者。 目的： 弥补政府投资资金不足；引入竞争机制，打破行政性垄断，提高效率； 为社会投资者提供更多投资机会。主要措施 新建项目：特许经营，PPP，PFI，BOT，BT； 已建项目：股权转让，TOT，特许经营 负责部门：投资主管部门；行业主管部门； 二者联合关键问题 特许经营协议：基础设施多属自然垄断性甚至资源垄断性部门，且直接涉及公众利益。 价格形成机制：社会化涨价。

21、 感兴趣的社会投资者 国内工程公司。 国内多元化投资公司（控股公司）。 行业内的跨国公司。2、适合社会化的主要行业/领域目前主要是收费或价格形成机制较为健全的经营性/准经营性基础设施，包括以下几类： 收费的高等级公路、桥梁、隧道、港口、码头、城际轨道交通等交通设施项目；城镇源水供应工程、以发电或城镇供水等经营性效益为主的综合利用水利枢纽等水利建设项目； 城镇自来水、污水处理、垃圾处理、煤气（天然气）供应、热力供应和热水供应、城市轨道交通和城市公共汽车交通等市政基础设施项目； 体育场馆、文化娱乐、医疗卫生保健和旅游景观建设等社会服务性基础设施项目。3、项目社会化的实施程序1、政府研究确定项目的建

22、设目标、建设规模和主要建设内容、建设标准；2、确定政府投资方式和相关优惠政策等（如果需要）；3、通过项目法人招标的方式择优确定项目投资主体，并签署特许经营合同；4、中标的投资者单独或与政府授权投资主体共同组建项目公司；5、项目公司负责项目申报、融资、建设以及建成后的还贷、运营和维护。6、特许经营期满后，项目公司将资产无偿转让给政府或其授权机构。二、项目融资的定义和模式定义： 广义：实施项目的政府、企业或投资者通过各种途径和手段获取项目资金的过程（即为项目融资） 狭义：通过项目来融资，如PPP/BOT 基本模式： 企业融资（Corporate Finance） 项目融资（Project Fina

23、nce）-狭义 政府融资（Municipal Finance）项目融资 对于大型的资本密集型项目，若预计未来现金流可为偿还银行贷款提供保障，则项目融资是最佳融资模式 矿、油、气等自然资源开发项目 基础设施（电厂、水厂、路、桥、铁路等）项目 公用事业（学校、医院、养老院、监狱等）项目 大型制造业（飞机、轮船、工厂等） 基础设施项目最经常运用项目融资进行融资 项目融资能促进更多民营/外资企业参与 项目融资与政府融资形成了鲜明的对比项目融资的主要模式以设施使用协议为基础的项目融资 适用范围：石油/天然气管道、发电设施、专门产品的运输系统、港口、公路、桥梁、隧道、铁路、工业项目（如委托加工）等 ? 以

24、产品支付石油、天然气和矿产品等资源储量已探明的项目杠杆租赁为基础的项目融资 适用范围较广，即可为大型工程项目融资，也可为项目的一部分工程如购置某专项大型设备融资 ? BOT项目融资方式 BOT即Build-Operate-Transfer （建造-经营-移交），包括演变形式 ? ABS项目融资方式 ABS即Asset-Backed/Based Securitization （资产证券化）：将缺乏流动性但能产生可预见的、稳定的现金流量的资产归集起来，通过一定的结构安排，对资产中风险与收益要素进行分离与重新组合。应用项目融资的国际趋势发达国家：欧洲PPP年度报告显示，200506年度PPP在欧洲市

25、场上增长了37，已连续第三年取得两位数的增长 发挥民营机构的能动性和创造性，提高效率 减少政府开支，从而减少政府债务和赤字发展中国家： 经济发展和生活水平提高，对基础设施/公用事业的需求 资本市场推动，国际资本寻找投资机会 发达国家开发/承包商等推动（作为主办人），以承揽项目 政府推动，缺少资金或民营化政策或为提高效率和促进技术转移，或帮助本国企业“走出去”中国： 1995计委: 外商特许权审批；外贸部: BOT外商投资；外汇局: 项目融资；96计委等: 暂行规定；上海: 规定 2003.10.1北京市城市基础设施特许经营办法，2006.3.1条例 2004.5.1建设部市政公用事业特许经营管

26、理办法 2004年国务院关于投资体制改革的决定 2005.2.24国务院关于鼓励私营经济发展的若干意见 三、BOT模式运作的主要内容 政府（中央/地方政府/部门）通过特许权协议，授权项目主办人（主要是民营/外商，也可是法人国企）联合其他公司/股东为某个项目（主要是自然资源开发和基础设施/公用事业项目）成立专门的项目公司，负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期内向该项目（产品/服务）的使用者收取适当费用，由此回收项目的投资（还本付息、经营和维护成本等），并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将项目（一般免费）移交给政府。BOT的基本形式及其演变 BOT是一种统称，共有三种基本形

27、式和十多种演变形式 BOT的基本形式： BOT （Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交） BOOT （Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交）：既有经营权又有所有权，项目的产品/服务价格较低，特许期比BOT长 BOO （Build-Own-Operate，建造-拥有-经营）：不移交，项目产品/服务价格更低、特许期更长。BOT的演变形式 BT （Build-Transfer，建造-移交） 真BT或异化BT？四部委严禁带资承包通知 | 解读: 不等于BT被禁止 ? BOOST （Build-Own-Operate-Subsidy-Tr

28、ansfer，建-营-补贴-移交） ? ROT （Rehabilitate-Operate-Transfer，修复-经营-移交） ? BLT （Build-Lease-Transfer，建造-租赁-移交） ? ROMT （Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修复-营-维护-交）ROO （Rehabilitate-Own-Operate，修复-拥有-经营） ? TOT （Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交） ? SOT （Supply-Operate-Transfer，供应-经营-移交） ? DBOT （Design-B

29、uild-Operate-Transfer，设计-建造-经营-移交） ? DOT （Develop-Operate-Transfer，发展-经营-移交） ? OT （Operate-Transfer，经营-移交） ? OMT （Operate-Manage-Transfer，经营-管理-移交） ? DBFO （Design-Build-Finance-Operate，设计-建造-融资-经营） ? DCMF （Design-Construct-Manage-Finance，设计-施工-管理-融资） BOT项目的本质特征BOT项目是一种（长期）特许权项目： 最适用于资源开发和基础设施（所有权归国家） 政府将建设和经营特许权交给外国/私营发展商 但政府拥有终极所有权 特许期一般为10至30年，期满后无偿移交政府 ? BOT项目具有狭义项目融资的典型特征： 利用（如自然资源和基础设施）项目的期望收益、资产和合同权益进行融资，债权人对项目主办人的其它资产没有追索权或仅有有限的追索权 专款专用且项目投入使用所产生的现金流量成为贷款还本付息和提供投资回报的唯一来源 融资不是依赖于主办人资信或涉及的有形资产，放贷者主要考虑项目本身是否可行及其现金流和收益是否可还本付息 项目主办人以股东身份组建项目公司，该项目公司为独立法人，是项目贷款的直接债务人 融资负债比一