走向预算国家财政转型与国家建设Word格式.docx

1、【摘 要】在国家建设的过程中，重构财政制度至关重要,财政转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。在西方的国家建设历史上，出现过两次重要的财政转型从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”。预算国家是采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家，它具有两个基本特征：财政集中和预算监督。随着这些国家成功地向预算国家转型，它们的国家治理也变得更加高效而且负责。1978年经济体制改革以来，中国逐步从“自产国家”向“税收国家”转型。随着1999年启动预算改革，中国开始迈向“预算国家”。不过，在建立预算国家的道路上，中国仍然面临很多挑战，不仅预算监督亟待加强，集中统一也需继续完善。【关键词】财政转型 国

2、家建设 预算国家 【中图分类号】D035 【文献标识码】A Toward a Budget State: Fiscal Transformation and State Building Shaoguang Wang & Jun Ma Hongkong Chinese University, Sun Yat-sen University Abstract To a large extent, a change of the states fiscal regime would help to reshape governing institutions of it. Therefore, it

3、 is critical to restructure the fiscal regime in the enterprise of state-building. The history of western state-building had experienced two significant fiscal transformations, i.e., from “domain-state” to “tax-state” and then to “budget-state.” A budget state is one governing the extraction and dep

4、loyment of financial sources according to modern budgeting institution. It holds two basic characteristics such as fiscal centralization and budgetary supervision by the legislature. With the establishment of budget state, the governing of these states had become more efficient and accountable. Chin

5、a, since the 1978 economic reform, has been gradually transformed from an “owner-state” to a “tax-state.” With the initiation of the budget reform since 1999, China has been moving toward a “budget state.” However, for China to be a budget-state, there are many challenges ahead. While budgetary supe

6、rvision must be taken into a serious consideration, fiscal centralization needs to be further strengthened. Key words Fiscal transformation, State-building, Budget State 任何国家都要汲取财政资源并按一定的方式进行支出。国家汲取和使用财政资源的方式有很多，也就是说，财政制度有很多种。不同的财政制度通常与不同的国家治理制度相联系，并意味着不同的国家治理水平。现代国家一般都采用现代预算制度来组织和管理财政收支。最近，王绍光（2007

7、）将这样的国家称为“预算国家”，并分析了法国、英国和美国向“预算国家”转型的历史过程。本文通过将财政转型和国家建设联系起来，进一步完善了“预算国家”这一分析概念，并用之来分析中国的预算改革。本文主要包括三大部分。在第一部分，我们将在国家建设的框架内讨论财政转型，并试图构建一个以预算国家为核心的国家建设的初步理论。我们首先阐明这样一个观点：财政制度转型是国家治理制度转型的关键，财政转型可以引导国家治理转型。随后,我们总结了国家建设历史上两次重要的财政转型从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”，并分析了预算国家的两个基本特征：集中统一和预算监督。在第二部分，我们总结了英国、法国和美国这三个国

8、家建立“预算国家”的经验。从某种角度看，这不仅是三条建立“预算国家”的道路，也是三条建立现代国家的道路。对这些历史经验的分析和总结，有助于我们更好地理解中国预算改革在现阶段的主要任务以及相应的制度建设重点。在借鉴国外经验时，我们需要具备必要的历史意识。我们要看其他国家处在大致类似的发展阶段、面临大致相同的问题时，它们是如何解决的，而不能仅仅看别人正在做什么，我们就跟着做什么。本文的第三部分以建立预算国家为核心，对中国的预算改革进行了分析，并提出了进一步完善的建议。最后对全文进行总结。一、国家建设、财政转型与预算国家：一个初步的理论 无论是哪一种类型的国家，它都必须汲取财政资源并按一定的方式进行

9、支出。一旦国家的财政制度发生改变，在很大程度上，国家的治理制度也会随之改变。因此，在国家建设的过程中，应抓住财政制度这个关键环节，通过财政制度改革来引导国家治理制度转型。（一）国家建设与财政转型 建立一个有能力而且负责的国家，是现代国家建设的基本目标。要实现这个目标，需要在很多方面进行制度建设，重构国家治理制度。在这过程中，财政制度无疑是一个非常关键的环节。因为无论是什么性质的国家，其活动都离不开财政支撑。国家机器的运转需要资金，制定政策实质上是在分配资金，实施政策也需要资金保障。一言之，没有资金什么活动都不可能开展。从这个意义上看，如何筹集资金并进行支出固然首先是一个财政问题，但更是一个国家

10、治理问题。不同的财政制度，一般都是与不同的国家治理制度联系在一起的，通常也意味着不同的国家治理水平。因此，改变国家取钱、分钱和用钱的方式，就能在很大程度上改变国家做事的方式，改变国家的治理制度。一言之，财政制度转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。如果能通过财政制度重构，改进国家的理财水平，也就可以在很大程度上提高国家的治理水平。正如著名预算专家希克（Schick,1990:1）所说的：” 所谓预算能力就是指能否有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力。下面, 从提高国家能力和建立负责的政府这两个角度，进一步阐明财政制度转型的重要性。首先，无论如何定义国家能力, 它都必须包括汲取财政收入并按

11、照一定的方式进行支出这两个方面的内容。例如，麦格达尔（Migdal，1988：4-5）定义的国家能力就包括国家的社会渗透能力、调节社会关系的能力、汲取资源以及按既定的方式拨款或者使用资源的能力。不过，更准确地说，汲取财政收入并按一定方式进行支出是国家能力最基本的支持性要素之一（Skocpol，1985：16）。而且，“相对于其他任何要素而言，一个国家筹集和配置财政资源的方式更能说明国家现有的（和即将具备的）能力”（Skocpol，1985：17）。分析国家能力，必须兼顾汲取和使用财政资源这两个方面的内容。国家固然需要有足够的汲取能力才能有效地实现其目标，而且，无论出于什么动机或目的，即使仅仅是

12、为了满足统治者的消费，国家都会有很强的动机去汲取财政收入。但是，仅有汲取能力并不能确保国家能有效地实现其政策目标，并取得合法性。如果没有有效的财政制度，国家汲取财政收入的活动也可能是低效率的。例如，可能会存在各种腐败。即使国家汲取财政收入的活动是高效率的，也不能说它就一定具有很高的国家能力即使仅仅从实现国家的目标来看。例如，尽管国家已经从社会中汲取了足够的财政资源，但是，由于收入管理分散，资金都被控制在地方政府或者各个政府部门，国家实际上可用的财政资源反而经常面临短缺。在既定的财政收入水平下，国家能力在很大程度上取决于国家能不能有效率地分配财政资源，并在资金的使用过程中减少各种浪费和腐败。无论

13、在历史上还是在现实中，我们都不难找到这样的例子：一个国家可能有很高的收入汲取能力，但是，它的资源配置能力进而通过配置资源来发展经济、解决社会问题的能力却很低。总而言之，只有将汲取和支出资源这两方面结合起来，才能准确地理解国家能力。其次，对于建立责任政府、落实“政治问责”（political accountability）这一目标来说，“财政问责”（financial accountability）是根本性的、必不可少的条件。如果缺乏财政问责，政治问责就不可能具有实质性的内容（Funnell & Cooper，1998：10）。此外，政治问责本身也更加关注这样一个基本的问题：“为什么要以某种特定

14、的方式支出资金以及它们带来了什么结果或好处”（Glynn，1987：21）。从本质上看，政治问责包括两个基本要素：可回答性（answerability）和实施性（enforcement）。前者主要是指应该负责的官员有义务提供关于他们的行动无论是计划的、正在从事的或者已经完成的的各种相关信息，并就这些行动的正当性进行解释。后者主要是指“问责机构”有能力根据行动的恰当与否，对应该负责的机构或者官员进行奖励或者惩罚（Schedler，1999：14）。可见，要使得政府负责，首先必须要求它提供关于活动的各种信息，并就这些活动的正当性进行解释。从问责的需要来看，所有与政府活动相关的信息和解释都是有用的。

15、但是，最重要的关于活动的信息及解释应该是关于政府收支方面的信息。这个道理是显而易见的。政府开展任何活动都需要筹集和安排一定的财政资源。没有财政资源，什么活动都不可能开展。因此，政府在这方面提供的信息越全面和详细，我们对政府的活动也就了解得越全面和详细。在此基础上，如果能建立起一种要求政府提供解释并对那些不能提供恰当解释的活动进行否决的制度，以及一种以奖惩为特征的实施机制，那么，我们就可以让政府变得负责。在西方现代国家建设的历史上，发生了两次意义深远的财政制度转型。它们不仅改变了国家汲取和支出财政资源的方式，而且也导致国家治理制度的转型。第一次财政制度转型是从“领地国家”向“税收国家”转型，第二

16、次转型是从“税收国家”向“预算国家”转型（王绍光，2007）。前者使得国家汲取财政收入的方式发生了根本性的转变，后者不仅从根本上改变了国家使用财政资源的方式，而且从整体上重构了国家的收支管理。随着财政制度的成功转型，这些国家开始迈向现代国家。在很大程度上可以说，如果没有这两次财政制度转型，现代国家建设是不可能成功的。（二）税收国家 在现代国家建设的历史上，财政制度的转型最早发生在财政收入方面。这似乎并不难以理解。无论是什么国家，它都必须有相对充足的财政收入才能成其为国家。在汲取充足的财政收入方面，所有国家都有很强的动机。然而，汲取财政收入必然会引起国家与社会经济之间的互动，一旦国家汲取财政收入

17、的方式发生转变，必然会产生超出财政领域的社会影响。正如熊彼特（Schumpeter,1918）指出的，与财政收入相联系的财政体系是理解社会和政治变化的关键，它不仅是衡量社会变化的重要指标，也是社会变化的源泉。在不同的财政收入汲取方式下，国家和社会之间的关系是不同的。一旦国家汲取财政收入的方式发生变化，必然会使得国家与社会的关系发生改变，有时甚至是根本性的改变。在财政社会学中，与财政收入相联系的概念是“财政国家”（fiscal state）。根据收入来源不同, 主要有六种“财政国家”：领地国家（domain-state）、贡赋国家（tribute-state）、关税国家（tariff-state

18、）、 税收国家（tax-state）、贸易国家（trade-state）、自产国家（owner-state）（Campbell, 1998；Tarschy，1988）。从一种类型的财政国家转向另一种类型的财政国家，不仅国家汲取财政收入的方式会发生转变，而且常常会伴随着国家与社会关系的调整，伴随着政治变迁和国家治理方式的转型。在近现代时期（1500-1800年），最重要的财政国家转型是从“领地国家”转变到“税收国家”。这始于欧洲中世纪后期，一直到18世纪末期才完成。这一转型对欧洲国家的政治制度与国家治理产生了重大的影响，从根本上改变了它们的国家治理制度。中世纪的欧洲国家都是“领地国家”，它是封建

19、制度的产物。在封建制下，国家的财政收入主要有两个来源，一部分来自国王自己的领地，另一部分来自诸侯的进贡以及来自司法收费方面的收入；国家无权直接对诸侯领地进行征税。由于领地国家的统治者主要依赖其领地收入而生存，因此，国家财政对于社会的影响是有限的。从中世纪后期开始，在战争和宫廷消费所形成的巨大支出压力的驱使之下，同时，新兴的商业繁荣也累积了让各国统治者垂涎三尺的财富，国家于是开始到领地之外去寻找额外的收入来源，以税收的方式将领地之外的其他财产所有者的财富的一部分转化为国家财政收入。这就使得这些欧洲国家逐渐转变为另一种类型的财政国家“税收国家”。税收自古便有，但有税收的国家不一定是税收国家。税收国

20、家是中央政府及下级政府在全国范围内用税收的方式来汲取财力，而且，更重要的是，国家的财政收入主要来源于私人部门（家庭和私有经济）的财富，这使得税收国家的财政收入高度依赖于私人财富（Bates & Lien，1985；Musgrave，1980；Schumpeter, 1918； Tarschy，1988；王绍光，2007）。欧洲各国向税收国家转变的速度是不同的。大约在13世纪晚期至15世纪中期，英国和法国王室才逐步摆脱对领地收入的依赖。但直到1630年，瑞典、丹麦的领地收入仍占财政总收入的44.8%和36.9%。在普鲁士，迟至1778-1779年，仍有近一半的财政收入来自领地。总的说来，从13世

21、纪末到18世纪是欧洲国家建立税收国家的关键时期（王绍光，2007）。在这一时期，随着统治者开始获得并垄断了征税权，欧洲国家纷纷转向税收国家。税收国家的建立大大地提高了国家的财政汲取能力（主要与领地国家相比），但是它也使得国家越来越依赖于私人部门。在汲取税收收入的过程中，国家不得不与私人部门讨价还价，并在某些关键的时候做出政治上的让步，最终导致国家重新构造了财政制度和政治制度。其中尤以议会制的产生最为重要。早期的议会制既是纳税人（尤其是纳税大户）为了保护自己的财产而建立起来的制度，也是国家用来和这些纳税大户讨价还价、获得征税方面的同意与合作的制度（Bates &Musgrave，1980）。然而

22、，从领地国家转向税收国家的政治影响远不止于此。在税收国家，由于国家的财政收入越来越依赖于私人部门的财富，一种纳税人意识逐渐形成。在这种背景下，纳税人及其代表不仅希望将国家的征税行为纳入某种制度化的约束，而且越来越要求国家能够负责而且有效率地使用这些纳税人提供给国家的资金。对于税收国家来说，由于财政收入不再是来自统治者自己的财产所形成收益，不再是“私人资金”，而是“公共资金”，用公共资金建立起来的政府就不再是“私人政府”，而是“公共政府”。既然是“公共政府”，就必须对公众负责，尤其是在资金的汲取和使用上负责（Webber & Wildavsky，1986：148，299）。正是在这个意义上，著名

23、财政学家马斯格雷夫（Musgrave，1980：363）总结说：“税收是现代民主制度兴起的先决条件”。然而，如果没有一个有效的财政制度将所有的收支都集中起来并进行约束和规范，要约束国家的收支行为并使之负责是很难的。正如韦贝尔和瓦尔达沃夫斯基（Webber &228）总结的：在中世纪欧洲，国王和他的人民都很穷；在近现代时期（从15到18世纪），绝大多数人民仍然很穷，但是，国王开始变富裕了，这主要是因为通过提高收入征收能力，他们的政府的财富上升了。通过机敏地估计他们的臣民的容忍度，统治者稳步地增加税收负担。通过收获来自生产率提高的果实,上升的财政收入使得国王可以过上令人眩目的生活和发动扩展国家的战

24、争。在一些国家，负担之重已经超过了人民的容忍度。在13世纪末至18世纪末这一时期，随着国家逐步从领地国家过渡到税收国家，国家的财政收入汲取能力大大地得到提高。然而，由于不能将国家所有的收支活动都整合进一个有效率而且负责的制度框架内进行规范和约束，财政收支管理仍然弊端丛生。一方面，国家的收入汲取行为经常存在各种过度掠夺的现象，甚至激发了各种抗税暴动，而且收入征收也是低效率甚至是腐败的；另一方面，尽管国家汲取的财政收入越来越多，但是，这些资金中的绝大部分并没有被用于公共目的，而主要被用来满足统治者及其军队和官僚体系的消费，而且，充满着浪费和腐败（Caiden,1978,1989；Webber &2

25、28-282）。要解决这些问题，需要全面、彻底地根据“公共政府”的原则重构国家财政制度。没有一个符合“公共政府”精神的现代预算制度，就不可能有真正的公共政府。（三）预算国家 如果把财政收支的记录称之为“预算”，则预算古已有之。因为任何统治者都需要财政方面的记录，尤其是税收方面的记录，以便预测收入，防止下属盗用税收款项。在支出方面，统治者当然也希望限制下属乱花钱，尽管他们并不想限制自己的开销。不过，前现代国家的“预算”有三个特点。一是乱，税收、支出与借贷往往混杂在一起。二是散，收入往往采取分头包税（tax farming）的方式进行征收；支出往往采取专款专用（earmarking）的方式，君王无

26、从了解国家整体的收支状况。三是只限制贪官不限制君王，无论中外，除个别王朝的统治者能以国用不足、下民困苦而简乘舆服御、后宫用度外，大多是挥霍无度。所以，这些前现代国家都不是我们所说的“预算国家”。也就说，有预算的国家不一定就是预算国家（王绍光，2007）。建立预算国家经历了一个漫长的历史过程。税收国家为预算国家的建立奠定了基础，只有转化为税收国家后，才可能变为预算国家。然而，税收国家只是预算国家产生的必要条件，不是充分条件。只有拥有现代预算制度的国家，才能称为“预算国家”（王绍光，2007）。现代预算制度萌芽于税收国家形成的后期，即17世纪后期的英国。1688年光荣革命后,为了适应国会议员们越来

27、越强烈的加强监督政府资金的要求，英国国会不仅进一步巩固了原有的收入同意权,而且获得了对政府开支的否决权以及对已开支的支出款项的审计权, 国会进而任命了各种委员会来审查它授权的资金在使用过程中是否做到了“明智、诚实和经济”。这些措施极大地加强了国会的预算监督权，也提高了它的预算监督能力（Premchand,1999;North & Weingast,1989）。这也使得财政问责进入了一个崭新的阶段。在17世纪以前，国家也有财政问责的问题。但它主要是和领地国家君主的私产管理联系在一起的，问责的重点是，财政官员是否保证君主的财产安全、保值和增值。然而，17世纪后期的这一系列旨在加强议会监督的改革颠倒

28、了财政问责的链条，使得财政问责在“向谁负责”这个问题上发生了根本性的改变：“从对国王的个人负责转变为对人民的代表负责”（Premchand,1999：152）。18世纪末期，为了实现资金收支管理的经济与效率，英国进一步对政府的财政管理进行集中和规范。例如，要求建立一个将所有支出合并在一起的支出预算，要求各个政府部门提前计划一年的支出，要求所有部门都按照统一的格式记录支出，等等（Webber &326）。18世纪后期，法国也开始在政府内部将收支权力集中到当时建立起来的财政部，由它在政府内部进行集中的管理，其集中型的国库管理模式对现代预算制度产生了很大影响（Premchand, 1999）。不过，

29、直到19世纪，现代预算制度才最后成型，并发展成为现代国家治理的基本制度。西方国家建立现代预算制度的时间各异。尽管英国在18世纪的后二十五年就已开始编制预算，但是，直到1866年，它才在支出方面建立起全面的国库控制，也是在这一时期，它才建立以内阁承担整体预算责任的行政预算体制，从而才建立起真正的预算体制（Cleveland, 1915；327）。1814年，法国开始编制年度预算，这被视为现代预算的第一次实践（Caiden,1989）。从1817到1827年间，法国颁布了一系列旨在对税收和支出进行集中管理的法令。但其后的预算改革经常被政治动荡打断。1830年，比利时模仿法国模式建立了现代预算制度，

30、但不是很成功，它的预算体系很长时间都没有整合在一起，例如议会经常要在一年过程中不停地审批预算。1848年后，荷兰建立了有利于议会控制支出的集中型财政体制。其他的欧洲国家也在19世纪后期和20世纪初建立起现代预算制度：意大利（1860年）、瑞典（1876年）、挪威（1905年）、丹麦（1915年）。美国的现代预算制度建立比较晚，直到20世纪20年代它才建立起现代预算制度（Webber &那么，什么是现代预算？根据著名预算专家克里夫兰（Cleveland, 1915）对现代预算的讨论，现代预算可以定义如下（王绍光，2007）： 现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报，而是一个计划。这个计划必须由行政首脑准备与提交；它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的；它必须经代议机构批准与授权后方可实施，并公之于众。这一定义有三点关键：（1）现代预算是由应该负责并且可以负责的行政首脑提交的财政收支计划，这