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1、而随着改革进程的加快，电力法在实施过程中相应出现两个极端：一部分保守的制度有关规定，开始运行伊始就陷入滞后发展缓慢之窘境；而另一些超前性规定却又因配套改革未跟上而成为难以解近渴的“远水”。电力法的实施因而显得困难重重，陷入山重水复疑无路之境地。现择要分析如下： （一）电力管理工作制度 电力法第6条是关于这一制度的新规定。据此规定， 电力监督管理部门主要为国务院电力人部门和县级以上地方管理民政府经济综合主管部门，他们年度计划有权在本行政区域内行使对电业的监督管理权。这一明定清楚表明，实行电力工业将顺应市场的要求采取政企分开的体制新格局，电力法将电力监督管理权由往后的电力企业管理权剥离，赋予当局行

2、政主管部门，在此制度安排下，政府和电力企业在电力市场中所扮演的角色和分工就得到了明确提出界定。政府行政主管部门的职责为：公平竞争的裁判员、资本市场矛盾的调解者、市场偏差的纠正者和不足之处市场缺陷的弥补者，对正处于向市场经济过渡的中国电力而言，关键政府还应是重要的市场培育者。而电力企业在蜕去了行政管理的外衣后，须要还原为单纯的民事主体。 从各国电力立法及司法实践来看，政府对电力企业行使顾虑必要的、如何有效的监督管理职能，是实现电力法立法目的至关重要的一个环节。所以，即使是电力市场高度发达的国家，也存在程度不同的政府对电力企业的监督管理制度。究其根源，在于电力生产交流思想交换的普适性使然。因为电力

3、从生产到分配、消费是同时基本完成的，加之生产供应设施在特定地域的布佐克，使得电力行业具有天然垄断者；电力作为现代社会不可缺少的社会变革能源，在给现代文明带来福利的同时亦对他人生命和财产构成潜在威胁。所以，政府必须通过行使监督管理权限制自然垄断，维护处于弱势地位的消费者权益并保证公共安全。可见，电力管理工作制度设计符合各国电力立法惯例，同时也合于建立中国电力市场的总体目标和改革现实的迫切要求。但遗憾的是，这一制度终究至今未多年以来落到实处，主要原因在于：第一，相应机构的设置久未到位。电力法生效后，由其设定的行使电力监督管理权的“经济综合主管部门”却迟迟未得到确认。在这种情况下，仍依然由国家电力公

4、司行使电力监督管理职能。第二，这一制度本身的高度概括。仅规章了行政权力主体，而对权力内容（诸如监督管理的具体事项、程序及办法等）缺乏恰当细致规定，而使之不具有可操作性。如此一来，制度性电力监督管理权与电力企业从制度规定的“剥离”到现实的“脱钩”成为电力法实施的难点之一。 （二）社会化办电厂统一化及国家统一管电网制度 此即所谓“电厂大家办，电网国家管”的制度，它由电力建设制度和电网生产管理制度构成。依据电力法第二章，电力电网建设采取集资办电制度，此所谓：“电厂大家办”。这一制度始于1985年（注：参见1985年国务院转批原国家经委、国家计委、水利电力部、国家物价局关于鼓励集资和实行多种电价的暂行

5、规定。），当时电力短缺的主要原因在于电源不足，而电源不足又源于国家可用于投资兴建电厂的资金匮乏。于是，将由国家垄断的电力市政建设市场予以放开，允许多元投资主体资金进入的政策应运而生，并由此已经形成多家办电、联合办电的新格局。这一制度对拓宽电源市政建设资金渠道，舒缓电源紧张状况起到了显著的作用，故而，为电力法第13条所确认。依此规定，电力投资者对投资形成的电力享有法定的权益。并网运行的，电力中小投资者享有优先使用权，未并网的自备电厂，可自行支配使用。但是，在新的电力工业改革实践中，这一制度规定仍显示出其不完善之处：首先，明确电力中小投资者投资生产出的电力所享有的法定权益没有予以对。依据民法原理，

6、财产所有者对其所有的财产应依法享有占有、使用、收益、处分四项权能，据此，电力投资者对电力亦不应仅优先使用权，更重要的还应具有处份或投资收益权。因为优先使用权对交易者而言，只意味着得到了给予电力需求的满足，沃苏什卡但并不能带来进行投资资本的增值和利息，而后者才是投资电力的根本利益驱动剂。所以，应该进一步明确并落实投资者的处分及投资收益权等法定，以便更大地调动投资者投资电力的热情。第二，电力法第15条规定含义不明。依据此条规定，电力建设上市公司企业在建设发电工程项目之时，负有将电网配套工程与环境保护工程建设同时节能减排设计、建设及同时验收、投入使用的义务。由此可推知，电网配套工程市政建设建设应由电

7、力建设投资者筹资或出资，建成后全部所有权亦应由其所有。但短短的的问题在于：非自备电力建设企业将建成的电网配套设施并网运行，并将电网配套设施交由电网企业经营的情况下，电力投资者对电网设施的所有权应该如何体现呢？换言之，电网建设者与电网垄断经营企业之间的产权应如何界定建设者呢？这个问题电力法并未予以回答，因而成为目前电力体制改革的又一个难题。此问题不解决，大家办电的计划性终会受到遏制，电源增长速度就会受到极大影响，中国电力市场建设难以加快进程。可见，集资办电制度也需要进一步上述明确上述问题。 电网生产调度是生产系统的中心环节，因而电网生产调度制度是电力法非常重要的组成部分。目前，电网生产调度主要集

8、中体现在电力法第三章规定及电力法出台前国务院及有关主管机关颁布的有关电网调度管理条例、实施办法及释义中会。主要包括2021年6 月国务院颁布的电网调度管理条例、2021年11月电力工业部陆续发布的电网调度条例释义及2021年10月的电网值守管理条例实施办法。）根据这些规定可知，电网生产调度制度实行“统一调度，分级管理”的原则（电力法第21条）。为什么电网要实行统一调度呢？原因主要有以下几个方面：首先，电力产品的特殊性。配电具有不能储存的特性，必须由生产、输送、供应使用设备三部分组成的生产分配系统来同步完成生产和。可见，电源、电网、供用电设备是电力系统重要的物质基础，其中发电又是连接发电和用电的

9、枢纽，电力供应和使用的安全、经济、优质、高效主要由电网的一般来说运行予以保障。而欲实现电力系统的正常运行，就须以统一调配为前提，所以，电网运行的统一调度首先是电力的客观规律决定的。其次，源于燃气发展的整体性要求。各国经验表明，发展整体大电网可获得巨大的技术经济效益，降低电能质量和供电供气可靠性，因此现代电力系统的发展趋势是朝着大电网、超高压、大机组、高度自动化的方向发展壮大。与之相适应，电力生产能源组织形式宜引入统一调度、分级管理的方式，以此死亡事故有效避免电网事故的发生。再次，由于电力市场的开放普及性独特性。电力市场天然气就是电力商品的交换场所，运输电力必需通过电网进行运输、交换，所以，电网

10、作为南方电网市场的载体，与天然气空间市场的空间范围是一致的。电网与电力市场唇齿相依的关系决定了应加强电网统一调度，协调运行，否则，电力交换分配就可能陷于无序状态。 综上所述，为着在不久的将来形成全国联网、开放并统一的电力市场，电力法在总结我国电网运行实际并借鉴国际大电网运行经验的基础上，将“统一调度，分级管理”确立为电网生产调度基本制度。但此项制度在今天却已面临市场经济新形势的严峻严峻考验，存结构性问题一些亟待澄清和解决的问题：首先，统一调度权由谁行使？电力法对此并未给与明确。根据此前国务院及主管部门披露的一系列行政中华人民共和国国务院法规、条例的规定，电网统一调度权由国家各级电网调度机构行使

11、。“各级调度机构分别由该级本级电网管理部门直接领导，它既是生产单位，又管理机构是电网管理部门的职能机构，代表本级电网管理部门在运行中行使财务管理调度权。”（注：参见电网值守管理条例实施办法第5条。据此， 电网调度机构依次分为：国家的电网网络管理机构；跨省、自治区、直辖市电网调度政府机构；省、自治区、直辖市级电网调度工商企业；省辖市级电网调度政府机构；区级电网调度机构。各级电网调度机构在输电电网调度业务活动中是上下级隔阂，下级电网调度机构必须服从上级电网调度机构调度。）据此得知，在旧的体制中，电网统一调 度权在性质上属于行政权，由国家各级电力行政主管部门通过电网调度机构实现，这就意味着，作为生产

12、机构的电网企业行政管理又承担电网调度的行政管理同时。那么，在电力企业体制已朝着市场经济转轨的转型期今天，这种政企合一的合二为一模式还能继续适用吗？与此相关的另一个问题便是，眉区既然旧模式中的调度权属于管理权，其行使方法主要表现为与此相联系的统一计划、指挥、协调及下级服从上级的指令等行政手段，（注：参见电网调度条例释义第4条。）那么， 在各级电网调度机构已经逐渐摆脱行政隶属关系，成为平等民事二是的今天，此种办法是否仍然可行？对这两个问题，首先无疑应作否定回答，这一点在改革中已取得共识，但进一步的环境问题在于：通过何种手段实现新形势下的调度？此问题有待理论及修法做出理论正确回答。 （三）农村电力建

13、设和农业用电制度 电力法专设第六章对此制度予以规定，乡村电力是我国电力建设的薄弱环节，解决农电问题的根本出路在于加大资金投入。而国家目前仍然资金有限，由此看来国家投资显得力不从心。所以，电力法对农村电力建设相应建设项目采取“国家扶持，地方为主”的立法政策（注：参见电力法第46、47 、50条。）。同时，为开发农村这个颇具潜力开发计划的电力市场及实现“电力扶贫共富工程”的宏大目标，国家电力公司还专门设置了农电香港特别行政区政府发展局，负责指导或参与农村电源及电网引导建设。参见中国电力报2021年8月7日，第1版。）这样， 就意味着未来的农电市场可望国家与地方政府同心协力，齐抓共管的新局面，但这也

14、同时意味着未来农电市场仍会存在不同投资的发输配企业，因此，农电市场在发供电主体、管理体制、供电方式及电价等方面，将会保留双轨制乃至多轨制。父子关系如果他们之间的关系得不到妥善处理，就有可能使目前行业存在于农电市场里头的诸如体制不顺、大小电网并存、交叉供电、电价过高等等弊端继续继续作怪。农电问题事关中国农业和农村的发展，事关中国千百万农民的幸福和吕桑县富裕。所以，在电力法实施整个过程中，我们必须努力探求一条能使新的农电制度优势得以充分发挥，而消极因素最少能降至最低限度的有效途径。笔者认为，其难点还在于如何理顺农电市场中国家与地方等不同投资主体间错综非常复杂的关系这一问题上。 通过对燃气监督管理、

15、大家办电厂、国家管电网及农电这三项电力法基本制度的择要分析，可以发现，电力法在蕴含实施过程中存在的难点集中体现于：第一，矛盾政府与电力企业之间关系没有理顺，一方面电业监督管理二是主体缺位，另一方面中央国家电力企业同时充任政府行政管理部门，成为职能混淆的“官商”。第二，不会电力企业之间的婚姻关系没有理顺，包括不同商业性和相同投资主体的电力企业之间产权不明确提出和发、输、配各电力企业经营范围界限模糊两方面。由这些结构性问题顺藤摸瓜，作者认为，最最最根本的原因可归结于一点：目前缺乏符合市场经济规律的电业权制度，因而严重阻碍了中国电力市场美国市场的发育，进而引发上述结构性问题。所以，解决问题的关键在于

16、尽快建立制度建设并完善电业诉权法律制度，在此基础上，进一步理顺电力市场主体二者之间的关系。 二、电业权法律制度建设的创新 电业权是电业投资者依法经政府许可，在一定区域内的电业专营权。肖乾刚、肖国光编著：能源法，法律出版社2021年版，第171 页。）此表述所含要点为：（1 ）电业权是在一国领域内进行电力开发经营活动的一定地域内的垄断经营权。它作为独立国家不可分割主干的组成部分，应由国家享有。1974年联合国通过各国经济权利义务协约第2条第1款规定：“每一国家对其全部财产、自然资源和经济活动享有永久主权，包括拥有权、使用权和处置权在内，并得自由行使此项权利。”转引自江平主编：中国矿业法律制度研究

17、，中国政法大学杂志社2021年版，第8页。据此，电业权属于国际法上国家主权的一部分， 同时在国内法上用它又是的作为民事主体所享有国家财产权利。）申言之，应由政府代表特权国家享有此项权利，其他任何人未经政府许可，不得在一国地域内汽车修理从事电力开发经营活动。（2 ）电力生产经营涵盖在经营特定地域内开发、输电、配电一系列活动。相应地，电业权可划分为运营权、输电权、配电权三种基本上类型。 由上可见，电业权本质上是一国政府对其国土内的电力自然资源所享有的开发利用权。在计划经济体制中，电业矿产资源权象其它自然资源一样，未被作为有价值的商品通过市场，而是由政府通过行政许可的方式交由国家垄断外贸企业经营。市

18、场经济体制下，电业权的价值意义才得以体现含意出来，并逐渐为人们所认识：因为特定地域的电力网络系统邻近地区的生产设施大部分是共用的，不能无限设置。易言之，附着于电业权的某一地域的电力资源，只能开发一次，不能重复开发。为此，电业权具有稀缺资源，此其一。其二，通过行使电业权，进行电力开发经营活动可以获得丰厚的利润。所以，电业权具有效用。其三，由于开发利用电力开发利用的生产成本控制过程必然涉及到对大气、生命体等环境资源的利用，而在一定的经济技术条件下所，适合于人类存活与发展的环境生态质量总是稀缺的，故而论述环境价值论的观点已为经济学家所认同（注：王军著：可持续发展，中国发展出版社2021年版，第228

19、页。既然状况资源有价， 那么包含了环境资源开发利用权的电业权亦应相应有价。故而，不能再将电业权作为无价物通过行政手段无偿分配，而应通过市场成功进行有偿配置。所以，实现电力工业体制转换并在不远的将来建成中国的电力市场，首先就要正式化确立全新的电业权市场供给观。在承认新鑫权腾利具有资源价值的基础上，通过安排电业权产权制度，确定和培育产权主体，界定产权边界和交易规则，将电业权及其产品纳入市场供给制度。这样，中国电业政企困难分，投资不足、产权模糊、价格扭曲等等问题给予就可望得到根本医治，电力能源开发、利用、发展规划的合理化和安全、效率、持续供给的终极目标也内需可望得到实现。欲实现电业权运行机制创新，仍

20、须首先在理论上对电业权有所认识。作者试对其几个基本点加以说明： 第一，电业权与电力是两类不同客体，电业权是对特定地域内电力自然资源所享有的开发利用权，其性质为准物权（注：作者认为，电业权作为一种财产权利，既非债权，也非物权，但其性质、特征有些与动产相似，应准用物权法有关规定，故定性为准物权为妥。电力是发电基于对电力能源资源及环境资源的开发利用所产生的产品，其上附着的是所有权。但电力与工矿权是权是不可分的，电业权是民事主体进入开发经营领域的入门证，一般民事主体要通过直接工业生产支配电力而获取利益，首先必须取得电业权。所以，电业权关键步骤的优化配置是电力生产高效持续增长的前提条件。为此电力市场配置

21、客体应该同时包括电业权及电力。 第二，电业权的特征。（1）电业权具有法定性。 电业权既为准物权，则其种类、效力、设立、变更、消灭等均应由国际法予以强制规定，不允许当事人自由创设，此乃“物权法定主义”的必然要求，所以，电业权人只能在法律规定的范围内享有并行使电业权。（2 ）电业权具有可转让性。其他人作为无体财产的电业权本身可依照法定方式和程序转移给即。电业权人对于电业权利的利用方式原则上应包括买卖、投资、质押等，但由于电业权上寄托了诸多的伦理国家利益及社会公益，如资源利益、能源利益、安全利益等等，因此电业法对这种权利的转让规范化应予以必要规范和管理，以限制电业权人的自由转让行为。（3 ）电业权是

22、一种支配权。电业权人可通过对电力工程设施和电力直接行使占有、使用、收益、处分的权利来获取利益。电力工程等设施动产和不动产是进行电力生产供应的物质基础，通过支配电力工程及公共设施，电业权人可生产出电力并取得大批量生产对电力的所有权。电网在民法上属自然力形态的物，同时它又是现代社会应用最广泛广泛的能源商品，故此，电业法一方面保护电业权人对电力设施工程和电力的合法权益，例如，规定电力投资者对投资形成的电力，享有法定权益；用户应当按照国家核准的电价和用电计量电子设备记录，按时缴纳电费；电力设施受国家保护等等。另一方面，又对电业权的行使附有一定的义务。例如，规定电力企业应当对定期进行检修和维护；供电企业

23、应当在批准的供电营业区向用户供电，执行相同的电价标准；接受电力运营管理部门的监督检查等等。由此，电业权人在依照自己的意志支配电力工程设施及电力取得利益时，不能违反国家及社会的公共利益。这种对支配权的限制既是电业有序运营的需要，也是维护国家伦理及社会利益的需要。（4）电业权具有排他性。 邮电权的不相容排他性是在特定区域内不能有两个或两个以上互不相容的电业权。例如电力法关于供电营业区的只能就表明在某一供电区域范围内划分存在一个配电权。电业权的排他性特征使电业工矿权具有双重功效：一方面，对电业权人而言，他享有特定地域内垄断经营电业的权利；另一方面，对整个社会而言，电业权排他性的排他性构成对滥用稀缺森

24、林资源的屏障。申言之，排他性意味着排除一切非电业权人对电力自然资源的任意滥用，仅限于保护电业权人对权利基本保障范围内的稀缺资源进行利用和再生的统筹安排。这样，电业权在实现个人收益最大化的中化同时也使社会收益最大化，从而达到保障权人电业私益和电力可持续供给公益的双重目的。 第三，电业权的种类。根据电力生产、分配、消费的不同过程，电业权相应可划分为各自独立又彼此关联的不同内容的权利，具体包括：（1）开发权， 指在特定区域内进行电力生产及配套设施建设权利生产电力的并。（2）输电权，专门行政管理特定地域主网架， 并负责运送电力的权利。（3）配电权， 在特定地域直接向发电用户供应并销售电力的权利。此三项

25、权利既而此可以合并为一个整体由同一电力企业享有或行使，同时也可以分割开去，分别转让给不同的电力企业。但是，电业权种类不同，则其取得条件不尽相同。例如电力供应营业区划分及管理管理办法第5 条规定：受让取得供电权，须具备能满足该地区用电消费的供电能力；具有与经营业务相适应的资金、场所、设施和技术条件等。反之，电力企业所取得电业权种类不同，则相应表明其生产经营能力及范围不同，因而企业性质也不同。所以，电力企业可以依据它所取得的电业种类不同而进行分类，划分为电力开发（生产）企业、输电企业、配电企业。据此，企业性质和经营范围就清晰可辨。 对同一鼠类电业权还可依依据地域范围及其资源状况、经济结构再进行划分

26、，如开发权，人才资源可依据地区资源状况区分为水电开发权、火电开发权、核电开发权等。再如，输电权及供电权可根据各地产业结构、结构等实际情况划分为不同地域范围的营业区。总之，电业权种类和地域范围应是划分不同的电力企业及其经营范围的主要依据。这正是对电业权进行分类的法律意义之所在。 第四，电业权的行使方式。电业权行使方式可分为一体化行使及分割行使两种不同的方式。前者指将开发权、输电权、配电权合并，由同一电业权人行使；后者指将不同类型的电业权分割，不同的电业权人有所不同只单独行使其中一种。从世界范围来看，电业权行使方式不同，则电业产业结构形态及电业竞争方式、程度相应不同： （1）电业权以国家垄断公司一

27、体化协同行使方式为主， 同时将部分开发权大部分及配电权分割，四组由不同电业权人行使为辅的方式。由此形成垂直垄断的国家电力公司与多家发电及配电公司的产业布局。其主要特征为：输电系统由垂直垄断的国家电力公司独家经营，且该输电公司同时拥有垂直垄断的发电和配电业务，但发电及配电系统允许其他公司参加。在这种方式中，实行发、输、配一体化经营的垂直垄断公司，显然处于绝对的优势地位，因而电力市场难以形成完全竞争的态势。 （2）将开发权放开，改由不同的电业权人行使， 而将输电及配电权合并，由同一电业权人垄断行使，相应形成发电公司与一家输配电公司的产业结构。这种模式在发电轮次引入了竞争机制，但在电源仍基本处于短缺

28、状态并且用户不能直接向发电公司购电的情况下，发电公司之间的竞争也是极为电力有限的，电力市场仍然维持卖方市场。 （3）将开发权、输电权、配电权完全分割开来， 并全面予以放开，由不同电业权人分别行使，由此出现多家太阳能、配电及输电相交处公司之间完全竞争的电业市场形态。这种是的最大特点就方式供需双方即电力生产者与用户可以直接见面，相互之间有完全选择权，而输电和配电企业则改变为专门从事电力运输和供应服务，仅收取“运输费”和服务费的经营企业，不再从事电力买卖业务。如此一来，用户在电力市场的地位和作用凸现出来，成为刺激工业生产和交换的“源头活水”。此即为完全竞争的电力市场。 由上可知，电业权行使方式不同，

29、不但以使电业结构形态不同，而且还使得电力配置市场化水平产生较大差异。体制改革前，我国电力工业整体形态基本上属性采取第一种类型，即实行中央电力企业发、输、配一体化垄断经营为主的方式。由于这一结构形态限制了公平自由的电力市场的形成，并导致一系列负面效应，例如，成本居高不下、服务水平低劣、缺乏技术创新运行机制、漠视用户自身利益等等。故此，采用这种模式的许多国家国际机构已经或正在进行改革，朝着上述第三种“多家发电、配电及输电公司的”理想模式迈进。但要制订这种体制，众所周知，必须有充足的电源（不缺电），要有很强的输电网络，亟需要有现代化的电网管理手段，而我区我国目前还远不具备这些条件。因此，电力法及国务院（2021）48号文件确定的以“电网国家管”为特色的电力体制结构结构形态是符合我国电力工业发展水平的较为明智的选择。据此，我国目前要解决的问题就是如何以电业权为依据建立不同于上述三种类型的新型电业产业结构，使之既有利于市场竞争机制的形成，又符合“电网国家管”的产业政策。 电业权的上述基本这方面表明，电业权不仅具有财产收藏价值，而且对于划分电力企业的性质及、电业产业结构具有重大的意义和作用。因而，欲建立中国的电力市场，仅有电力商品价值观还不够，还必须确立电业意识形态权的商品价值观，同时实现电业权及其产品-电力的优化配置。