为民办实事工作绩效评估体系研究Word格式.docx

1、2002年，在梳理分析社会评价意见的基础上，杭州市在全国率先系统地提出了破解人民群众最关注的“七难问题”的工作目标。2007年，通过对上一年度社会评价意见的梳理，又将“七难问题”发展为了“7 + 2”的“破七难”框架。2008年上半年，市委、市政府又推动形成了“7+X”新框架，进一步丰富“破七难”的内涵，实现“破七难”的与时俱进。市政府每年都在为民办实事项目上投入大量资金，因此，为保证为民办实事项目得到有效落实，真正解决人民群众的各方面难题，必须加强对实施单位的督查，开展实事项目绩效评估。2007年10月，杭州市人民政府办公厅印发了市政府为民办实事项目绩效考核办法（杭政办函2007311号），

2、正式启动了市政府为民办实事工作绩效考核。三年来，市政府在向广大市民、人大代表、政协委员以及市级各部门等社会各界广泛征求意见的基础上，每年确定市政府为民办实事项目。通过“征集汇总分解执行督查评价整改反馈”的工作机制，有效推动了市政府为民办实事工作的实施，推动政府为民办实事工作持续改进，取得了明显的成效，受到了群众的欢迎。但与国内外政府绩效评估模式相比，杭州市为民办实事绩效评估无论在理论层面还是实践操作层面，都还面临一系列问题和挑战。因此，认真总结几年来的杭州市政府为民办实事工作的经验与问题，深入研究为民办实事绩效评估，不仅能推动市政府为民办实事工作的长效发展，也能为市政府乃至全国各城市制定完善的

3、工作绩效考核评价体系提供依据，进而有利于深入贯彻科学发展观、加强民本意识、推进服务型政府建设。二、国内外政府绩效评估综述20世纪30年代，西方国家开始在公共管理领域使用“绩效”概念，并由此推动了“政府绩效”这一概念的形成。自此，伴随着大规模的绩效评估实践的展开，西方学术界在政府绩效评估领域的理论研究逐渐兴起，研究成果不断增多。近年来，我国各级政府也对绩效评估工作的开展给予了高度重视，学术界对政府绩效评估领域的研究方兴未艾。（一）国内外研究现状1、国外研究现状迄今为止，西方学者对政府绩效及政府绩效评估仍未形成统一的界定。在西方，政府绩效也称为“政府业绩”、“公共生产力”和“国家生产力”等。综合西

4、方国家学者的研究，可以归纳出政府绩效的三大主要内容，即经济绩效、政治绩效和社会绩效。经济绩效表现为经济的可持续发展，表现为国民经济在量和质上的双重提升。政治绩效表现为制度安排和制度创新，政府制度安排能力越强，政治绩效则越高。社会绩效包含的内容极为丰富，总体上是指在经济发展基础上的社会全面进步。从宏观层面上看，政府绩效以特定的政府为关注对象，涉及整个政府活动的成绩和效果。对于政府绩效评估领域的研究，西方学者也积累了大量的研究成果。总体上，学者们对政府绩效评估的研究重点主要集中在政府绩效评估的理念导向、发展历程、理论实践价值、评估指标体系设计、评估模型及方法等内容上。在政府绩效评估的理念导向方面，

5、威尔逊认为，政府绩效评估框架应以取得的结果而非投入要素作为评价标准。彼得斯则提出了政府再造的四种模式，即解制型政府、市场化政府、弹性化政府与参与式政府。在政府绩效评估的发展历程方面，Bouckaert（1992）主要对绩效评估的历史发展情况进行了全面的整理与分析，并系统阐述了各个不同时期，政府绩效评估的阶段性特征。在政府绩效评估的理论价值方面，Newcomer（1994）和Wholey（1999）等人系统分析了绩效评估的研究及实践意义，并将绩效评估的意义总结为强化目标导向、建立激励机制、提升政府形象、规范绩效改革、矫正政府行为等。在政府绩效评估的指标体系设计方面，尼格罗认为，政府绩效评估指标体

6、系庞大，评估投入、评估产出、评估质量等指标各有用途。基利则通过研究俄勒冈政府的绩效评估体系，总结介绍了158个具体的评估指标。在政府绩效评估的模型及方法方面，强调效率、质量、一致性、成本收益关系这四个维度的“计划评估”模型及锡拉丘兹大学的绩效管理GPP模型是当前绩效评估模型的典型。麦金尼斯、普拉斯特里克、奥斯本等学者也都对政府绩效的评估方法作了系统研究。2、国内研究现状我国公共管理学者从20世纪90年代开始对政府绩效评估进行广泛研究。总体上，国内学者的研究主要是对国外文献进行介绍探讨，并在此基础上着眼于中国特殊环境，开展评估指标体系设计和模型构建及方法确定等研究。在总结介绍国外文献方面，张强、

7、韩莹莹梳理了美国联邦政府绩效评估层级体系的具体内容。范柏乃则从公平、效率及效果三个维度系统阐述了澳大利亚的政府服务绩效指标体系。在设计指标体系方面，目前，我国学者大体都是通过科学采集样本、利用权威的数据分析工具等方式来构建机关效能评估指标体系。臧乃康提出了基于政治绩效、经济绩效、社会绩效三位立体的绩效评估指标体系设计框架。唐任伍教授设计了一套测度中国省级政府绩效的指标体系，该体系由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利四个因素及其子因素组成，共47个指标。高超文、吴丽则认为可以从政府能力的内涵出发，总结出一套关于政府绩效的指标体系。在构建评估模型和确定评估方法方面，吴建南等人根据政府内

8、部管理系统及为公众服务的外部系统的本质特征，设计了乡镇政府绩效评估模型。而平衡计分卡法、层次分析法、标杆管理法、“3E”评估法等都是目前我国学界用以评估政府绩效的主要方法。总的来说，目前我国学术界有关政府绩效评估的研究成果浩如烟海，但研究质量却良莠不齐，学界尚未形成统一的理论范式和科学一致的评估体系。此外，我国学界普遍以分散、零碎的研究代替包含理念、价值、实施方法与途径在内的系统研究，且研究以定性研究为主，缺乏成熟的定量研究成果。（二）国内外政府绩效评估实施状况20世纪中后期，为了应对财政赤字猛增，行政成本过高，人员冗余、机构膨胀，公众对政府满意度严重下降等危机，以英国的新公共管理运动和美国的

9、政府再造运动为代表的政府绩效改革实践开始盛行。这场持续至今的绩效改革，使得各国政府各自形成了一套良性的政府绩效管理和评估机制。而与西方发达国家相比，我国政府在政府绩效评估方面的实践才不过十余年，还处于探索阶段。1、国外政府绩效评估发展状况早在19世纪末，媒体陆续曝光了美国各联邦政府腐化无能的事件，公众对城市政府的信任度迅速下降。1906年，Bruere等人率先发起了对纽约市政府的绩效评估实践，并建立了评估政府活动的成本与投入、评估政府活动的产出及评估社会条件3种绩效评估类型。自1978年的卡特政府以来，政府绩效评估开始获得历届中央及联邦政府的高度重视。为了实现政府绩效评估工作的制度化、规范化，

10、国家绩效评估报告、政府绩效和结果法等相关报告、法案相继产生。时至今日，美国政府绩效评估已实现了从强调“效率至上”向强调“公平至上”转变。英国政府的绩效评估开展得最持久、最广泛、最成熟。英国的政府绩效评估可以分为两个阶段，即效率优位阶段和质量优位阶段。从60年代开始，英国就对公共生产力的进行了评定，到80年代在中央和地方各个部门进行了持续且大规模的“雷纳评审”，通过对政府部门工作的调查、研究、审视和评价活动，重点评审政府机构的经济和效率水平。随后，英国又建立了集目标管理与绩效评估为一体的“部长管理信息系统”，并在中央和地方政府都建立起了比较完善的绩效评估体系。进入20世纪90年代，英国政府绩效评

11、估的焦点逐渐变为了“顾客满意”。在英、美的带动示范下，公共组织绩效评估在荷兰、澳大利亚、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大以及亚洲的日本、韩国等国家都得到了广泛的应用。从发达国家实践情况看，国外政府绩效评估表现出了强调评估制度化、规范化，重视公民导向等特点。首先，国外政府绩效评估强调绩效评估的制度化。为了实现政府绩效评估的固定化、持续化，美国、荷兰、日本等国家都制定了相关法律。英国和澳大利亚等国家甚至凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评估。为了有效实施法律和制度，多数国家还确定了独立机构，负责指导、督促和协调绩效评估工作，并对一些部门进行绩效评估，以避免评价失准现象。

12、其次，国外政府绩效评估强调绩效评估的规范化。政府部门的职责和工作性质千差万别，为了进行科学的绩效评估，必须提炼出基本规范。国外大多采用“4E”，即经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity）作为政府绩效评估的规范和标准。在此基础上，再制定相对具体的评估指标体系。如美国总统管理和预算办公室提出了行政部门的“通用衡量标准”，制定了相关绩效基准和等级评估标准。英国财政部发布了中央政府产出与绩效评估技术指南，旨在规范绩效评估的内容、方法和程序。再者，国外政府绩效评估重视绩效评估中的公民导向。坚持公民导向成为政府绩效评估实践中的重要发展

13、趋势。政府绩效评估强调以人为本，以公民为中心，以满意为尺度。公民是政府所进行的公共管理和公共服务的最终承接者，对政府绩效最有发言权，公民参与原则是绩效评估的基本原则。具体做法有：在绩效示标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查，民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。绩效评估在国外政府改革中已经发挥了重要的作用。但不可否认，各国政府在开展绩效评估的过程中，仍遭遇了不少棘手难题。比如评估指标体系仍然难以涵盖政府绩效的全部内涵、无法对政府绩效进行完全测度，难以将各政府部门所具有的所有法定职能和目标转化为具体、清晰、量化、可考核且能被广为接受的目标，获取准确的政府绩效信息的难度极大等。因此，各国政府

14、绩效评估的实践探索仍在持续进行。2、国内政府绩效评估实施状况20世纪90年代以来, 中国受全球化和信息技术革命的影响, 在政府改革的过程中引入了绩效评估理念，以期提升政府服务水平, 为推进服务型政府建设注入新的动力。总的来说，我国政府绩效管理的实践探索可以分为三个阶段。一是20世纪80年代初到90年代初的实践起步阶段。这一时期，中国主要开展的是粗放型的部门考评，对部门进行考评的目的往往与完成某项重要任务挂钩，没有固定的评估模式与评估指标，评估实践往往与干部考评相混合，具有很大的随意性。上世纪80年代的大检查、大评比、专项调查等就是这一阶段的主要形式。二是20世纪90年代初到90年代中后期的实践

15、探索阶段。这一时期开始出现了普适性的政府绩效评估模式，其特征是将绩效评估作为特定管理机制的一个环节，普遍应用于很多政府机关、事业单位甚至企业。这时的政府绩效评估工作主要包括推行目标考核责任制、实施社会服务承诺制、效能监察和行风评议等。三是20世纪90年代末至今的实践完善阶段。这一阶段，绩效评估作为一种有效的管理工具已经为大多数政府部门所接受。理论界开始大量介绍西方国家政府绩效管理的经验和做法，国内一些地方政府和部门开始借鉴西方国家的经验，并结合自身地区和部门的特点，探索并构建绩效评估指标体系，并开始采用系统的绩效评估指标体系对特定的评估对象进行定期评估。概括起来，中国政府绩效管理实践有目标考核

16、责任制模式、社会评议模式、效能建设模式和党政领导干部考核、公务员考核模式和“项目导向”模式。目标考核责任制模式是一种典型的“任务导向”的政府绩效评估模式，它将目标管理（MBO）与评估工具结合起来，也是西方国家早期绩效评估的一种主要形式。社会评议模式的前身是行风评议，即对某些敏感和重点领域的政府部门及其工作人员进行评价，这是一种典型的“公民参与导向”的政府绩效评估模式，与90年代中国一些地方政府开展的社会服务承诺制、政务公开等措施一脉相承，对促进公民监督、公民参与发挥了积极作用。效能建设模式的实质是通过系统引入各种现代管理理念和做法，不断提高政府的办事效率和服务质量，提高政府能力和公务员的素质能

17、力，是一种典型的“能力建设导向”的评估模式。党政领导干部考核和公务员考核模式是一种“人力资源管理导向”的模式，以“德、能、勤、绩、廉”为考核内容，并将考核结果作为干部选拔任用、交流轮岗、奖惩、培训等方面的重要依据，主要目的是为正确地选人用人。此外，为督促、检查和落实政府的某些专项工作和重点工作，一些地方政府和部门引入了“项目导向”的政府绩效评估模式。该模式并不针对政府全面的工作，而是某些重点工作，因此运用起来较为灵活。杭州市的政府绩效评估工作已经走在全国各城市前列。可以说，杭州市政府绩效评估体系的建设状况在一定程度上可以反映我国政府绩效评估工作的整体发展情况。近年来，在我国政府绩效评估工作越来

18、越重视人民的需要，全国各级政府也陆续推进开展为民办实事工作的背景下，各级机关部门为民办实事工作成为了杭州市政府开展绩效评估工作的新领域，也成为了现阶段绩效评估工作的重点对象之一。为了有效保障和提升市政府为民办实事工作的成效及水平，杭州市政府建立起了一套为民办实事工作绩效评估体系。三、杭州市政府为民办实事工作及其绩效评估体系杭州市政府于2002年就已系统启动了为民办实事工作。党的十六届六中全会和中纪委第七次全会召开之后，在浙江省委、省政府的推进、指导之下，杭州市政府进一步加强了对民生问题的重视，把为民办实事、努力解决民生问题、促进社会和谐稳定摆上了工作的重要位置，审时度势作出了建立为民办实事长效

19、机制的重要决策。当前，为民办实事工作已成为了杭州市政府各机关部门工作的重要组成部分，在各机关的效能建设过程中发挥着举足轻重的作用。因此，完善对为民办实事工作的绩效评估，建立健全为民办实事工作的绩效评估体系，是杭州市政府绩效评估工作的重点环节。（一）杭州市政府为民办实事工作2002年，在梳理分析社会评价意见的基础上，杭州市在全国率先指明了事关人民群众最关心、最直接、最现实的“七难问题”，即困难群众生产就业难、看病难、上学难、住房难、行路停车难、清洁保洁难、办事难，并系统提出了破解“七难问题”的工作目标。2007年，市委、市政府通过梳理上一年度社会评价意见，发现群众对“食品药品安全”和“生态环境保

20、护”两大问题关注度较高，因此对这两大问题给予了高度重视，最终形成了“72”的“破七难”框架。2008年上半年，市委、市政府又将社会评价中反映强烈的物价上涨、垄断行业服务等问题纳入“破七难”，形成“7+X”新框架，进一步丰富“破七难”的内涵。而杭州市政府的为民办实事工作，则是指各级机关部门，根据自身的职能定位，围绕“破七难”问题，系统开展的一系列旨在解决七难问题的工作。总的来说，杭州市政府的为民办实事工作主要围绕“为民”、“办事”及“务实”这三个核心内容展开。首先，杭州市政府的为民办实事工作突出“为民”。满足人民需要，实现人民愿望，维护人民利益，是杭州市政府各级机关、部门为民办实事工作的出发点和

21、落脚点。因此，为民办实事，就必须解决民众迫切希望解决的问题。杭州市政府将民众迫切希望解决的问题总结为“七难”，市政府相继实施的西湖综合保护、西溪湿地综合保护、“三口五路”综合整治、“一纵三横”和“五纵六路”道路综合整治、背街小巷改善等一系列重大工程则是为民办实事工作的具体体现。其次，杭州市政府的为民办实事工作突出“办事”。为民办实事工作，关键在于实实在在的实事项目，在于能够解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。根据市委九届十三次全会精神，杭州市政府具体规定了为民办实事工作的20项重点举措，包括加大帮扶救助力度，促进充分就业，建立、完善居民养老保障及医疗保险制度，适当提高企业退休人员节日

22、慰问费，解决外来务工人员子女入学问题，推进优质教育的平民化、普及化、均衡化，完善廉租房制度，启动危旧房改善工程，推进“公交优先”，完善服务信息化统一平台，打造“清洁杭州”，加大对“城中村”整治力度，建设智残人托管中心，组织实施好“49100”帮扶工程等。再者，杭州市政府的为民办实事工作突出“务实”。为民办实事是一项重要基础性工作，也是一项复杂系统性工程。杭州市政府在建立健全为民办实事长效机制上着力，使为民办实事工作走上制度化、规范化、长效化轨道，确保为民办实事的实效性，提高广大群众的满意度。市为民办实事工作的重点一是坚持“破七难”的首要目标；二是坚持大项目带动，通过扎实推进重大工程建设，把为民

23、办的各项实事落到实处；三是坚持解决“三有一平衡”问题，真正做到“有钱办事、有人办事、有章办事”，推进区域、城乡和群体之间为民办实事机制的平衡发展；四是坚持落实责任制，把为民办实事情况作为政绩考核的重要内容，逐级层层抓落实，建立起“纵向到底、横向到边”的责任体系；五是坚持政府主导、群众参与，加大公共财政投入和转移支付的力度，营造为民办实事的舆论氛围，动员广大市民参与到为民办实事工作中来。杭州市政府每年都在为民办实事项目上投入大量资金，因此，必须加强对实施单位的督查，开展实事项目绩效评估。2007年，杭州市人民政府正式启动了市级机关为民办实事工作绩效考核评估项目。历经4年，杭州市政府已基本建立起了

24、一套为民办实事工作绩效评估体系。（二）杭州市政府为民办实事工作绩效评估体系杭州市从1992年开始政府绩效评估的探索和实践。迄今为止，杭州市的政府绩效评估工作主要经历了前综合考评时期、初步发展时期及深化发展时期这三个发展阶段。前综合考评时期（19922000年）即单一目标考核阶段。1992年，杭州市在市直单位推行了目标管理责任制，一方面确保市委、市政府提出的各项目标任务的全面完成；另一方面，通过实施考核奖励，激发广大机关干部的工作积极性。初步发展时期（20002005年）为目标考核、社会评价双轨并行阶段。2000年，市委、市政府为根治机关“四难”综合症（门难进、脸难看、话难听、事难办），转变机关

25、作风，在全国率先推出了“满意单位不满意单位”评选活动。这一时期，市政府对各市级单位分别实行目标责任制考核和满意单位评选，这两种考评形式尽管有一定的联系，但相对独立运行。深化发展时期（2005）为综合考评模式正式确立、发展、深化阶段。为了整合各类考评资源，全面、准确地反映和评价市直各单位工作实际，探索建立符合科学发展观要求的考核评价体系，2005年下半年，市委、市政府成立专门课题组，经过反复调研论证，决定将目标考核、“满意不满意单位”评选（社会评价）进一步结合，同时增设领导考评，对市直单位实行综合考核评价，并正式采用了“综合考评”这一名称。2006年8月，市委、市政府决定，将原来分设的三个非常设

26、机构市目标办、市满意办、市效能办职能进行整合，成立正局级的杭州市综合考评委员会办公室，作为市考评委的常设办事机构。新时期，杭州市的综合考评模式为及时发现并解决民生问题提供了有效的方向性指导。而着力于全面解决民生问题的为民办实事工作也成为了杭州市政府绩效评估工作的主要考核对象。如今，杭州市政府已基本形成了一套为民办实事工作绩效评估体系，在评估制度、评估主体、评估内容、评估指标、评估方法、评估程序、评估信息的公开、反馈与运用等方面，都具有一定特色。（见图一）图一：杭州市政府为民办实事工作绩效评估体系1、评估制度在杭州市政府各级部门、机关开始着手深入开展为民办实事工作的背景下，为了为进一步推进市政府

27、为民办实事项目的落实，推动各实施单位树立绩效理念，有效提升市级机关为民办实事工作绩效管理与评估水平，2007年10月，杭州市人民政府办公厅印发了市政府为民办实事项目绩效考核办法（杭政办函2007311号），首次实现了杭州市政府为民办实事工作绩效评估项目的制度化。该办法具体规范了为民办实事工作绩效评估的考核对象、考核原则、考核内容以及考核方法及程序，为具体的为民办实事工作绩效评估提供了明确的、规范化的指导。2、评估主体目前，杭州市政府为民办实事工作绩效评估项目的基本做法是以市直各部、委、办、局及市直有关单位为考评对象，由社会评价、目标考核和领导考评三部分有机组成“三位一体”的考评整体架构。在杭州

28、市政府推进为民办实事工作绩效评估项目的过程中，为民办实事工作牵头部门和责任单位、市政府办公厅和市综合考评委员会办公室、专家学者乃至市民都是整个绩效评估工作的评估主体。各实事项目牵头部门和责任单位对评估任务负总责，对照年初下达的实事项目工作任务、进度及考核要求，实事求是地进行自查自评，形成书面自查报告。市政府办公厅则牵头会同市综合考评办公室开展市政府为民办实事工作的制定、督查和考核工作，全程承担制定为民办实事工作项目、目标，实时督查监测实事工作、项目进展情况，对各项实事工作进行考核评估等任务。年初，市政府办公厅连同市综合考评办公室负责通过多种途径广泛搜集社会各界意见、建议，整理确定当年杭州市政府实事工作的工作目标及项目。每年市“两会”期间，市政府办公厅对政府工作报告和市政府为民办实事工作任务边分解边征求部门意见，分解到各有关部门，明确责任单位和配合单位，提出工作进度要求。在当年市政府为民办实事项目实施周期内采取网上检查、现场督查和督办通报等方式，对政府工作报告和市政府为民办实事工作完成情况的进行督查，按月、按季检查进度情况。市政府办公厅会同市考评办，每年定期或不定期地围绕当年的为民办实事项目，以实地检查的方式，了解具体项目的组织实施情况、进展情况、存在问题。年底将由市委综合考评办和市