城镇化对教育资源配置带来的挑战Word文档下载推荐.docx

1、要解决城镇化进程中城乡教育发展中的矛盾，还存在不小的挑战。（一）经济结构失衡的挑战从公共开支的角度来看，不仅是教育支出，包括医疗、社会保障在内的福利型支出的公共投入也是长期不足。这反映了我国公共开支“重建设轻福利”的结构性失衡，其原因主要是以经济增长为核心的发展战略扭曲了各级政府的激励机制，导致政府比较在意短期的收效，而忽视了在长期起重要作用的教育、医疗等项目。具体说来，由于官员任期短，在任内急于出成绩，而福利性支出难以在短期内收到效果，另外其结果也不如经济增长率这样的数值易于考核，因此和官员的激励往往不相容，从而被忽视。加大教育类的公共支出是当前城镇化过程中转变增长方式的内在要求。过去低质量

2、的城镇建设，在注重了交通、市政等基础设施的同时往往忽略了教育、医疗等公共服务配套。当前发展各类型城市，包括建设小城镇和农村居民集中安置点，一定要注重城镇化的质量，减少基础设施的重复建设、以及高耗能高污染的工业项目等。当下，学校、医院是值得大力投资的公共设施，而后期经费的持续投入更是保障学校、医院正常运转的重要条件。对学校、医院等公共设施的投入，从预算开始就要有一个长期的计划，防止面子漂亮、利用不足的政绩工程出现。（二）人口的集聚和流动的挑战 人口集聚和流动所带来的问题中有两点比较突出，一是资源集中需要更多投入，二是管理流动性强的要素需要更多灵活性。1人口集聚后教育需要更高的投入。城镇化导致人口

3、集中，使得提供公共服务的成本降低了，所以可以节约政府投入。但是，城镇化率提高之后，往往对公共服务的质量有了更高的要求，从效率的角度来看，政府投入应该加大才对。近年来行政区划的缩并和集中就给了我们这样的启示。上世纪末到本世纪初，全国进行了大规模的“撤乡并镇”。由于我国高度行政化的教育资源配置方式，行政区划的合并对教育资源整合带来了巨大的冲击，这无疑提供了一个很好的视角供我们考察城镇化对教育资源投入的影响。乡、镇、街道加在一起，总的乡级行政区划数量从2000年的50769个减少到2009年的40858个，10年之间减少接近五分之一。与此同时，中小学教育机构的数量也在大幅减少。小学校数量从2000年

4、55万所减少到2004年的39万所和2007年32万所，到2009年减少为28万所，减少一半；而初中从2000年6.3万所减到2009年的5.6万所，减少大约九分之一。普通高中数量则变化不大。与学校数量减少同步的，是中小学教育投入的逐年加大。投入总量加大而学校数量减小，这必定伴随校均投入的大幅提高，无疑有助于提高教育质量。相对于小学的大幅减少和初中数量的小幅减少，高中的数目变化则很小，这说明行政区划缩并一般不会减少对较高层次的教育需求。撤乡并镇这一历史经验启示我们，在城镇化、人口集聚之后，包括学校建设在内的教育资源面临整合的问题，而加大投入则是保障质量提升的必要条件。实际上，在城镇化进程中加大

5、投入可以起到改变农村教育落后面貌的效果。现代教育理念认为，教育是培育公共意识的行为，要达到一个好的教育效果，就要把受教育者集合起来，处在一个公共环境之中。目前中国农村教育存在学校布点分散，条件简陋，教师队伍流失严重，教学质量低下等问题，更重要的是缺乏一个良好的公共环境。其中的关键瓶颈就在于人口分散，没有条件大幅度提升教育质量。而城镇化则是解决这一问题的重要途径。以乡镇为单位，把学生聚集起来，教育的对象多了，培育公共意识的条件相对也就更好了。从这个角度来讲，“教育城镇化”对实现完整意义上的城镇化大有裨益。集中财力、物力，在县城、集镇修建教育园区和寄宿制学校，把全县的高中和大部分初中学校办在县城或

6、条件较好的集镇，以吸引优秀大学生毕业生在此任教，使广大农村学生享有与城镇学生同等优质的教育资源。总的来讲，随着城镇化过程中人口的集中，如果能够充分利用教育行业正的外部性，适时加大投入、整合教育资源，其产出效率将会大大提高。尤其是通过大力补助寄宿制学校，帮助农村学生到城镇就学，有助于尽快实现城乡教育均等化。考虑到教育面对的对象仅是学生群体，不像医疗、交通、通讯等公共服务面对的是全部人群，在教育上最有可能率先实现公共服务的均等化。2 流动人口的增加需要更灵活的教育资源配置关于城镇化的研究发现，大多数农民工是希望在城里留下来的，把家人接到城市居住、把子女接到城市就学是他们的最终目标。据统计，在全国适

7、龄流动儿童中，未按要求入学接受义务教育的比例为4.8%，高于全国儿童3.3%的相应比例。全国大约有40万流动儿童没有接受应有的义务教育，这是中国政府面临的重大问题。流动人口子女受教育问题的根源是户籍制度和与之相关的教育经费拨款制度。在城镇，以往的教育资源配置是按照户籍来进行的，加上义务教育经费投入本身就嫌不足，流动人口子女的义务教育往往得不到地方政府重视，处于“边缘化”状态。现行的针对流动人口子女义务教育财政政策，只是规定了流入地的教育责任，但并没有规定流出地政府的财政责任，也不可能实现流出地的教育经费与流入地的某种联动。因此，解决流动人口子女就学问题在财政上存在巨大困难。若是通过增加流入地政

8、府的财政拨款来解决流动人口子女在流入地公立学校的上学经费，会给当地财政造成很大的压力，因此流入地的公立学校对流动人口子女的接纳能力十分有限。面对这一巨大挑战，解决的办法唯有国家加大投入，并采取更加灵活的方式来分配和管理教育资金。除了吸纳和规范社会资金办学外，城市政府应当在义务教育方面打破户籍儿童和外来流动儿童的界线，实行统一的方针政策和管理措施。流入地教育部门应该统筹安排，增加投入，改善办学条件，把流动人口子女入学作为当地普及义务教育的责任之一，尽量使流动儿童能在流入地享受到公平的义务教育权利。而针对流动人口子女的教育经费理应由各省和中央财政解决。（三）扩大准入以应对高等教育投入不足 前面已经

9、谈到，高等教育对城镇化的拉动非常明显，而城镇化的推进也对高等教育提出了更高的质量需求。然而，我国高等教育面临的一个困境却是高校普遍的严重负债。以当前高校的创收能力，连利息都难以负担，许多“985”高校的负债都在10个亿以上。于是，我国高等教育的一个重要难题就是如何在经费有限的前提下提高质量。如果迫于财务压力，一味的提高学费，就可能加重贫困学生的失学问题，破坏公平教育的基本原则。如果继续盲目扩大规模，则有可能使质量降低、文凭贬值，加剧自1999年扩招以来社会对高等教育的某些负面看法。在这种情况下，如何才能既保证质量，又能扩大投入？城镇化催生了大量私人资本盈余，这正是引导民间资金进入高等教育的契机

10、；同时，高等教育的发展会反过来加速城镇化。与西方的经验类似，我国在城镇化进程中也逐渐出现了一批热衷于高等教育的企业家这种热衷包括利益上的热衷和情感上的热衷。利用这种动机,就成为解决高等教育投入不足的一条思路。如前所述，当前需要调整经济结构、提振内需，于是就更应该努力开拓第三产业、大力发展高等教育。这中间的阻力主要源于过度管制。事实上，政府对于高等教育应该起到质量控制的监管角色，但是不应该设置过多的门槛，阻碍民间资金的进入。减少管制、扩大准入，吸引社会资金进入医疗和教育等行业，与这些行业的公益性并不矛盾。公益性并不代表没有成本，有些服务由政府提供很可能成本更高。在人民群众对高质量的高等教育的巨大

11、需求面前，供给不足才是真正的问题，而解决供给不足唯一的办法只能是加大投入，并且扩大准入。从这个角度来说，目前的高等教育仍然是高度管制的，远远谈不上什么市场化和产业化。实际上，“纲要”就提出要鼓励民办教育，并且把深化办学体制改革的目标设定为“形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”。（四）教育资源配置中的公平问题城镇化带来人口和经济活动的集中，这种情况下集中配置教育资源可以提高效率。然而，资源的集中势必会带来不公平的问题。以教育城镇化为例，由于好的学校和师资都往中心校集中，乡初中大量消失，村小学的生源和师资大量流失，留下的那部分学生所获得的教育资源就会变少。理解和

12、应对这一问题，关键是要认识到，城镇化、集中和集聚是不可阻挡的自然趋势；要减少不公平，只能靠更为有效的配置与转移支付，而不能为资源和要素的流动人为设置障碍。这方面要吸取医疗改革中的经验。前几年，国家对农村卫生的投入加大，不少乡镇卫生院都翻修一新，但门可罗雀。究其原因，乃是缺乏合格的医务人员和常规的经费，因此自然吸引不到病人。这说明，即便是提供公平性的服务，也要清楚需求。面对客观存在的城乡差距，需要加大政府的公共支出，在合理的成本下，保证城乡所有学生能至少享受到基本标准的教育。除此之外，政府通过放开一部分高端的教育服务，集中财力在基础教育上，对欠发达和农村地区加大转移支付。实际上，保障基础教育与开

13、放高端市场是并行不悖和相互促进的。以美国的经验看，除了私立大学，私立中小学为数众多，同时一些公立学校还以特许学校（charter school）的形式变成民营，扩大办学多样性和灵活性。不同类型的教育服务并存，满足不同群体的需要。目前，我国教育资源过分集中于一些大城市，名牌大学和中小学中的名校获取了过多的资源。对于小城镇，尽管相比周边的偏僻乡村教育资源更多，但与大城市还不在一个水平，因此仍然需要加大投入。从这个意义讲，教育资源配置的不公平主要体现在大城市和县城以下的区域，而教育城镇化并不会加剧这种不公平。如果把高端的教育需求开放给社会去投入，省下来的钱就可用于农村基础教育。对于后者，与其不切实际

14、的谋求绝对均等，不如进行适当的集中。在县城、集镇修建教育园区、寄宿制学校，可以把人口流动造成的留守儿童的中学教育问题在城镇更好的解决。驻马店市教育资源配置的现状 驻马店市属于驻马店作为传统农区、农业大市，人口多、基础差、底子薄一直是制约发展的突出矛盾和问题。截至2011年底，驻马店市城镇化率达31.75%，新型城镇化建设正稳步推进。到“十二五”末，全市城镇化率超过42。2011年驻马店市高等学校、中等职业学校、普通中小学、特殊教育学校数为2100所，在校生174.17万人；幼儿园526所，在园幼儿23万人；普通初级中学295所，在校生44万人，普通中学专任教师22111人；小学1714所，在校

15、生100.77万人，小学专任教师共有41428人；高中41所，在校生15.71万人，专任教师7634人。 在教育经费投入方面，2011年全市小学生均教育事业费支出为1634. 38元，城区 元，而农村 元。另外，驻马店市城区各区各项教育事业费支出却居于全市领先水平，其差距相当明显。由于在以城市为主的区和以农村为主的县的经济发展不平衡的情况下，他们之间的财政收入存在巨大差距，进而导致城区与农村教育经费的投入也存在的差异。 教育经费的投入数额并不是各级学校、各地学校平等享有的，教育经费的分配呈现出城市学校明显高于农村学校的形态，这一现象典型地说明了教育资源配置的不平衡。由于政府投入不平衡以及城乡经

16、济差异等原因，城区学校的教学设施、社会环境、进修培训、个人发展、工资收入及住房等方面都大大优于农村学校，优秀的师资也主要聚集在城区。从统计数据上看，虽然驻马店市教师的学历提高较快，但城乡相差悬殊，由于农村特别是边远农村经济不发达、社会环境差、教学条件不好，师范院校毕业生不愿到农村任教，在农村还有不少基本上没受过专门训练、素质较低的代课教师，使农村教育质量难以提高。驻马店市教育资源配置的问题与原因（一）农村教育供给投入不足，投入主体单一。政府是教育责无旁贷的投入主体。一般来说，公共教育经费占国民生产总值比重的大小，既可以反映出政府对教育的重视程度，也可以反映出教育在国家发展中的战略地位。根据联合

17、国教科文组织提供的资料，20 世纪 90 年代初，世界平均的教育投入占 GDP 的比重为 5.7%，发达国家为6.1%，发展中国家为 4%。我国在 1993 年颁布的中国教育改革与发展纲要以及 1994 年颁布的实施意见中明确提出“，逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值比例，20世纪末要达到 4%”。但实际上，1993 年至 2008 年，国家财政性教育经费占 GDP 比例最高的是 2008 年的 3.48%，远低于4%的既定目标。2010 年国务院常务会议通过的国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020 年）将这一目标又推迟到了 2012 年。然而，在有限的经费投入中，由于还没有

18、完全消除的城乡二元体制，教育也走向了“城市中心”的价值取向，自然在资源配置上出现了先城市后农村，先重点再普通，先市民子弟后农村子弟，以城市和市民为中心，以农村和农民为外围的教育资源配置不公的局面。因此，有限的投入难以满足农村教育的有效需求和新农村建设的需要。作为公共产品的农村教育的非赢利性又使得作为私部门的社会组织和私人组织很少有动力去组织供给，这导致社会资金难以进入农村教育领域。农村教育长期得不到有效供给，是导致其发展滞后的深层根源。加之在基层政府职能重塑和构建服务型政府的背景下，由于政府职能调整不到位和社会组织职能发育滞后，也未能形成政府与社会组织、私人部门共同提供农村教育的有效合作机制。

19、（二）农村教育环境差，办学条件滞后。教育不公平不仅反映了城乡教育的地域性差异，而且还体现在农村教育与具体环境的关联性。农村教育自上世纪80 年代以来呈现不断萎缩的趋势：学校的数量、规模呈逐年减少趋势；普通中小学生辍学率居高不下；农村教学设施简陋、办学条件差；乡村学校负债累累；学生和家长难以承受高昂的学杂费；教师地位低下，利益没有保障，等等。从校舍的建设方面看，全国义务教育阶段小学、初中校舍基本情况的城乡差距依然存在。2007 年全国义务教育阶2007 年全国义务教育阶段砖木结构的校舍面积中城市校舍占 3，农村校舍占97；土木结构的校舍面积中，西部和山区地区比重较大，且主要集中在农村，城市校舍占

20、 1，农村校舍占 99。全国小学和初中校舍危房面积 3065 万，占总校舍面积的比例为3。在危房面积中，西部和山区所占危房比重较大，其中农村校舍中危房比例较为突出，城市校舍危房面积占 3，农村占 97（见表 3）。另外，农村普通中学、小学缺乏现代化的教学设施，在西部偏远山区甚至缺乏基本的教学设备，至于校园图书馆、体育运动场（馆）、体育器械、音乐器械、美术器械、各类实验仪器、校园网络等文化娱乐设施更是难以满足，教育环境落后导致教育水平的艰难爬坡。（三）农村师资力量薄弱，教师整体素质较低。教师是实施和推动农村教育发展的重要力量，近几年来，在解决教师编制方面农村已经有了较大改善，但是教师学历层次在城

21、乡之间的差距依然很大。2007 年，全国农村地区小学大专及以上学历教师比例达到 63.4%，比上年提高4.9 个百分点，但仍低于城市 22 个百分点；全国农村地区初中本科及以上学历教师比例达到 41.4%，比上年提高 6.1 个百分点，但与城市的差距仍有 30 个百分点（见表 4）。此外，农村教师还存在严重的学科不配套倾向，在对陕西省周至县500 名农村初中教师的抽样调查中，学教一致的有 183 人，不足 37%，相关专业的有 302 人，学历不达标的 15 人。更不要说教师的待遇和经济收入方面了。由于城乡教育的制度性落差，两者在目标、地位和保障上都存在明显差异，在教育体系中被区别对待、享有不

22、同的待遇。从以上几点分析得出，教育资源特别是优质教育资源集中在城市和城镇，城市学生享有对学习资源的优先选择权，而这只会拉大城乡之间在教育上的差距。因此，面对农村的教育资源短缺问题，应该从政府到个人，动员各种社会力量，从教育资源的配置入手，通过多种渠道去加以改善和解决。（一）财政投入不足，学校困难多 我国农村基础教育经费长期处于较低水准，近10年来这种状况虽有所改变杜在教育投入中的比例仍然偏低，重庆市农村地区的基础教育也不例外。由于农市税费改革取消了农村教育费附加和农村教育集资，产生教育费收入减少与财政主入不足的矛盾。国务院颁布了关于基础教育改革与发展的决定提出农村基召教育要实行“分级管理、以县

23、为主”的新体制。然而，这“以县为主”的模式，仍然不能破解农村基础教育经费缺乏的困局。具体表现在以下几个方面:（二）城乡教育资源配置的差距 建国以来，由于实行的是城乡二元、城市优先的发展战略，在城乡人民的生产和生活水平显著提高，促进了社会主义现代化建设的同时，也使得城乡就业、教育和社会福利方而的差距逐步扩大。另外，优质教育资源本来就十分短缺，随着城乡经济、社会发展的差距，使这些有限的优质教育资源被不恰当地过度集中，在客观上造成不同地区、不同学校师资水平、办学条件、教育质量等方面的差距，形成了教育资源配置的不平等和结构性短缺，导致东西部之间，城乡之间的优质教育资源配置呈现出巨大的失衡。重庆市是一个

24、大城市带大农村，二元结构十分突出的直辖市。全市3100万人口中有60%生活在农村，城乡之间、区域之间教育发展不均衡的问题突出。 虽然驻马店的农村教育投入进入了快速增长的新阶段，但是城乡教育仍然存在较大差距。目前我市农村学校无论在财政投入的比例、办学条件、教师待遇、师资水平、师生比例都远远低于城镇。农村每个学生的平均教育经费比城市少60%至80%。不断扩大的城乡差距是造成教育资源分布不均的重要原因。在倾斜的教育体制下，优秀教师越来越不愿意到贫穷的乡村任教，而已经在农村教书的老师一有机会就会选择“跳槽”。另外，人为因素也是造成城乡教育差距的原因，不少名校之间存在着生源大战和师资大战，不少市内的学校

25、不择手段到农村学校挖能为学校撑门面的尖子生和骨干教师。 目前，我市城镇小学升入初中的比例已达98%以上，而农村还有不少的学生由于各种客观原因不能升入初中，农村平均辍学率明显偏高，学生上大学的机率相差很大，城市高等教育的毛入学率远远高于农村高等教育的毛入学率，这意味着在教学环境上先天不足的农村孩子必须付出更大的努力才能坐进大学课堂。同时，由于当前高校就业压力增大，就业形势的严峻，“读书无用论”在农村有所抬头，许多农村的孩子仅仅读了初中就选择了外出打工，这就造成了农村高等教育的毛入学率进一步降低。4. 2. 1城乡发展的不均衡 城乡义务教育的差距源于城乡二元社会结构，是城乡二元经济结构的必然结果。

26、长期以来，对农村教育和城市教育的界定，与存在的城乡二元社会结构特别是城乡二元经济结构紧密联系。典型地表现为:城市一国，农村一国，这种“二元社会”不仅存在于经济方面，而且渗透到社会政治、文化教育等方面。改革开放以来，我国居民收入有了很大增加，但是城乡居民的人均收入差距依然很大。与全国的情况一样，重庆的城乡差别也很大，尤其在收入方面。由于经济是教育的基础和决定因素，因而城乡经济收入差距的存在，必然导致城乡教育发展的不平衡，农村教育资源的配置与城市教育资源的配置自然也存在了差距。4. 2. 2教育资源的有限性和“城市取向”的教育资源配置观念 从教育供给的角度看，我国是一个具有超大规模教育人口的发展中

27、国家，教育供给不能充分满足社会日益增长的教育需求，教育资源供给的总量性短缺将长期存在，而在不同时期，在不同发展水平地区所显现的特点有所不同，有的表现为满足基本教育机会的资源供给短缺，有的表现为扩大和增加教育机会的资源供给短缺，还有的表现为接受高水平、高质量教育机会的资源供给短缺。因此，在城乡教育发展的过程中，教育资源供给短缺问题将长期存在。 而从教育资源配置的角度看，城乡二元经济制度的种种设置与安排，教育资源配置存在突出的“城市取向”，加剧了教育资源配置的不平等和结构性短缺。教育资源的配置在过去的运行中更大程度上依赖于政府的决策，形成了教育资源的“政治市场”，学校“讨价还价、主动争取”而获得办

28、学资金，政府按学校所属的性质与地位进行资源分配。建立在城市学校基础之上的办学标准，自然出现了“城市取向”的教育资源配置特征。以“经济建设”为其价值取向，体现“效益优先、兼顾公平”，将教育资源投向重点学校，自然就要牺牲一些教育与公平。例如，无视城市和农村儿童、发达地区和贫困地区儿童在教育环境、教育资源上的巨大区别，主要以城市学生的学力为依据制定的全国统一大纲、统一教材和统一标准，对农村和边远地区的学生无疑是很不公正的。多项调查表明，导致农村学生流失辍学居第二位的重要原因（仅次于经济负担），是由于教学难度过高，致使许多贫困4.2.3现行教育投资体制存在的弊端 教育制度问题实质是教育资源配置方式问题

29、，它关系到稀缺教育资源合理而有效的分配。教育资源配置方式和配置制度关系着教育资源的投入和产出，关系着教育资源的利用效率和效益，关系着教育资源配置均衡与否的问题。因此，教育制度方面的原因是根本原因，也是可以通过改革，最有效的解决目前义务教育资源配置不均衡的根本措施。目前，我国现行的义务教育投资体制，是上世纪80年代以来，根据财政体制和教育管理体制改革的总体要求而建立起来的一种以分散管理为主的投资管理体制。其内容和特点:实施义务教育的经费来源，按则政划分收支、分级包干的体制要求，主要由地方政府负责筹集和提供;上级政府（主要是省级政府）除了在业务上对义务教育的实施进行统一管理和指导外，只对中、小学教育提供少量专项补助。这有利于打破过去那种统收统支、高度集中、管理僵化的分配格局，在一定程度上方便了地方政府对教育经费的安排，增强初等教育管理与发展的灵活性。但是，把义务教育的投资支出全部下划到地方财政，造成了各级政府对义务教育所负责任的层层下放，乡级政府渐渐成为了农村义务教育承办的主体。广大农村地区义务教育主要依靠乡、村来办，教育费附加和教育集资成为农村义务教育的重要来源，与城市居民相比，农村居民除了负担子女的