进展与分歧近年我国社会政策研究述评Word文档下载推荐.docx

1、特别是自21世纪开始以来，新一届中央领导集体“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观及“构建社会主义和谐社会”目标的提出，开启了中国社会政策的主流化进程，并且催生了我国社会政策时代的到来。在这一前所未有的历史机遇期，中国社会政策研究出现了相对繁荣的局面，在理论研究与应用研究方面都取得了一定的成果。限于篇幅，本文主要对近年来国内学界关于社会政策理论研究的成果进行比较全面、概括的梳理，对取得的进展与存在的分歧进行客观的评论。一、关于社会政策的内涵与外延关于社会政策的内涵，学术界至今仍存在广泛的争论。总体来说，国内对社会政策含义的认知表现为一个不断深化的过程。早期有学者将社会政策界定为“一个政党

2、或国家，为实现某个历史时期的路线、任务，达到一定目的而在社会生活和社会活动方面实施的有关行动准则”。 后来，又有学者提出“社会政策不仅仅是一种思想，而且还是一种制度化的安排，是一种针对社会问题的集体行动。” 上述两种观点确立了国内学者理解社会政策内涵的两种取向，即“规则说”和“行动说”。 但是，由于受到认识上的局限，早期的“规则说”存在过于宽泛的问题，而“行动说”又显得对社会政策的独特性认识不足。后来的研究者在上述基础上，深化与发展了对社会政策内涵的界定。杨伟民认为：“社会政策是一定地域范围内的公共权威机构制定的，使个人或家庭可以在市场之外以非等价交换的社会供给方式得到可以直接支配或使用的资源

3、，以满足社会性地认识到的个人需求、增进公民的个人福利和社会福利的政策。” 该定义属于“规则说”。而关信平在社会政策概论中则将社会政策定义为“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。” 带有明显的“行动论”的取向。在学术界对社会政策内涵的认识不断深化的过程中，也有部分学者试图超越上述两种传统取向，开辟新的研究视角，从而使社会政策的界定在一定程度上呈现出多元化的发展趋势。关于社会政策的外延，学术界也有不同看法。关信平指出社会政策的外延涵盖社会保障政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策、劳动就业政策、社会福利服务政策、针对专门人群的社会政策体

4、系，以及其他一些政策行动领域。 李秉勤和贡森指出，社会政策的外延涉及社会服务领域的政策及管理实践（包括社会保障、医疗、教育、就业、社区照顾和住房等）、各种社会问题（包括犯罪、残疾、失业、老龄化问题等）的防治措施、关于社会弱势群体（包括农民工群体、城市下岗职工群体、流浪乞讨群体等）的特殊政策。这一界定非常广泛，且将社会政策的内容按其作用领域划分为不同的类别。郑杭生、李迎生则基于保障弱势群体的生存权与发展权的实际需要，将社会政策划分为补偿性社会政策与发展性社会政策两个层次，每个层次都包含若干具体的社会政策。社会政策的外延受历史传统、民族习惯、宗教信仰、经济社会发展水平、以及时代背景等方面的影响与制

5、约，在不同国家的不同时期表现为不同的内容。随着生产力水平的不断提高，社会文明程度的逐步加深，特别是伴随公民权利意识的觉醒，以及公民社会的发展，我国社会政策的外延呈现出不断丰富与扩展的趋势。二、关于社会政策的理念基础任何学科都有自己所秉持的核心理念与价值追求，社会政策研究作为“关切着某种共同的人类需求和问题”（11） 的学科，从不讳言自己的价值诉求。在中国社会政策的初创时期，与计划经济时代的总体性社会相适应，我国的社会政策以朴素的平等原则作为自身的理念基础，采取简单的平均主义的行为方式，机械地追求起点、过程与结果的完全平等。（12） 改革开放以来，伴随着现代化和市场经济的正常发育，以及中国社会由

6、总体性向后总体性的结构转型，我国社会政策的理念基础发生了重大的转向，对这种转向的不同概括，在社会政策研究领域形成两大派别：“公平效率派”与“公正派”。“公平效率派”认为社会政策除了要解决社会的不公正问题，更要关注社会的发展问题，从而把效率也纳入到社会政策的理念基础中。杨团指出，在中国，“以公平为基础，以效率为导向”应当成为社会政策的价值理念基础。（13） 同时她提出在这种理念基础的导向下，中国的社会政策应该体现社会保护与社会促进并重的原则。所谓社会保护，主要是指政府对在市场化、全球化和社会变迁过程中的受害者提供积极的保护和补偿；所谓社会促进，是指通过实施社会政策来提高整个社会的人力资本，增强处

7、境不利者在经济、社会和文化等方面的能力，以求得整个社会在公平基础上的效率的提高（14）。吴忠民、朱文兴是“公正派”的代表人物。朱文兴认为现代社会中的任何社会政策的设计与安排，必须以公正的基本理念为依据。公正的社会政策对于构建社会主义和谐社会具有基础性、根本性的重要意义和作用。（15） 吴忠民提出改革开放以来我国社会政策的理念基础发生了重大变化，即由以往平均主义的基本取向转变为现代公正意义上的基本取向。在此基础上，他将作为社会政策价值理念的现代公正原则界定为由四个方面的基本规则所构成的有机体系：（1）每个社会成员的基本尊严和基本权利应得到保证的规则；（2）机会平等的规则；（3）按照贡献进行分配的

8、规则；（4）社会调剂的规则。（16） 公平效率理念似不宜作为社会政策的理念基础。社会政策以公民特别是弱势群体的“福利”作为自身的首要目标，而并非依附并服务于经济发展的目标，为了实现社会政策的可持续发展，以及社会政策与经济政策的良性互动，在社会政策制定与实施的过程中，应当考虑效率原则，但若将其作为社会政策的核心理念与价值诉求，可能使社会政策偏离其初衷，重蹈沦为经济政策的辅助性工具而被边缘化的覆辙。而现代意义的公正理念，作为明确的价值追求，在承认差异的基础上追求公平与合理，已经得到学术界以及社会各界的广泛认同，可以作为社会政策的理念基础。三、关于社会政策的目标定位关于社会政策目标定位，也是近年国内

9、学者讨论较多的一个问题。朱文兴指出“社会政策以解决社会问题、保证社会安全、改进社会环境、增进社会的整体福利为主要目标。”（17） 杨团指出“社会政策以促进社会和谐与人的可持续发展为基本目标”。（18） 何忠国则归纳出“社会政策的最终目标指向社会公正。”（19） 对社会政策的目标定位进行过专门研究和系统论述的主要有刘庆龙、韩树军、李培林、张敏杰以及郑杭生、李迎生等。刘庆龙和韩树军归纳出社会政策的目标具有批判性、预测性、趋向性的基本特征，同时将社会政策目标划分为总体目标和具体目标、长期目标和近期目标、刚性目标和弹性目标。（20） 但他们并没有指明社会政策目标的具体内容。李培林概括了社会政策所包含的

10、三个基本目标：第一、其宗旨皆为行善-政策指向“利为民所谋”；第二、兼有经济与非经济的目标，如最低工资、最低收入保障标准等；第三、涉及某些进步的资源再分配手段，如以富济贫。（21） 张敏杰对社会政策目标体系的界定更为清晰、明确，并且体现出层次性特征。社会政策目标体系包含三个层次：第一、社会救助层次，针对贫困、犯罪等社会问题，把对最困难的和有问题的群体的救助和提供服务作为目标；第二、收入安全层次，针对疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业、丧偶和失怙这八种主要的收入风险，为大多数人提供收入保障；第三、促进社会平等和为所有人实现发展潜能。（22） 与上述学者关于社会政策目标定位的看法相比，有的学者从国际

11、学界关于社会政策目标从克服贫困到消除社会排斥的转变（23） 得到启示，结合中国国情，认为我国现阶段“不能将政策目标仅仅局限于消极的补偿与救助，而应与消除社会排斥、实现社会整合结合起来。”（24） 应该说是比较明显的创新。以反对社会排斥为作为基本目标的社会政策应用研究是近年学术研究的热点之一，已经产生了不少有价值的研究成果（25）。四、关于社会政策的主体社会政策主体是指发起或参与社会政策制定、执行、评估和监督的全过程，或过程中的某一部分的团体、组织和个人构成的制度化的行动者体系。对于社会政策主体的构成，学者们提出了各自的观点。关信平是对社会政策主体论述较为全面、系统的学者。他详细阐述了社会政策主

12、体所要承担的四个方面的角色：社会政策行动的责任者、社会政策行动的组织者、资源提供者、社会服务的直接提供者。并且从责任、角色、公共行政三个角度将社会政策主体划分为不同的层次。（26） 他强调政府是社会政策最重要的主体，同时也肯定非政府、非盈利组织、社区、个人在社会福利中的角色与作用。刘庆龙等将社会政策的主体分为直接主体和间接主体（27）。直接主体是指直接参与社会政策活动或直接受益与受损的主体，由在一个国家中享有法律规定或授予的权力地位、具有一定的公共权威的机关、组织或个人构成，包括立法机关、行政机关、司法机关、执政党等；间接主体是指间接参与社会政策活动或间接受益与受损的主体，这类主体虽然在一定程

13、度上通过多种方式参与了社会政策的过程，但由于地位的限制，他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的社会政策决定。关信平对社会政策主体角色的归纳全面、系统、具体、细致；但似嫌过于复杂。刘庆龙等将社会政策主体区分为直接主体与间接主体在一定意义上是对社会政策主体认识的深化；但将直接（间接）受益与受损者皆归为社会政策主体，外延过于宽泛，可能导致社会政策主体与客体在一定程度上的混淆。我们注意到，国际学界将社会政策主体划分为决策主体和实施主体的新思路（28），对我们界定社会政策主体，很有参考价值。五、关于社会政策的目标群体在这一问题上，目前我国学术界存在激烈的争论，基本上可以划分为两种意见，一种坚持目标群

14、体的全民性，即社会政策理应惠及全体社会成员；另一种主张目标群体的选择性，即当前我国的社会政策应当指向社会弱势群体。持第一种意见的学者明显受到民主社会主义的影响，他们根据“普遍性社会权利”的原则，认为社会政策应当以普遍性的方式无差别地为全体公民提供相同的福利待遇，从而使接受社会福利成为公民的一项正当权利。在此基础上，他们提出社会政策理应面向全体社会成员，具有普惠性亦即全民性。（29） 持第二种意见的学者更多地受到新自由主义的影响，秉持“特殊性社会关照”的原则，主张社会政策应当首先界定社会中或一个群体中确实具有特殊困难的社会成员，并在此基础上将资源与服务集中提供给那些真正困难的个人和家庭。他们把社

15、会政策的目标群体界定为社会弱势群体。他们认为坚持社会政策目标群体的选择性将有助于避免或降低福利资源的无效使用，提高社会政策的效率，防止“福利依赖”。社会政策目标群体的界定必须立足于我国当前的基本国情，那就是人口多、资源匮乏、生产力发展水平低下，贫富分化严重、地区发展很不平衡，目前处于并将长期处于社会主义初级阶段。在这样的社会现实面前，“全民性”的社会政策可以作为远期的构想，但尚不具有实践的现实基础。在弱势群体问题加剧，社会矛盾一触即发的转型期，我国社会政策的当务之急是从“社会责任观”出发，将政策目标直接指向社会弱势群体的福利需求。社会政策理论研究的内容远远不止上述这些；近年国内学界对社会政策理

16、论问题的关注和讨论也涉及到更多的内容，如本文第一作者在对弱势儿童问题的研究中，就讨论了社会政策的实施模式问题（30）（当然这方面的探讨还有待深化），限于篇幅，这里就不一一涉及讨论了。注释：刘敏军、戴开尧：论当前中国社会政策的主流化趋势，马克思主义与现实，2005年第5期。王思斌：社会政策时代与政府社会政策能力建设，中国社会科学，2004年第6期。张敏杰：社会政策及其在我国社会经济发展过程中的取向，浙江社会科学，1999年第6期。梅建明：社会发展与社会政策，天津社会科学，1999年第4期。徐道稳：社会政策的四维视角，社会科学研究，2005年第3期。杨伟民：社会政策导论，中国人民大学出版社，200

17、4年，第53页。关信平：社会政策概论，高等教育出版社，2004年，第15页。关信平：社会政策概论，第18页。李秉勤、贡森：英国社会政策译丛出版说明，英国社会政策论文集，第2页，商务印书馆，2003。郑杭生、李迎生：全面建设小康社会与弱势群体的社会救助，中国人民大学学报，2003年第1期。（11）杨团：社会政策研究范式的演化及其启示，中国社会科学，2002年第4期。（12）吴忠民：从平均到公正：中国社会政策的演进，社会学研究，2004年第1期。（13）杨团：（14）关信平：全球化背景中的中国社会政策，载社会政策：国际经验与国内实践，华夏出版社，2001年，第2223页。（15）朱文兴：社会政策的

18、公正性：构建和谐社会的基石，国家行政学院学报，2006年第5期。（16）吴忠民：公正与社会政策，理论前沿，2002年第7期。（17）朱文兴：（18）杨团：中国社会政策演进、焦点与建构，学习与实践，2006年第11期。（19）何忠国：注重对社会政策的研究和完善，红旗文稿，2007年第1期。（20）刘庆龙、韩树军：中国社会政策，河南人民出版社，2002年，第40页。（21）李培林：社会政策不应落后于经济政策，http: /www. sz. sx. cei. gov. cn/discuss/new/. （22）张敏杰：中国弱势群体研究，长春出版社，2003年，第272-273页。（23）唐钧：社会政

19、策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥，江苏社会科学，2002年第3期。（24）郑杭生、李迎生：社会分化、弱势群体与政策选择，中国人民大学中国社会发展报告2002，第18页。（25）例如曾群、魏雁滨的失业与社会排斥：一个分析框架（社会学研究2004年第3期）、石彤的中国社会转型时期的社会排挤：以国企下岗女工为视角（北京大学出版社，2004）、李迎生、刘艳霞的社会政策与农民工群体的社会保护（社会科学研究2006年第6期）、银平均的社会排斥视角下的中国农村贫困（思想战线2007年第1期）等。（26）杨团、关信平：当代社会政策研究，第13-20页。（27）刘庆龙、韩树军：中国社会政策，河南人民出版社，2002年，第32-37页。（28）杨团：社会政策研究范式的演化及其启示，中国社会科学2002年第4期。（29）吴忠民：（30）李迎生：弱势儿童的社会保护：社会政策的视角，西北师大学报，2006年第3期。