奥德赛黎明行动的指挥与控制文档格式.docx

1、背景2010年12月，北非动乱以对突尼斯政府的抗议开始，然后像野火一样蔓延到埃及、阿尔及利亚、摩洛哥、苏丹和利比亚。2011年1月，开始出现对利比亚政府的和平抗议和示威。2011年2月，利比亚政府逮捕人权活动家引发了利比亚班加西的骚乱，当利比亚安全部队参与之后，抗议演变成了暴力冲突。由于暴力增加和利比亚领导人穆阿迈尔卡扎菲的煽动性言论，美国政府指示美国非洲司令部开始为将美国公民从利比亚撤出的非战斗人员后送行动（noncombatant evacuation operation, NEO）做好准备。作为承担责任的命令部，美国非洲司令部组建了“奥德赛黎明”行动联合特遣部队（JTF-OD）来实施平民

2、后撤、提供人道主义援助，在美国国务院的支持下，将埃及平民从突尼斯运回埃及。“奥德赛黎明”行动联合特遣部队由美国海军驻非洲部队的塞缪尔J洛克利尔三世（Samuel J. Locklear ）海军上将指挥，配属了第6舰队的海军装备和第17航空队的空军装备。2011年2月26日，联合国根据安理会1970号决议授权对利比亚实施制裁，其中包括武器禁运并要求各方立即停火。随着利比亚国内局势恶化，针对平民的暴力威胁不断增加。因美国在伊拉克和阿富汗持续多年作战，所以不愿意单独保护盟国在利比亚的利益从政治的角度来看，如果美国单独干预利比亚局势，可能会被穆斯林世界的某些国家视为美国对伊斯兰教国家的另一次攻击。此外

3、，还有几个非洲国家已经表达了关注，认为美国采取单方面举动可能会被视为含蓄的帝国主义行为。为了解决这些问题，美国政府试图同一些国家结成联盟，这些国家也包括阿拉伯穆斯林国家和非洲国家，从而使对利比亚政府采取的任何军事行动都具有合法性。不幸的是，尽管大多数非洲国家一致认为，利比亚已经在镇压民众示威上做得太过火，但是这些国家从军事角度和政治角度考虑，都不愿意加入同盟，以实施联合国安理会针对利比亚政府的第1970号制裁决议。法国和英国都已经加入从利比亚撤离公民的行动，并且都表示愿意与美国一道保护平民。意大利和德国都同意为非战斗人员后送行动或者人道主义援助行动提供后勤支援，但除非联合国批准，否则不会对接触

4、性打击行动提供支援。作为主角的美国非洲司令部以往也没有建立联盟的经验，因为该司令部责任区（area of responsibility, AOR）内的所有非洲国家都不愿意加入联盟，所以潜在的联盟伙伴必定来自美国欧洲司令部（USEUCOM）和美国中央命令（USCENTCOM）的责任区。此外，美国还必须和欧洲司令部责任区内的国家协商停留权利和第三方利用东道国的基地和设施。正如美国非洲司令部的一名将级指挥官指出的那样，“建立一个联盟：我们不知道打电话联系谁，以使这种事情发生。我们为了加强沟通，向英国和法国派出了联络官（liaison officer, LNO），后来又向盟军欧洲最高司令部派出了联络官

5、，为了发现谁打算参与及其打算为这次战斗投入多少，我们要和谁谈话呢？”美国欧洲司令部开始通过其当地的军事渠道，联系潜在的联盟伙伴国，同时，美国政府通过大使馆和其他政治关系展开工作。参谋长联席会议主席（Chairman of the Joint Chiefs of Staff, CJCS）的战略计划和政策局（J5）牵头协调联盟建立工作，每天接触潜在联盟伙伴，以确定哪些国家愿意参加，它们可以贡献什么和将需要什么样的支持（停留权、设施、领空飞越权以及后勤支援等）。战略计划和政策局几乎每小时向国家通报一次活动情况。随着确定了合作伙伴和它们能够提供的支援水平，战略计划和政策局在五角大楼建立了联合协调中心（

6、coalition coordination center, CCC）并促进其正常运转，以解决诸如部队保障、东道国支持和机动控制等方面的问题。最终，美国欧洲司令部、美国非洲司令部、国防部长办公厅和美国政府也都建立了联合协调中心，以协调在自己领域内的联盟活动。包括来自北约和阿拉伯国家联盟的共计15个国家，同意加入联盟，其他一些国家同意如果联合国批准就可以提供支援。美国联合参谋部战略计划和政策局、美国政府、美国欧洲司令部、国防后勤局（Defense Logistics Agency）以及美国运输司令部（USTRANSCOM）的共同努力和美国非洲司令部和联合特遣部队参谋人员的实际操作，对于克服美国非

7、洲司令部力图建立跨国联盟和联合特遣部队所面临的挑战是至关重要的。2011年3月初，随着利比亚的局势继续恶化，美国及其北约和非北约的盟国开始讨论采取军事行动来实施武器禁运和建立禁飞区的可能性。3月12日，阿拉伯国家联盟呼吁联合国实施海上武器禁运并在利比亚上空建立禁飞区，以保护当地平民。3月17日，卡扎菲威胁要将班加西城（反政府军的据点）夷为平地。联合国对此作出回应，通过了联合国安理会1973号决议，授权使用“一切必要手段”来保护当地平民及其财产：“联合国安理会1973号决议要求立即停火，并授权建立禁飞区，执行联合国安理会1970号决议中规定的武器禁运，采取除外国占领以外的一切必要措施来以保护当地

8、平民和受攻击威胁的平民居住区。”2011年3月18日，奥巴马总统宣布，美国及其盟国将执行联合国安理会1973号决议中的规定；3月19日，多国参加的“奥德赛黎明”行动联合特遣部队发动军事行动。美国政府立即开始实施将对这场战役的指挥权移交给北约、欧洲联盟、阿拉伯国家联盟、其他一个国家或者多个国家的工作，以从这次行动中消除美国的足迹。3月31日，北约承担起“统一保护者”行动（Operation Unified Protector）中所有军事行动的全面控制。此时，“奥德赛黎明”行动结束，“奥德赛黎明”行动联合特遣部队解散。指挥与控制问题介绍本文重点介绍了美国非洲司令部为执行“奥德赛黎明”行动所克服的指

9、挥与控制（C2）方面的挑战。这些挑战包括建立联合作战地域（joint operations area, JOA）、规定各作战司令部之间的指挥关系、利用下级司令部、解释战略指导、调整人事程序以及沟通联盟伙伴。下面将详细讨论这些挑战。建立联合作战地域。因为非战斗人员后送行动被认为是美国非洲司令部最有可能奉命执行的一项军事行动，该司令部将最初的规划努力投入执行国务院支持下的非战斗人员后送行动，通常这类行动都由国务院领导。美国非洲司令部计划为指定的文职和军事人员后撤行动、人道主义援助行动的需求提供空中与海上资产，以及为防止利比亚部队妨碍或骚扰非战斗人员后送行动与人道主义援助行动而提供空中掩护。因此，美

10、国非洲司令部在最初的联合行动区域需求设计时只考虑到非战斗人员后送行动；然而，事实证明这种联合行动区域既不足以支持非战斗人员后送行动和人道主义援助行动的海上行动，也不足以支持“奥德赛黎明”行动的海上行动。它并不包含埃及或者突尼斯的任何领土，只包含有限的空中和海上空间。美国非洲司令部责任区毗邻美国欧洲司令部和美国中央司令部各自的责任区。此次行动的指挥与控制扩展到横跨三个作战司令部的地理区域。随着行动展开，联合作战地域扩大到了东北部的埃及（美国中央司令部的责任区）和突尼斯边境。此外，水域范围也扩大到了地中海（美国欧洲司令部的责任区），包括北非、意大利以及希腊之间的大部分区域。尽管2011年统一指挥计

11、划（Unified Command Plan, UCP）就作战指挥官如何实施作战指挥方面的所有作战行动提供了指导，但是除了明确应建立联合特遣部队外，其他方面的问题都不够具体。“奥德赛黎明”行动联合特遣部队的组建满足这一要求：地理责任区构成了作战指挥官实施协调的基础。这些地理责任区并不限制所分配任务的完成。作战指挥官为完成任务，可以在需要的任何区域运用部队。当重大军事行动跨越责任区时，除非另有指令，都应成立特遣部队。建立指挥关系。由于跨作战司令部的责任区和统一指挥计划情况复杂，因此必须在此次行动早期明确并建立支援和被支援的指挥关系。最初，美国非洲司令部在似乎有可能担负非战斗人员撤离行动任务时，被

12、指定为受支援司令部（该司令部得到了协调和实施此次作战行动的授权）；然而，随着战斗行动的即将展开，就出现了使美国欧洲司令部成为受支援司令部，美国非洲司令部成为支援司令部（被指定为支援受支援司令部的司令部）的讨论。因为实施作战行动所需的海上和空中武器装备的基地主要位于美国欧洲司令部的责任区，并且这些武器装备的转运需要通过美国欧洲司令部的责任区，所以后一种方案被认为可能性更大。最终，决定是仍然保留美国非洲司令部为受支援司令部，由美国欧洲司令部、美国中央司令部、美国运输司令部和美国战略司令部为其提供支援。美国非洲司令部是一个以短期交战为中心的作战司令部，因此所属部队并不多。为实施“奥德赛黎明”行动，美

13、国非洲司令部在兵力上严重依赖美国欧洲司令部，同时也较小程度地依赖美国中央司令部。对部队的指挥与控制还包括美国战略司令部和美国运输司令部的武器装备，其中很多武器装备或者位于美国国内的基地，或者部署在欧洲的基地，要从那里使用。由于接近行动区域且能力强大，所以美国欧洲司令部成为主要的支援司令部以及美国非洲司令部实际的力量提供者。美国欧洲司令部的一位上将军说：“此次军事行动的复杂性在于，在一个地理作战司令部责任区内出现的军事打击效果，产生于另一个地理作战司令部与盟军的合作，并运用到第三个地理作战司令部的资源。“奥德赛黎明”行动中跨作战司令部带来的一种挑战，在于建立涉及到的各个作战司令部都能有效运转的指

14、挥关系。虽然最初具有挑战性，但是参谋长联席会议主席命令授权美国非洲司令部和美国欧洲司令部的指挥官，可以不按照先征得国防部长同意的通常要求，经讨论解决转移部队指挥关系的问题。参谋长联席会议主席命令中赋予了这两个作战司令部的指挥灵活性和空间，使得有效的职能机构的顺利建立。随着指挥官们意见达成一致，力量配置就可以在作战司令部这一级实施。在战区内，这种建立的关系与所提供的指导保持一致美国非洲司令部应得到美国欧洲司令部和其他作战司令部的支援。各个参谋部门的计划人员和实施人员缺少对不同司令部间关系的充分了解特别是对作战控制（operational control, OPCON）、战术控制（tactical

15、 control, TACON）以及直接支援（irect support, DS）的了解。他们并不完全了解指挥关系不同层次的优势和不足。这就增加了混乱，浪费了计划和实施所需的宝贵时间。一名军官曾指出：“人们并不真正了解作战控制、战术控制、行政控制、直接支援以及每个人的权限。对于指挥官来说，作战控制和战术控制各有优势与不足。例如，使用作战控制关系可以使联合部队指挥官能够组织任务并建立支援关系；然而，指挥官同时还要负责训练、管理和后勤支援，而且他也要为部队减员承担责任。另外，战术控制关系并不可以使联合部队指挥官能够组织任务并建立支援关系，但是指挥官会接收到所需数量或者批次的部队，而不用关注部队保障

16、、训练、管理以及轮换等问题。由于大量空中武器装备都从美国欧洲司令部的责任区内的基地起飞，所以该司令部就保留了对这些部队的作战控制权，从而可以通过现有的指挥关系和组织机构进行后勤/管理支援。在实际飞行期间，美国非洲司令部负责对这些空中装备的战术控制。在空中加油方面，美国运输司令部保留对空中加油机的作战控制；而美国非洲司令部则对这些任务支援实施战术控制。这使得美国运输司令部在可以进行维护与支援的同时，仍然为美国非洲司令部提供所需装备。美国欧洲司令部责任区内的海上部队在担负其他海上任务时，仍处于美国欧洲司令部的作战控制之下，同时它们也为美国非洲司令部提供直接支援。这些部队的直接支援使美国非洲司令部和

17、联合部队指挥官获得全面指挥支援部队的权力，既在责任区内产生了必要的效果，又减轻了“奥德赛黎明”行动联合特遣部队确定战术、方法和程序的工作负担。此外，支援司令部承担所有的维护责任。但是，如果一艘舰船或潜艇不担负美国欧洲司令部的任务，那么其从一开始就处于美国非洲司令部的作战控制之下。最终，“奥德赛黎明”行动联合特遣部队的指挥与控制结构包含了庞大而复杂的作战/战术控制和直接支援指挥关系。然而，从“奥德赛黎明”行动联合特遣部队指挥官的角度来看，严重依赖指挥关系而不是作战控制，带来了潜在风险并且造成了混乱。有人担心战术控制或者直接支援部队被抽调担负其他紧急任务，因为当支援司令部（如，美国欧洲司令部）保留

18、作战控制时，会容易将支援受支援司令部（美国非洲司令部）的部队撤出然后重新分配任务：“作为联合特遣部队的指挥官，你需要对部队进行作战控制，否则在你需要这些部队的时候，有人可能将部队撤走，我们正响应提供支援的指挥官为任务更轻松而提出的作战控制借口，而不是指挥官的作战控制需要。利用共享指挥的作用。多重指挥、并列组织和共享力量是“奥德赛黎明”行动取得成功的关键因素，但是这些因素也产生了风险。跨作战司令部军事行动和指挥关系复杂所带来的挑战，可以通过利用多重指挥、平行的指挥官和相关参谋人员沟通部分得以解决。洛克利尔海军上将和及其参谋人员组成海军组成司令部（美国海军驻欧洲部队和美国海军驻非洲部队），对美国欧

19、洲司令部和美国非洲司令部负责，与驻那不勒斯海军支援基地的第6舰队并列。美国第6舰队司令哈里哈里斯（Harry Harris）海军中将担任联合部队海上组成部队指挥官，为美国欧洲司令部提供部队和日常的统一海上军事行动，并在需要时也给美国非洲司令部提供上述内容。美国驻欧洲海军、美国驻非洲海军以及第6舰队的参谋机构进行密切的日常协作，不久前同美国欧洲司令部共同举行了“严峻挑战2011”（Austere Challenge 2011）联合军演。这次演习的作战预案与“奥德赛黎明”行动相类似，并且有一名四星上将领导联合特遣部队，一名三星中将作为联合部队海上组成部队指挥官。因此，由于经过了美国欧洲司令部的训练

20、，“奥德赛黎明”联合特遣部队的参谋人员和联合部队海上组成司令部的参谋人员为美国非洲司令部实施的此次行动做好了充分准备。哈里斯海军中将指出：“严峻挑战演习对于这次行动的准备非常重要。因为我们一直按照这种安排运作（6年来一直这么做），所以相当容易地作出组建一支由四星上将指挥的联合特遣部队和由三星中将指挥的联合部队海上组成部队的决定。根据1954年美国和意大利之间达成的双边协议，美国最初决定把联合特遣部队指挥部和联合部队海上组成部队指挥部都设在“惠特尼山”号（Mount Whitney）指挥舰上。将联合特遣部队指挥部和联合部队海上组成部队司令部都部署在军舰上，使指挥与控制更加顺畅，但同时也带来一系列

21、挑战。同联合部队海上组成司令部的对应角色（情报部、战略计划与政策部、通信电子部、作战计划与协同部、军法官和军医）一样，联合特遣部队的某些重要领导人也身兼双重职务。最终，参谋机构中其中许多人都同时为两个司令部工作，这可以提高参谋部门的工作效率，但有些时候也会造成混乱并增加参谋人员的工作量。一位上将曾经指出：“我们组成部队双重领导的性质使得指挥机构经验与战备达到一定水平，从而有助于该司令部在奥德赛黎明行动期间取得成功。虽然“惠特尼山”号指挥舰上的许多高级指挥官都赞同参谋人员混编，但是联合特遣部队和联合部队海上司令部的参谋军官们也都提出了对部队持续能力方面的担忧。许多参与行动的军官继续为两个司令部工

22、作，这大幅增加了他们的工作负担。正如一名军官所评论的那样：“联合特遣部队和联合部队海上组成司令部都在一起提供了良好的协调，双重任职使信息流通更加顺畅，但却让舰员们疲惫不堪。事实也证明，对联合部队空中组成部队司令部（Joint Force Air Component Command, JFACC）来说，并列指挥非常有价值。美国第3航空队、第17航空队、美国欧洲司令部和美国非洲司令部的空军组成部队司令部各自都位于德国的拉姆施泰因空军基地（Ramstein Air Base）。作为空军部队非洲司令部，第17航空队及其空中作战中心（air operations center, AOC）第617空中作战

23、中心组成了联合部队空军组成部队司令部；然而，组建第17航空队主要是为了执行后勤和空运行动，而不是为了执行空中动能打击行动。联合部队空中组成部队司令部得到了人员配备更强的第3航空队（美国欧洲司令部空军部队）以及其空中作战中心第603空中作战中心的加强。对于“奥德赛黎明”行动来说，这两个司令部的参谋机构实际上在第17航空队指挥官领导之下融为一体，为联合部队空中部队司令部提供了加强的能力，第17航空队指挥官实施第603空中作战中心之外的任务。虽然多重指挥官和参谋机构具有作战行动方面的优势，但也存在着一些风险。如果出现其他方面的紧急意外情况，就不可能立即从美国欧洲司令部或者美国中央司令部抽调部队以支援

24、这种行动。此外，因为“奥德赛黎明”行动联合特遣部队的存在，为新出现的危机而组建另一支联合特遣部队也将具有挑战性。解读战略指导随着利比亚危机的发展，美国国防部长指示美国非洲司令部做好非战斗人员后送行动准备，以从利比亚撤出美国公民。在非战斗人员后送行动还在规划之中的时候，美国非洲司令部受命去支援国务院领导的人道主义救援行动，帮助埃及公民从突尼斯撤回埃及。美国非洲司令部在计划非战斗人员后送行动和人道主义救援行动的同时，国防部长赋予美国欧洲司令部制定实施禁飞区和对利比亚政府进行可能制裁的计划。正如美国非洲司令部的一名上将所说的那样,“早期阶段，在制定非战斗人员后送行动计划时，国务院和国防部间的协调非常

25、糟糕，在非战斗人员后送行动准备阶段，国务院和国防部的任务编排几乎是一天一变，逐步把非战斗人员后送行动变成了实施禁飞区和武器禁运的行动。白宫和国防部的指示令人不知所措。美国非洲司令部的许多人都不清楚，到底美国总统所说的“政权更迭”是主要目的，还是国防部长警告命令暗示的保护平民生命、为难民提供人道主义救援是行动的重点。因为关于利比亚军事行动始终没有明确的说法，所以美国非洲司令部无法确定军事行动到底需要哪些资源：华盛顿政府没有作出明确的指示。政治顾问认为，没有明确指示的原因在于高层决策方面缺少协调。美国国防部则不同，已经派出了联合特遣部队去执行此项任务。政治顾问永远也不会从政府获得任何明确的指示。“

26、奥德赛黎明”行动开始时，美国国家战略目标尚未完全确定。按照计划，此次军事行动是一次美国领导的、保护平民的短期多国军事行动。奥巴马总统明确表示，美国希望把领导责任尽快转交给盟国以及联军伙伴国。正如卡特汉姆（Carter Ham）上将所说，“根据我作为指挥官的授权，目前我们的角色应是确保两件事情第一件是要继续履行我们一直都在履行的使命，即保护平民；第二件是我们保证任务连续的情况下，做好迅速、高效地将任务职责转交给北约的准备。然而，事实证明，把既定政治目标转换成可行的、一致的、但没有明确要求的军事目标将是非常困难的。因为干预行动之后预期的结果没有明确的指导，所以行动终止标准是作战行动转移决定，而不是

27、作战行动的完成或者敌方的目标决定。美国非洲司令部的作战方案始终把重点放在有限的军事目标上：最大的问题和最严重的担心是难以获得白宫与国务院明确且一致的指示信息。在讨论中可以清楚地看出，我们将在利比亚进行某种干预行动；联合国安理会决议允许采取保护平民的行动，但是政权更迭问题呢？对该问题的讨论始终含糊不清，我们不得不研究相关主要的政策表态，以将其作为政策指示。建立、完善与调整人事程序尽管美国非洲司令部与其他作战司令部的权限和职责一样，但其更加适合担负短暂交火的行动，重点在于维稳和警戒行动。前国防部长罗伯特盖茨（Robert Gates）在美国非洲司令部成立仪式上指出：“美国非洲司令部代表着我们根据二

28、十一世纪的防务现实，对我们的防务进行现代化建设所走出的重要一步。从本质上来讲，美国非洲司令部是一种定位有差异的不同类型司令部，非洲司令部的任务不是实施战争，而是阻止战争；不是展示美国的军事存在，而是加强伙伴国家的安全部队。如美国非洲司令部的使命声明中所述，它的重点在于短期小规模交战，这对其如何进行组织和补充资源有着重要影响：“美国非洲司令部与美国政府其他机构及国际伙伴一起，按照指示通过军事对军事的项目、军方发起的活动以及其他军事作战行动，担负持续的短期小规模交战行动任务，以支持美国的外交政策，促进非洲局势的安全与稳定。因为美国非洲司令部的任务是保障美国政府和非国防部其他机构，而担负的警戒与维持

29、稳定作战行动，所以该司令部内的许多重要高级领导岗位都是由美国务院和非国防部的文职人员担任。此外，与其他作战司令部严重依靠军人不同，美国非洲司令部50%的工作人员是文职文员。正如洛克利尔海军上将所说：“建立非洲司令部的目的是为了进行安全合作，而不是实施军事打击行动。没有人会想到非洲司令部将必须为作战做好准备；虽然该司令部有着合适的组成要素，但是负责目标定位和禁运行动的专业人员训练不足或者配备不到位。在利比亚危机爆发初期，美国非洲司令部缺少规划和实施大规模应急作战行动的人员。美国非洲司令部、联合特遣部队以及联合部队海上组成司令部都没有配备足够的目标分析人员，直到后来从其他司令部抽调了分析人员才弥补了这种能力差距,因而实施禁运和禁飞区的计划制定缓慢。由于该参谋部的文职人员比例高，所以要维持一个持续不间断运作的联合作战中心（Joint Operations Center）非常困难，该联合作战中心可能也难以长期维持：“他们从来都没有执行过动能打击预案下的军事行动，也从来没有接受过相关训练，甚至没人知道在一级战备状态下如何工作。美国非洲司令部的某些部门没有做好执行全天候持续作战的准备，而且也没有配备担负这种行动的人员。此外，美国非洲司令部的规划人员和分析人员短缺，而在这种环境下需要制定的行