吉林省托育行业发展现状及对策建议Word格式.docx

1、截至2018年底，全省学前三年毛入园率为87.4%，比上年提高了4.4个百分点，比全国平均水平高出6个百分点，长期处在较高水平。2018年，全省共有幼儿园3617所，其中民办幼儿园2863所，占幼儿园总数的79.2%，新入园（班）幼儿18.67万人，在园（班）幼儿41.92万人，其中民办幼儿园在园（班）25.95万人，占全部在园幼儿数的61.9%；另独立设置少数民族幼儿园66所，少数民族在园幼儿3.06万人；幼儿园教职工共54973人，其中专任教师28503人。（二）吉林省托育行业结构调整优化在良好的政策环境下，吉林省托育行业总体上处于平稳发展状态。但从2016年起，一方面由于经济发展进入新常

2、态，另一方面由于“全面两孩”给人口出生带来了一系列变动，国家的许多政策因此有所调整，与新生人口密切相关的托育行业首先面临这种变化，吉林省的托育行业近年来也发生了一些新的变化。根据教育部与吉林省统计年鉴提供的数据，从20102018年，吉林省历年的幼儿园基本情况如表1所示（其中20102012年没有在园幼儿数详细统计，以约数代替）：表1 吉林省幼儿园近年基本情况数据单位：所，人年份园数在园幼儿数教职工数其中专任教师数2010287639700026619169802011343246000036776223972012349143000039451234872013380844193443080

3、24904201440394620024744527381201541744636475018328399201641334634455314129631201740534553055508430026201836174192465497328503|Excel下载从表中可以看出，从2010年到2014年，在吉林省学前教育三年行动计划（20112013）等一系列政策文件的促进下，托育行业发展迅速，幼儿园数和在园幼儿数显著增加，教职工数迅速上升，幼儿园业发展欣欣向荣。但到20152018年，幼儿园数和在园幼儿数都逐渐下降，教职工数的增加还持续了几年，但到2018年也有所下降。总体来看，无论是教职

4、工数、幼儿园数还是在园幼儿数，都经历了一个从迅速增加到逐渐减少的过程。在“两孩”逐渐放开的过程中，全体幼儿数将从平缓到逐渐增加，吉林省幼儿园的发展情况却呈现不同的状态，这是一个值得关注的情况。因为毛入园率是在不断提高的，因此在园幼儿数的减少可以解释为出生率变动导致幼儿总数减少的结果，但在全国范围内幼儿园普遍供不应求、吉林省也存在“入园难”问题的情况下，幼儿园总数却在大幅减少，说明出现的主要是结构性调整。2018年，吉林省幼儿园每班平均人数为20.16人，为全国最低，与辽宁省（20.46）和黑龙江省（20.36）数据相近，属于东北地区普遍存在的现象。从办学质量而言，每班平均人数较少，能使每个幼儿

5、得到教职工的关注和照料，是学前教育能够确保较高质量的基础条件。但与此同时，每班20人远低于2015年制定的吉林省公办幼儿园设置标准所规定的“小班不超过25人，中班不超过30人，大班不超过35人”的标准。尽管该标准针对的是公办幼儿园、而吉林省大部分幼儿园为民营幼儿园，但一方面，幼儿成长是有科学规律可循的，不同类别的幼儿园在编班上也有相似之处；另一方面，规定为“不超过”，说明在设想中，幼儿园会拥有充足的生源、使得每班能够超过规定数字，而现实却明显不同。这种差异一方面反映出相比幼儿园数量而言，吉林省幼儿的入园需求相对不足；另一方面，平均每班人数只有20人，不代表所有幼儿园都是这个状态，通常是城市园、

6、公办园、普惠园班数多，每班人数也多，而乡村园、民办园、营利园班数少，每班人数也少。近几年减少的，主要是乡村园和小型民办园，从行业发展的角度来看，可以算作一种结构性的调整优化。（三）吉林省托育服务需求将逐步扩大和提升高质量、高覆盖率的托育服务既有助于幼儿的成长，又能减轻家长的照料压力、提高青年家长的劳动生产效率，并有助于出生率的进一步提高。当前，吉林省的托育服务主要面向35岁的幼儿。将2010年以来每年吉林省出生人口数，整理为表2：表2 吉林省近年出生人口数人2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年177304179500157600147500

7、182200161600152800184800179900从表中可以看出，20102013年，吉林省新生儿数量基本平缓下降，但随着“单独两孩”和“全面两孩”的放开，2014年与2017年出现了两个小的出生率高峰，之后虽然有所回落，但总体上仍然多于放开两孩之前的数目。更重要的特征是，吉林省的人口出生变化趋势是平缓增加，而非像其他一些地区，在极短时间内大起大落，或在政策实施前后几乎没有变化。这说明吉林省多出生的人口主体并非来自年纪较大夫妻的补偿性生育，而是主要来自育龄高峰人口有计划的生育，属于真实的、可持续的增加。出生数的变化会在一段时间后转为托育需求的变化。补偿性生育较多的地区，会在补偿高峰的

8、两三年后面对一波巨大的入园潮，适龄幼儿数猛然增加到难以靠紧急建设幼儿园来应对的程度；即使靠临时建设成功应对了这一波入园潮，等这一批人到入学年龄离开幼儿园之后，多建设出来的机构和服务又会面临需求不足，存在浪费和需要转业等困境。同一批人也会在数年后的入学、升学和十数年后的就业时面临类似的状况，这在那些以补偿性生育为主的地区，对相关建设是严峻的挑战。但在吉林省，由于计划生育观念的接受程度较高，年龄较大的夫妻再生育意愿低，出生人口的增加主要来自育龄高峰人口的观念逐渐转变，这样需求迅猛变化的情况基本不会出现。在可预期的范围内，吉林省出生人口可能会继续平缓增加，但基本不会有突然的大波动，因此托育行业的建设

9、步调是稳定可期的。吉林省2016年出生的人口，到2019年已经达到进入幼儿园的适龄期，2017年与2018年出生的人口也将在未来两年拥有托育的需求。仅从已出生的人口来看，20192021年，达到入园适龄年龄的幼儿就会从64万人增长到68万人，托育行业应当在机构数量、机构分布、硬件和师资力量等方面做好准备。而对于那些尚待出生的人口，当“两孩”成为家庭普遍认可的常态后，本文预测在未来的数年中，吉林省新生儿的数目比起“一孩”与“一孩半”时期，以及“两孩”的最初几年，又会有比较明显的增加，届时学前教育的需求会进一步上升。若将03岁婴儿的托育服务也考虑在内，需求还会更大，当前正是依靠托育行业的建设来挖掘

10、这一市场的大好时机。结合近年的托育行业调整优化来看，这一轮新增的市场需求不仅仅是对托育机构数量的需求增加，更重要的是对托育服务质量的需求提升。尤其在城市地区，随着优生优育观念深入人心，家长对托育服务机构的需求不再仅仅是一个帮忙照顾孩子以便自己能够专心工作的地方，更是能够对学龄前的子女提供科学教育和辅助子女健康成长的专业性机构。无论是硬件设施、办园氛围、活动设置、后勤保障还是保育员和幼儿教师的专业素质，都是家长关心的方面。托育服务在接下来的发展中，也应当注重数量与质量的齐头并进。二 吉林省托育服务发展存在的主要不足近年来吉林省托育事业的发展取得了很大进步，但相比较义务教育和高等教育而言，学前教育

11、仍是整个吉林省教育体系中的薄弱环节，事业发展不足、社会需求扩大、城乡发展不均衡等矛盾依然突出。（一）县镇乡村民办幼儿园发展面临困境由于托育行业的结构调整，20152018年，吉林省民办幼儿园的数量一直在减少，其中仅20172018一年间，就减少了385所，占减少总园数的88.3%，为幼儿园减少的主体，又主要分布在县镇乡村地区。但与此同时，在2018年入园人数与毕业离园人数总体持平的情况下，2018年的在园幼儿数仅减少了2.13万人，即减少的民办幼儿园平均每所接纳了幼儿55.3人；而仍然在办学的那些民办幼儿园，平均每所也只有幼儿90.64人，两者均远低于全国民办幼儿园每所160人左右的平均水平。

12、实际上，吉林省县镇乡村民办幼儿园的普遍特征是办学规模小、专业教师少，效益差，重“托”轻“育”，很多只具备基本的托养功能，而难以提供合适的学前教育。在面临政府对托育机构的标准变严或生源等方面的环境变化时，更容易遭到冲击，获益减少甚至无法维持，导致被淘汰的结果。从市场经济的视角来看，这种现象可以算作一种需求不足导致质量较低的供给方的衰败，既符合市场规律，也能提高托育机构的平均水平。然而，学前教育实际上并不是用于产生短期效益的，而是一项利国利民的公益性事业，对民办幼儿园不能用对待企业的标准来要求，国家近年对“普惠性幼儿园”的强调也证明了这一点。在幼儿总量一定的情况下，留守儿童的问题通过随父母进城上幼

13、儿园解决了，乡村幼儿园和一些民办幼儿园却门庭冷落。当招生规模缩小，收取的费用和领取的补助不足以维持日常开销，或者政府新规提出的整改要求成本过高时，这些幼儿园就有可能选择关门。本质上，这种现象是与青壮年劳动力带子女进城务工，导致乡村小学招生难甚至没落的现象是一致的，但因为学前教育不属于法定义务教育，幼儿园面临的局面会更加严峻。在当前的处理方式下，低标准园只是被直接淘汰，并不能保证有相应的高标准园被及时建立，导致出现青黄不接的真空阶段。如果放任或强制要求办学困难的幼儿园关门，将导致原本在园的幼儿也被迫退园。资本的本质是逐利的，在没有公办园完全覆盖的地方，如果低标准园都难以生存，高标准园必然也难以建

14、立，因此这些幼儿有很高概率缺少其他在距离、费用与入园手续上均可接受的幼儿园作为替代性选择，最终会变得无园可上，只能回到家里，错过接受学前教育的机会，等待上小学的年龄再做打算。这无疑不利于吉林省学前教育事业的发展，也不利于促进城乡教育平等。（二）城市优质托育服务供给不足同时，吉林省的各个大中城市作为乡村人口迁入地，面临的则是优质托育服务供给不足的问题。吉林省幼儿园“入园难”的问题是结构性的，当前主要是指城市人口密集地区入园难、优质公办幼儿园入园难。一方面，由于地区发展不均衡的现象比较明显，吉林省的人口向城市集中、出生数显著上升，人口聚居地区的托育机构却无法以相应的速度增加数量和扩大规模，在幼儿园

15、可容纳人数上出现入园难是必然的结果；另一方面，城市中的劳动特点使得父母与子女分开的时间较长，收入水平也较高，家长对子女接受的托育服务既有更多的需求，又有更高的要求。城市大多数父母需要的不仅是一个在自己工作时寄养子女的托养机构，更是一个能够为子女提供优良教育的教育机构。加上近几年新闻报道民办幼儿园虐童事件频发，其中不乏品牌园和高价园，使得家长对幼儿园平均质量产生担忧。幼儿身体能力、认知水平和表达能力均受限，教职工对幼儿权利的侵害往往更隐蔽，损害也更严重，让众多家长格外担惊受怕。涉案幼儿园中，不乏价格高昂的民办营利性幼儿园，传统的“花钱买安心”也失去作用。极端的家长因此放弃幼儿园，改请长辈或雇用保

16、姆在家照料，其他家长也要小心翼翼挑选幼儿园，很多时候不得不去争取数量有限的公办园名额。最终，优质幼儿园不得不增加班数、增加每班幼儿数，使办学质量有所降低，但即使扩招，城市公办园和优质园的容量仍然无法满足所有家长和幼儿的入园需求。（三）3岁以下婴儿托育服务短板明显有调查显示，吉林省03岁婴幼儿托育服务短缺非常严重，03岁婴幼儿在我国各类托幼机构的入托率远低于一些发达国家的比例。当前在吉林省，所有公办幼儿园均要求幼儿达到3周岁以上才可入园，而女性产假一般不超过半年，中间有两年半的时间差。卫计委报告指出，中国80%的婴幼儿都是由祖辈参与看护。但根据2018年中国统计年鉴，吉林省2017年的平均家庭户

17、规模为2.66人，核心家庭已成为吉林省家庭户的主流。家庭小型化的发展弱化了家庭的抚育与支持功能，特别是祖辈带养和邻里互助功能的减少使家庭需要承担更多的照护责任。尽管“两孩”的放开会使家庭规模有所扩大，但增加的主要是子女部分，仅仅为了在数年中照护幼儿，又不足以将核心家庭的生活习惯改回主干家庭，“两孩”时代家庭的抚育压力只会更大。即使祖辈能够帮助抚育，由于社会高速发展，老人看护孩子势必会在科学喂养、智力开发等方面有所不足，而且祖辈看护一孩尚且可行，看护二孩时，祖辈也面临更加年老体衰、难以胜任的问题。因此，专业的托育机构仍然是辅助父母养育幼儿的最好选择。吉林省20世纪5080年代曾经有过03岁托幼服

18、务普遍存在的时期。为了促进妇女参加工作，同时减轻新生儿护理的压力，各级政府、事业单位和社区组织在中央的鼓励下，纷纷兴办公益性托幼机构，稳定托育服务体系，出生满56天的婴儿即可送入单位兴办的托儿所，3岁以下婴幼儿的入托率达到了30%，这证明低龄幼儿的托育是可行的。但到后来，这种公益事业机构在压力下逐渐难以维持。吉林省大多数企业迫于利润压力也停止提供托儿所服务，3岁以下的托幼机构几乎绝迹。从20世纪90年代起，吉林省公立托幼机构的3岁以下婴幼儿入托比率呈逐年下降趋势。直至现在，吉林省公立托幼机构名义上不再接纳3岁以下的婴幼儿，唯有极少量民办托儿所可以接受03岁托幼服务。从1996年开始，中国女性劳

19、动参与率持续下降，而吉林省作为东北地区省份，“下岗”对女性劳动参与率的影响也更为明显。当然，影响女性劳动参与率的因素非常复杂，托幼服务的缺失只是其中的一个方面，但当托幼困难切身存在时，确实会影响女性重返工作岗位，女性为了照顾孩子主动辞职等现象非常普遍。从女性劳动参与和婴幼儿科学早教照料的角度讲，03岁公共托育服务仍然大有必要。三 推进吉林省托育服务全面发展的对策建议（一）推动普惠性幼儿园发展，激励民营资本进入2018年11月，国务院发布关于学前教育深化改革规范发展的若干意见，提出要规范发展民办园，到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。目前，吉林省的幼儿

20、园发展距离这一标准还有较大的差距，普惠性幼儿园覆盖率仅为66.1%，入公办园难、入民办园贵的矛盾仍然存在。吉林省应当尽快采取举措，落实城镇新建小区严格依标配套建设幼儿园，确保小区配套幼儿园如期移交，规范小区配套幼儿园使用的方案，并确保配套幼儿园不办成营利性幼儿园。进一步完善吉林省公办学前教育生均公用经费拨款制度、全省普惠性民办幼儿园经费补助制度。无论是否属于普惠性，吉林省民办幼儿园已在机构总数和在园幼儿数上都占大多数，成为吉林省托育服务的主要提供者。截至2018年底，吉林省普惠性民办幼儿园为1201所，占所有民办幼儿园的41.95%，还有很大的发展空间。但应当意识到，国务院提出2020年普惠幼

21、儿园覆盖率达到80%的要求，实际上对民营资本进入托幼领域有一定阻碍作用。该要求的目的是降低家庭负担，鼓励幼儿入园，但民营资本具有逐利性，如果缺少利益的驱动，民营资本就会缺少进驻托幼领域的动力，甚至主动退出托幼领域，若新建的公办幼儿园不能及时填补这部分空缺，幼儿入园又会面临困难。因此，在公立幼儿园建成和投入使用的数量足够之前，还应当做好对民营普惠性幼儿园的扶持工作。目前对普惠性民办幼儿园每生每年补助200元的标准较低，以民办幼儿园平均接纳90名幼儿计算，平均每园每年补助仅有18000元，可以说是杯水车薪，既不足以弥补民办普惠性幼儿园与民办营利性幼儿园的收益差距，也不足以弥补民办普惠性幼儿园与公办

22、幼儿园的成本差距。吉林省应在条件允许的情况下，通过采取提供场地、减免租金等政策措施，加大对社会力量开展婴幼儿照护服务、用人单位内设婴幼儿照护服务机构的支持力度。进一步加大对民办普惠性幼儿园的扶持力度，形成激励作用，维持和扩大民营资本进入托育服务领域的规模，促进吉林省学前教育事业的发展。（二）强化幼儿园监督管理，提升幼儿园平均质量近几年，幼儿家长对高质量幼儿园的追求，除对服务质量的关注外，也包括因各地幼儿园虐童新闻频发，产生的对子女安全健康的担忧。但在未来数年的“两孩”大环境下，幼儿园建设速度只要不显著超过适龄幼儿的增长速度，供求关系还会是“卖方市场”，必然还会有幼儿进入“危险”的幼儿园。正如某

23、幼儿园即使在事发后股价一度暴跌，事后仍然会逐渐恢复，仍然有许多幼儿陆续入园，最终导致第二起、第三起违规事件发生。幼儿园的管理直接涉及幼儿的人身安全，只靠消费者自身回避是不够的，而且比起事后处理，事前的监督预防更为重要。现行的吉林省幼儿园工作管理规定（试行）为2006年制定，已相对落后于时代要求，此后制定的一系列文件中均未涉及幼儿园运行管理的具体事项。建议适时修订完善吉林省幼儿园工作管理规定（试行），建立教育管理部门与家长对幼儿园的监督制度，完善监管体系，进一步强化幼儿园教职工资质管理与思想教育。按照政府购买服务范围的规定，可将公办园中保育员、安保、厨师等服务纳入政府购买服务范围，所需资金从地方

24、财政预算中统筹安排。关注民办幼儿园教职工的工资福利待遇保障，要参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入。各类幼儿园依法依规足额足项为教职工缴纳社会保险和住房公积金。各地要根据学前教育特点和幼儿园教师专业标准，完善幼儿园教师职称评聘标准。进一步完善教师培养体系，健全教师培训制度，严格教师队伍管理，强化师德师风建设，通过提高幼儿园教职工素质，确保在园幼儿身心健康地成长。整体提升幼儿园办学质量与服务质量，促成发展一批新的优质园，扩大入园可选择范围，并间接促进入园率的进一步提高。（三）着重发展03岁托幼服务，解放城市妇女劳动力2019年5月，国务院办公厅发布关于促进3岁以下婴幼儿照护

25、服务发展的指导意见（国办发201915号）。03岁是幼儿照料最耗费精力的时期，廉价易得乃至免费的社会化03岁托育服务能够解放妇女劳动，并间接有效提高人们的生育意愿。吉林省应大力促进03岁托幼服务发展，对托育机构要确保机构与人员的数量和质量，增加机构的数量和可容纳的婴幼儿数量，同时严格制定和执行机构的管理规范；要扩大婴幼儿教师和保育员的教育培训规模，同时又不能降低行业准入标准；对婴儿父母要大力宣传托育的科学性，可以配合学前教育宣传月等活动，大力宣传托育服务，帮助社会和家长认识托儿所幼儿园保育教育活动的特点，营造支持推动学前教育发展的良好氛围。按照标准和规范在新建居住区规划、建设与常住人口规模相适

26、应的婴幼儿照护服务设施及配套安全设施。采取政府补贴、行业引导和动员社会力量参与等方式，在加快推进老旧居住小区设施改造过程中，通过做好公共活动区域的设施和部位改造，为婴幼儿照护创造安全、适宜的环境和条件。支持用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务。鼓励适龄幼儿进入托育机构接受系统的托育和学前教育，让家长能够放心地把孩子送到机构中看护，切实减轻子女养育压力，女性从家庭中解放出来，恢复工作质量，并间接刺激育龄人口提高生育意愿。（四）以灵活形式开展学前教育，提高乡村托育服务覆盖目前，学前教育并未被纳入我国义务教育的范围，这导致相比乡村小学与乡村初中，托育服

27、务的建设在乡村更加不受重视，学前教育覆盖率显著低于城市。一方面，由于乡村劳动与生活的特点，托育服务对大部分乡村居民来说，并非刚性需求；另一方面，随着城市加大力度解决外来务工人员子女上学问题，吉林省乡村儿童随进城打工的父母一同进城的情况日渐普遍，留守儿童的数量减少，一个自然村乃至行政村中的儿童数量不足以支撑起一所学校，遑论一所幼儿园。但为了促进吉林省人口素质的提高，促进乡村振兴，仍然有必要在乡村开展适当的学前教育，根据实际，在农村社区综合服务设施建设中，统筹考虑婴幼儿照护服务设施建设。用科学的、符合幼儿成长规律的学前教育，促进乡村幼儿健康成长，树立正确的意识、养成良好的习惯，以确保进入义务教育阶段后能够顺利完成学业。对乡村地区而言，学前教育开展的困难主要有两点，一是对学前教育的认识不足，认为生活习惯由长辈言传身教就可以了，不愿孩子受人约束；二是乡村的人均收入低，使得居民更不愿缴纳幼儿园费用。要破解这两个