关于我市城市建设与管理问题的调研报告Word下载.docx

1、从人均居住用地面积来看，XX年达到了38.83平方米，人均居住面积超出了国家规范的居住用地标准。 从居住用地的土地使用强度来看，我市规划管理土地使用强度分为五级管制，其中高强度建设地区：容积率为2.75.0，建筑密度2545，主要分布在城市中心地段。中高强度建设地区：容积率为1.72.7，建筑密度2035，主要分布在各组团中心。中强度建设地区：容积率为0.81.7，建筑密度2035，主要分布在一般城市建设地段、XX科教园区等片区。低强度建设地区：容积率0.30.8，建筑密度1520，主要为市政基础设施用地、特殊用地、风景区等用地。而从近期我局进行的中心城区控规梳理和项目推进的具体情况看，目前我

2、市居住用地在土地使用强度上基本上全是高位运行，平均达到容积率3.5，容积率超过5.0也屡见不鲜。根据前期的电力专项以及中心城区控规梳理等规划，粗略估计，如到规划期末全部按此方式实施完毕，我市中心城区可容纳人口规模约近300万，但我市总规140平方公里的控制范围内，近期（XX年）城市人口规划为125万人；远期（XX年）城市人口规划为155万人。 2.在房地产业带动下，我市住宅建设速度较快，年均增长355.52公顷，居住用地面积、居住建筑面积和居住人口已远超现行总规的预测指标。但与之配套的公共服务设施和绿地等，因拆迁建设成本巨大，投入没有回报而发展缓慢，无法满足群众需求，更无法实现国家千人指标配建

3、标准。 （1）城市规划的市级、片区级和社区级三级公共服务中心体系建设不健全。主要体现在市级中心基本形成，但功能特殊；片区中心缺失，不能有效服务辖区居民，加重老城商业中心负担；社区（居住区）公共服务设施建设散乱，没有形成较为集中的社区中心。不健全的公共设施体系直接影响了公众使用的公平性，也影响到城市功能的发挥和品质的提升。 从配建数据上看，XX年公共设施用地1364.76公顷，比XX年中期规划少854.02公顷，完成率为61.51%。 从人均指标上来看，公共设施用地总体上刚刚符合国家规范，其中，行政办公用地发展适中，商业用地超出国家规范，而文化娱乐、体育、医疗卫生、教育科研用地远远低于国家标准；

4、从用地比重指标来看，XX年公共服务设施用地比重比XX年现状指标下降了2.56%，距离XX年目标相差6.69%，说明公共服务设施没有得到充分的重视，其建设速度远远滞后于城市整体的发展速度。 从公共设施服务体系构建上看，市级、片区级和社区级三级公共服务中心体系建设有所偏颇。市级商业中心集中在老城区，位于平原路、和平路、解放路、人民路合围区域，百货商店、大型超市，商业综合体共计16家，几乎集中了XX市所有的大型商场超市，商业中心过于集中；东部新区围绕市级行政中心，集中建设了平原博物院、青少妇活动中心、平原艺术中心（包括大剧院、会议中心、总工会）等文化娱乐设施，建成并投入使用了宝龙城市广场、开元名都大

5、酒店、靖业摩尔、嘉亿东方明珠等商业商务设施，初步形成了以行政文化为主的复合型城市中心。但是，新区中心商业服务功能薄弱，难以疏解老城商业功能，传统意义上以商业为主的单中心结构没有改变。另外，片区中心缺失，无法承上启下、疏解市级、聚集社区有效服务片区，从而加重老城商业中心负担。 （2）绿地总面积仍没有达到近期建设目标。 XX年，XX市绿地总面积809.65公顷，占城市建设用地总量比重为7.0%，人均绿地面积6.72平方米，尚未实现现行规划的近期XX年目标，实施完成率为67.71%，仅完成XX年目标规划面积的48.5%。绿地分布极不均匀，建设推进难度大。在几年前我市开展的为改善民生完善配套的3010

6、工程，要求配建游园绿地中，就出现过一些袖珍游园，有的仅几十平米，还不如一户农宅面积。 （二）原因分析 深究原因，其背后折射出很大的经济社会问题。XX市在快速城镇化过程中，过多关注产业项目带来的GDP增长，而忽视可持长久。产业结构单一，过于依赖房地产业，在招商引资和扶持项目中，过于粗放盲目，考虑不周，缺乏经营城市的理念，忽视对相关配套设施的增建和管理。更有甚者，在一些旧城改造中，一些原有的配套设施（中小学，企业俱乐部，运动场，绿地等）因密度低，产权不明确，权利人主张不强烈，拆迁难度小被属地政府当做招商的梧桐树而被蚕食为项目开发的重点突破口。而一些招商引资项目也常常忘记了招商初衷，过度透支公共资源

7、，对所招项目掌控引导不足，常被项目牵着鼻子走，难以驾驭项目建设的正确走向和顺利推动，一味迁就项目方践踏履行土地合同、规划条件的契约精神，频繁调整规划、缩减配套，这种急功近利、焚林而猎的开发改造模式必然会造成政府放弃其应尽的公共服务职责，使一些本该随之配建的设施被取消、被调整、被搁置。 与城市配套的文化娱乐、体育设施、绿地、医疗卫生、教育科研等用地大量缺失的危害不言而喻，就如一个人无论拥有多么高大伟岸的身躯，但如果没有健康的五脏六腑，轻则疾病缠身，重则危及性命。而这些城市配套设施的缺失也是如此。轻则影响居民幸福指数、城市健康发展和竞争实力，重则事关国运昌盛持久。试想，如果具有普惠意义的公益学校、

8、医院缺少，逼着普通民众掏高价求学就医，只会让因学致贫，只病致贫泛滥蔓延，长期将积累社会积怨，影响政权巩固。又如，一个人群栖息之地没有绿色，没有体育运动之所，让天然氧吧变成雾霾毒吧，让人们天天宅在家里，四体不勤，那身体能好到哪去？从小处说，影响个人生活品质和家庭幸福安康，从大处说，影响国民体质，影响国家劳动力持续供给和加大国家医保支出的压力。另外，文化就如同是一个人的精气神，是一个国家软实力的重要构成部分，也是国家间城市间竞争的前沿阵地。这些年从国家层面已日益重视文化的发展，在国外设立了很多孔子学院，进行文化的传播和渗透。那我们的城市，且不说从意识形态领域，就单从文明城市的创建，从满足群众精神生

9、活的层面，都是需要考虑加大小区级文化活动室、社区级群艺馆、图书馆、片区级文体中心、博物馆的建设，但现实呢，我们一直在负增长。虽然现在我们的大街小巷也充斥一些棋牌室、电影院、动漫电玩厅、茶室、运动馆等等，但商业气息浓重。一些纯公益，满足中低收入人群的文体娱乐场所欠缺，很多下岗、退休或进城务工人员热衷聚集到免费甚至能提供便利的宗教场所，或者商业传销场所完成休闲时间的人际交往。最明显的例子，就是每年圣诞节时，聚集了两个教堂的八一路常常一条街拥挤的水泄不通，这两年明显减少了些，原因是胖东来等各大商场也紧抓机遇搞促销了，真要感谢胖东来，为我市的统战工作做出的巨大贡献。 人们常说，现在思想多元化，中国人啥

10、也不信，只信钱了，其实不对，古代中国人信儒释道，新中国成立后，满腔热情的中国人信共产党、信政府、信党的基础组织。在物质匮乏的那些年代，无论是单位还是街道，群众性文体活动还当丰富，时不时会有蓝球比赛，歌咏比赛等，人们并不缺少精神世界的富有。而文化的特点常在那些脱离说教的群众活动中寓教于乐、潜移默化、润物无声，过去正是不断地通过这样一些群众文体活动，让大家心里接近党、听党的话、跟党走。而现在，让我们能走近群众、组织群众的场所越来越少，虽然电视报纸也广泛宣传着党和国家的政策方针，我们的政府还大量发放着扶助资金，但由于阵地的缺失，使得我们党和政府与群众的鱼水之情、血肉联系越来越淡、越来越远。 （三）建

11、议对策 公共服务设施建设滞后已经成为制约XX城市健康发展的重要瓶颈，需在理念上、措施上双管齐下，同步改进。 1.理念上，转变经济增长方式，实现由单纯追求经济增长向科学发展转变；由粗放型增长方式向集约型增长方式转变；由资源优势向经济优势转变；科学评估以住宅建设为目标的地产开发，适度控制市场投放量，注重追求速度与质量、结构、效益相统一，经济、人口、资源、环境发展相协调，重视和调整居住用地、绿地、公共服务设施用地等用地比例，重视公共设施体系和绿地等配套建设，促进城市功能的完善和环境品质的提高，保证城市建设健康推进，保证经济健康持续发展。 2.措施上： 首先，在总规、控规编制中，要善于抢滩登陆稀缺的空

12、地资源，优先将各类公共服务设施用地配置其上;在保持交通,绿地系统完整性的前提下, 尽可能地均质切分公共用地,保证规划的公平性。谨防配建责任转移，配建缺口增大。如相邻地块有相应设施，应差异化增配其他设施。而非借机减免取消缩小，应根据地块开发总量，按照国家规范各类设施人均指标核算配建规模，无论是街头广场、绿地游园、社会停车场、文体设施、学校幼儿园等，都应非此即彼，足数配建。 其次，严控规划调整。首先规划调整应围绕社会公众服务、为保护公共利益而展开。以是否有利于居住品质的改善、片区功能的升级,是否完善基础设施和公共服务设施,是否为了环境的提升和群众生活的改善，来做为审查调整的标准。谨防被市场的声音淹

13、没，慎用企业收益不足来支撑调整，要将企业经济收益测算评估真正放在土地合同签定之前，让企业和政府共担风险，共遵合同，而不是目前一面倒，政府单方买单，随时动议变更规划。在保障公共利益和政府引导发展的基础上,保障土地开发价值趋向于整体最优，防止政府失灵和市场失控，以落实总规部署和确保政府对建设的承诺。 第三，未雨绸缪实施推进。对于公益性较强的文化、体育、教育、医疗绿地等公共设施的建设，不能寄希望象开展3010工程那样，集中突击配建，而是需要渗透在每个建设项目之中的，是需要未动而先谋的。凡能保留的争取不被任何借口所动摇，需迁建的必须坚持同步建设，需增设的必须同期完成，对增设部分政府可以减免相关税费支持

14、企业建设。莫以当下有地无钱时的遗憾变成今后有钱无地时的追悔。在继续维持好市级设施以外，要进一步加强区级和社区级公共服务设施的建设，特别是文化设施和体育设施以及绿地的建设，其选址建设要方便实用，具有可操作性。可以出台政策，要求住宅增容增配，每个住宅开发项目均要贡献出一定比例土地用于公共设施用地的配建，也可以探索捆绑开发企业替政府配建或代建绿地游园、公交场站、学校等模式。 二、短视、落后的土地财政现状、成因及对策。 土地财政做为增加财政收入的重要来源，是地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设资金的重要手段，也是全国各地通用的手段。在学者们、群众们口诛笔伐指责这种方法推高房价、助长房地产投机、增

15、加群众负担、影响幸福指数的同时，我们XX却走出十几年与众不同的道路。 据XX年全国房价指数调查，XX在全国最低房价中名列前茅，更是荣登河南、豫北榜首。可这并非真正意义上的幸福荣光，伴随而来的是前文所述的水系绿地、文化、教育、体育等公共服务设施建设的大量缺失，就如同一个三无商品，不是物美价廉，而是没有售后，没有长久。 据调查，XX年1月XX住宅均价4189元/，省会郑州住宅均价为9746元/，但其土地价格最高可到1550万/亩，最高楼面地价8260元/，而XX当年为地价为80、100、150、200万每亩不等，最高也就是XX年由于定国湖的建设予期而突破300万每亩，成为XX的新地王。如果按核入容

16、积率，以平均3.5计算，XX年，XX楼面价从228元/到571元/不等，当然这组数据会由于容积率数值的不同而有差距，就如今年拍出定国湖地王的楼面价已达到1000元/，但关键是在XX年，郑新两地的平均工资相差均未超过三倍，但土地价格却相差超过八倍。为何地价会有近八九倍的巨大悬殊？如果说郑州省会城市，物有所值，没可比性，那和我们周边同等级的城市相比呢，也是低的离谱，就是百里之隔的鹤壁淇县，早几年地价就超过200万/亩，难道它也有比XX得天独厚的优势吗？ XX年，我曾做过一个简单的调查测算。目前我市在空地上新增建设用地，如有规划建设用地指标，报征下来费用每亩约10 -20万；如选在人地挂钩区，须购买

17、建设用地指标（拍卖价格每亩18.9万-20万），则每亩报征费用约3040万。 旧城区拆迁征收其他税费等暂不计入，仅拆迁补偿费用每亩约350400万（拆迁补偿费按照国有土地上房屋征收与补偿条例规定“被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，暂按3500元/4000元/计算，一般老城区的现状容积率暂按1.5，1亩地的建筑面积为1*1.5*666.671000，则拆迁费用为3500*1000=350万/亩）。 地价每亩80200万的一组数值，相较新增土地每亩1040万的征收成本，尚相对合理，但相较于大量拆旧用地上每亩350万的征收成本，地价收支颇逆差巨大。另外

18、，目前容积率杠杆调节的权重作用也未被突出融入地价评估机制。 据调查，我市在经过十几年的开发改造后，土地并没有给财政带来有效积累，反而是政府公共产品的供给形势越发严峻，深深的拖累了XX发展动力和城市竞争力。十几年来，我市的土地评估始终沿用过去摊大饼增量土地的思路去测算评估现在我们已经限定于140平方公里用地红线的城市土地利用，没有全市统筹评估，没有充分关注城市建设的终极目标和城市功能的均衡完善以及分期实施的需要，没有充分关注有限新增土地和大量存量土地的联动互通，而是画地为牢各自为战，让新增用地如脱僵野马，没有使命承载，没有责任肩负，让存量土地步履沉重，雪上加霜。从而造成了当前新增土地被快速圈占或

19、大量配送掠夺，即将无地可用，而拆迁征收土地的项目则陷入越演越烈的调整控规，调高容积率和建筑密度，取消配建设施的抗争。 地价做为政府与开发企业经济开发收益测算的基础，它的偏差将造成经济收益谬误的放大。地价的低估将直接引发政府与开发企业在经济收益测算对决中的全线溃败，间接引发政府弥补开发企业核算亏空的损失，具体表现为大规模为项目配地、减免税费、减少其应尽配套义务等等。其次，廉价土地也会引来大量资本低价掠夺囤积，会让旧城内需要政府履职投入的公益项目和公共基础设施的更新改造失去借势资源，难以启动。 别的城市将土地这一稀缺资源当珍珠，而我们却当成白菜，难道仅仅是土地评估机制狭隘、落后、站位不高造成的吗？

20、我认为，首先是在思想认识上出现偏差，缺乏对拆迁行政本质的深刻理解。这种认识偏差氛围浓厚，不仅出现在一部分心理不平激烈抵触的被征收者和投机钻营的开发者身上，也出现在我们广大领导干部和学者教授身上，仅凭着一腔热血，或为民请命，或为推进项目，完成考核目标，不断请求着减免返土地出让金，无限度免费配送土地，才造成当前我市财政成为无本之木，无源之水的困境。 城市土地之所以能成为资本，能带来持续收益，首先它包含了太多的政策机遇。如同二个同时种白菜的农民，一个让你上市买卖可以变现，一个让你自给自足，不能流通，哪怕烂掉，白菜本身没有不同，不同的是政策。城市的土地更是如此，由于我国的基本国情，十八亿耕地红线的国策

21、被严盯死守，每个城市都被圈定了城市发展边界，XX市的规划范围是140k，这个范围所圈之处，虽有当地群众之幸，但更有全市人民的寄托，这有限的土地它所承担的使命不是让圈子内的人发财致富，而是要营造全市的政治经济文化中心，一个让全市人民共享美好生活的中心，这就是公共政策的巨大力量。 其次，城市土地成为资本也是因为其附着大量的公共服务。征地拆迁的过程，事实上就是附加公共服务升值后的土地利益在被征收者、政府、开发商这三者间分配比例问题。而土地的价值，则源自于所处区位被覆盖的公共服务道路、管线、学校、医院。这些服务水平越高，则需要借助转移到土地上的价值就会越多。政府做为公共服务无可逃避的主要提供者，其获得

22、的土地利益份额越大，提供的公共服务就越广泛、速度越快。而被征收者、开发商都是食利者，侵蚀的土地利益越多，用于公共基础设施的份额就越少，城市化的速度、质量就越低。 纵观世界各国城市化，无不是以压低农地获得成本，来维持城市化的动力（北美几乎完全没有补偿获得了大片土地。即使老大陆也多是通过殖民地的土地利益，来支付本国农地获得的高成本）。土地农转用高成本的国家，无一能够跨越城市化门槛。 当前，全社会尤其是一些教授学者都认为对征收补偿过低，政府低价征收高价出售，渔利太多，社会不公平正义。那么，现实中，如果让农民直接流通转让土地，目前XX每亩土地租赁1000元/年，如果允许卖买，能卖出10万/亩就真不错了

23、。 为什么政府出让的地价和农民出让的地价不同?其关键差异是，前者包含了公共服务，后者则纯粹是农地收益政府和农民卖的根本就是两种不同的东西。 政府拿到地以后，不能直接出让，而必须配套基础设施，如“七通一平”。这些都需要占用大量土地。根据城市规划，至少要30%以上。而且城市规模等级越高，需要配套的就越多，水平越高，占用的土地就越多。一般大城市加上机场、车站、道路、绿地、水厂、电厂、消防等基础设施后，剩下不到50%。如果再除去文化、产业、管理、教育、医疗等无法带来土地收益的项目，真正能卖给开发商的土地已经很少。 拿配套好的成熟土地，去同没有任何加工的生地比较地价，如同拿钢材和用钢材制造出的精密机床、

24、飞机的价格相比一样，显然没有任何意义。更何况政府还要从土地收益中，拿钱来补贴产业，解决就业和未来税收的问题。 但就是这么一个浅显易懂的道理，我们不仅混沌了十几年，还在推波助澜这一谬误，总以为心怀正义，是代表群众利益，殊不知很多人都没有搞明白什么是群众利益。 这些年，随着重大基础设施和公益设施的实施，对加快城市建设步伐 促进经济发展、城市繁荣的作用益发突显，从我市的建设历程不难看出，但凡高铁，道路、学校、绿地所设之处，或者重大公益设施覆盖之处，都是一片生机和活力，因城市发展催生拆迁的脱贫到暴富现象比比皆是。 当一个城市在决定城市发展方向，部署一些重大基础设施和公共设施这些会带来政治经济文化巨大变

25、革的决策时，常会从战略层面对一些区域做出取舍，但应该关注的是，政府的任何公共服务的改善都会带来土地持续增值和收益分红，因政府的政策导向和投资使某个区域繁荣和升值，那这个升值的收益谁来享受？尤其是XX城市发展边界已被严控在140平方公里之内时，谁能代表群众利益？房地产商？被拆迁征收群众？还是全市人民？是让全民理应共享的财富提前转移给了这一小部分人群，还是取之于民，用之于广大市民？ 做为公共服务的提供者，我们认为，政府理应代表全体群众的利益，在认真倾听那些喧嚣人群的话语时，更应打捞那些沉没的话语，特别是那些为了XX发展，被限定在140规划圈之外的、或被规划为学校道路绿地等基础设施公共设施的、或无缘

26、介入近期改造的广大群众的话语，同城应同命，同地应同价。政府可以决定战略空间部署上的取舍，但不应当决定社会公平分配上的取舍，不能逃避公共服务提供的义务和责任，更不能丧失保证强大服务的财政支撑能力。 1.加强学习培训，营造宣传氛围，提高执政能力，特别是广大党员干部，要在城市建设的战场上做一个政治坚定，业务精通，思路清晰的明白人、实干家。 2.改变现有土地评估模式，树立全市统筹大局观，长远可持续发展观。 3.推出以“楼面地价”招拍挂，加大容积率指标在土地资产评估中的权重。提高地价随容积率变化的幅度。让每一次调高容积率所产生的土地开发收益由政府收回，还之于民。通过制度建设阻止（消融）投资企业对调高容积

27、率的热情。 4.加大土地计价中对公共资源享用的权重评估。先造景观、完善设施再卖地，避免只为他人做嫁衣。探讨引入剧院分区票价模式，根据位置不同，对公共资源享用以及予期不同而差异地价，使市政投入收益最大化，共享资源社会公平化。 5.增强经营城市理念，在土地拍卖推介广告中，要学习开发商的理念和热情，用足用好已经投入或将要配建的公共资源的宣传效应。 三、政策制度设计和管理机制不健全让城市发展陷入滞长僵局。 近几年来，我市在落实上级精神，推进产业集聚区、新农村、公租房等建设，棚户区、城中村改造等工作中，均 执行坚决、贯彻得力、雷厉风行，但由于时间紧、任务重，一些推进方案考虑不周，因地制宜结合不够，存在有

28、政策制度设计不全和管理机制配套不顺等缺陷，未能达到关注目标、关注长远、关注效能，给城市的可持续健康发展埋下隐患。 （一）工业仓储用地： 1.现状情况：一是项目进入门槛过低，用地粗放，投入产出效益不高，大量土地闲置，更有恶意圈地囤地，影响产业园区做强做大出规模见效益，更难以发挥产业园区引擎作用，助推城市经济快速发展；二是非生产性设施建设面积比重过高，喧宾夺主，为今后城市拓展,工业再次退二进三,增加无谓的城市拆迁建设成本，并妨碍城市未来的统一规划；三是大量附属非生产性设施,转变性质用于酒店宾馆等三产服务,造成对数倍地价摘牌的同类商业项目的不公平竞争,更会使国有资产提前转移到现有土地权利人而私有化，

29、造成国有资产的流失；四是现有工业用地上的容积率和建筑密度下限指标均达不到国土部门的规定，不能达到资源集约高效使用的要求，不能达到政府将大量财政资金投入园区基础设施、低廉地价支持企业,使其为城市提供可持续税源和解决就业的目的，并且还增加了职能部门服务的责任风险。 2.建议对策 （1）建立绿色效益统计指标体系进行产业集聚区、专业园区的考核评价，调整传统只以GDP数据为核心，唯进度为关键的考核方法，探索从经济效益、社会效益、生态效益和人的发展等方面设立考核指标，以综合指数来评价整体运行质量。 （2）建议按照国土资源部闲置土地处置办法等相关文件，真抓实干，有序清理闲置土地。对一些引资规模小、档次差、技术含量低、投资强度小，不符合国家产业调控政策的项目，按照相关规定进行技术评估，限期整改或收回；对以租代征、或批而未征项目决不姑息，对于新引进的项目可采取分期供地措施，防止圈地占地。 （3）明确容积率上下限的使用强度和非生产性设施建筑面积的占比等规定。对工业园区内工业仓储用地上的非生产性设施用途严加管控，防止擅自变性，力保产业特色鲜明，园区集聚能力壮大。对于老城区确需退二进三，转型升级的工业仓储用地，原则由政府统一回收统一规划，确需业主自行改造的,土地用途不得变更为商品住宅, 通过对改造用途限定的政策