关于推进某市水务事业发展的思考Word文档下载推荐.docx

1、*市水务事业发展的现状 13*市水务发展存在的问题 15推进*市水务事业发展的原则 17推进*市水务事业发展的建议 18【参考文献】 23致辞 24绪论众所周知，水是生命之源，是人类社会赖以生存和发展的不可替代资源。随着人类对水资源需求的不断增加，可供人类直接使用的水资源却在不断的减少，与19世纪相比，20世纪世界人口增加了2倍，而人类用水却增加了5倍。在过去10年中，全球的水销量已经上升到500亿美元，而且每年以15%左右的速度增长。当前，*市正处于经济结构转型和社会转型的关键时期。随着*市经济的发展、人口集聚、基础设施日趋完善，对水资源的需求进一步增加，对水设施的投资进一步加大，对水质量的

2、要求进一步提高，但*市水务行业发展现状并不令人乐观，面临严峻的形势。如何扩大融资规模，提高水资源的有效利用率，推进水资源的可持续开发和保护等问题已经成为*市面对的紧迫问题。一、城市水务行业概述众所周知，水是人类社会赖以生存和发展的不可替代资源。水资源是基础自然资源，同时又是战略性经济资源，是一个国家综合国力的有机组成部分。近几年，我国城市水务行业的发展情况受到了全社会的关注。城市水务的概念城市水务是维系经济、社会可持续发展以及协调生产、生活、生态三者之间合理关系的重要保障，是加快城市化进程整体规划体系中的重要组成部分。城市水务产业是指将江河、水库等地表水资源或从地下资源抽取的原水输送到自来水加

3、工厂，加入制水原材料后，经过多道加工工艺，处理消除各种污染物，制成成品水，然后通过自来水输送管道网络系统，把自来水分销给企事业、行政单位和居民消费者的产业。各类消费者使用后的污水又流入下水道排污系统，再汇集到污水处理厂，进行处理后流入江河湖海或重复使用，以提高水资源的利用率。城市水务主要经济特性城市水务行业具有比较显著的经济特性，这些经济特性主要源自水的自然性、资源属性、社会属性、环境属性等各个方面，具体表现在以下几个方面:1、自然垄断性水务行业有很强的自然垄断性质，其成因一方面是由于政策壁垒阻止其它企业进入造成的;另一方面也是因为这一行业具有规模经济的特点。自来水水厂和供排水系统等固定网络系

4、统的建设，首先最重要的目的就是要满足城市的发展要求;通常认为对这种系统进行重复建设是不符合经济效率原则的，因而只有一家或数量很少的企业进行经营。城市规划体系的约束、不可能无限扩大规模的自身特点，使得一个给水业或污水处理厂的服务也限制在一定的区域范围之内;从而形成了很强的区域性垄断。2、资本高度密集自来水厂、供排水管网、污水处理厂是水务行业产业链中最关键的环节，也都是重要的市政基础设施。基础设施最重要的特点就是投资建设需要强有力的资金支持，水务行业因此成为资本高度密集的行业。水务行业的自来水管网和排水管网系统等固定资产具有很长的生命周期，水处理设施的使用年限至少20年，输配水管线管网的年限一般都

5、是50年，甚至更长。因此水务资产专用性很强，其固定资产投资一旦形成，就很难被用于其它用途，残值较低，这就形成了巨额的沉没成本。3、不可替代性水务行业给消费用户提供的产品和服务缺少替代性。一方面因为水属于稀缺性资源，水的资源功能在经济上相对而言是不可替代的;另一方面，这种产品和服务是工业生产和居民生活的必需品，消费用户的需求价格弹性较低。这两种因素使得水务企业不用担心替代产品或服务的竟争，从而能够在边际成本以上定价而不会导致利润的减少，收益也会相对稳定。4、一定程度上的“公益性”水务行业中除了能够进行计量的那部分产品和服务之外，常常具有使用的“非排它性”和“非竞争性”的特征，水务行业提供的产品因

6、而具有一定的公共属性，从基础设施建设的目的出发，供排水设施的建设和经营必须同时兼顾经济效益和社会效益，后者则直接包含了公众利益。其次，从公共健康和人道主义的角度出发，政府必须保证低收入人群也能够享受到安全和洁净的饮用水及污水处理服务。5、政府和社会舆论干预性由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的利益诉求不同，政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影响了企业的自主经营权。表现在水价上尤为明显，政府对自来水调价往往是慎而又慎，认为水价事关千家万户，事关社会稳定，而背离市场规律，牺牲企业利益，且各城市水价基本上都是政府、供水企业、老百姓讨价还价、互相妥协

7、的结果，缺乏真正意义上的科学分析，最终使补偿成本、合理收益、节约用水、公共负担的定价原则难以真正体现。二、我国城市水务发展现状改革开放以来，伴随经济的高速发展，全国的水务发展环境有着较大的变化。我国城市水务事业的发展现状我国城市水务行业的发展在管理体制、政策法律环境等方面正趋于合理化、规范化，人民群众对城市水务的满意度逐步提高。1、管理体制方面建国以来，我国实行的是高度集中的计划经济体制，政府利用行政手段调配各种资源，城市水务事业也不例外。在这样的经济体制下，水务企业不是独立的市场主体，在很大程度上只是政府部门的附属和部分投资行为的执行者，不承担任何经济责任。政府则垄断城市水务事业的经营，包办

8、城市水务的规划、投资、建设、生产和管理等所有的环节，其运行轨迹可简单地描述为：由政府决定建设具体的项目，通过财政拨款方式给予投资，由城建部门安排设计和施工，建成后由城市水务主管部门任命厂长和安排产、供、销，由政府对水务企业的生产成本进行补贴。需要上新的项目时，再由政府重新安排，开始新的一轮循环。在这种传统的计划经济模式下，我国城市水务事业的发展缓慢。作为投资主体的政府，不仅承担着基础设施的投资，而且承担着对直接生产部门的投资。集权体制下对经济增长的内在冲动，必然使我国各级政府选择将有限的资金投入直接生产部门，而“吝于”分配给投资几无回报，投资期限长、投资额巨大的城市水务设施。因此，在这一时期，

9、我国城市水务基础设施发展滞后。改革开放以来，我国经济体制逐渐向市场经济转变。政府迫于财政资金的压力和对城市水务设施投资的巨大需求，开始了水务改革。改革的过程可以分为三个阶段，即八十年代末期以获得政府间贷款或国际金融组织贷款为代表的纯招商引资阶段；九十年代中期以合作经营并且保证固定回报的形式吸引外商投资城市水务事业的阶段；九十年代后期城市水务事业以大量的BOT方式为代表的第三阶段探索。同时，我国各地政府从20世纪90年代初开始，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为中心对传统的国有水务企业进行改造，一个显著标志是企业名称由“自来水公司”更改为“自来水（集团）有限公司”。据不完全统计，约有

10、90%以上省会城市和60%以上大中城市的供水企业已经进行了这种改革。自XX年起，我国各地政府又在国家计委城市水价改革方案的指导下，逐渐建立和推行市场化的水价体系。总体来说，我国各地政府对城市水务事业的改革取得了较好的效果，缓解了各地政府的财政压力，促进了我国城市水务事业的发展。通过逐步放开市场准入，目前我国形成了政府投资为主，外资和民营资本少量参与的市场格局；通过公司制改造，我国国有水务企业政企不分的问题得到了初步改变；通过水价改革，我国城市水务事业的营利性进一步增强。这些措施的实施，初步改变了我国城市水务事业传统的计划经济机制，为更进一步的市场化改革打下了基础。2、政策和法律环境方面改革开放

11、以前，我国实行的是传统的计划经济体制。在这样的经济体制下，政府是城市水务事业的唯一合法主体。改革开放以后，考虑到城市水务事业固有的公益性和自然垄断性质，我国政府一直将其列为必须由政府控制的行业，通过投资审批制度严格限制其他资本的进入，甚至在1998年我国政府修订的外商投资产业指导目录中，也把城市水务排除在允许外商投资的基础设施领域以外。近年来，随着对市场经济体制认识的深化，在研究一些试点地区改革经验的基础上，我国逐步开始对非公有资本开放城市水务事业。XX年12月，建设部发布了关于加快城市公用行业市场化进程的意见，以正式文件的形式确定了允许外资和民间资本同时进入，公平竞争供水、供气和公交等城市公

12、用设施项目。XX年10月，中共十六届三中全会决定指出：要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。可以说，我国城市水务市场主体多元化的政策障碍正在逐步消除。3、市场主体方面当前，国有水务企业已经代替政府成为我国城市水务事业的主要市场主体。在传统的计划经济时期，不存在城市水务市场，政府是我国城市水务的唯一供给者。从上世纪九十年代开始，我国逐渐改变了政府直接参与城市水务事业投资和运营的体制，通过“政企分离”的公司制改制，初步建立了国有城市水务公司。在新的体制下，政府减少了对城市水务事业的直接投

13、资。而国有水务企业则在很大程度上代替了政府的位置，对城市水务事业投资、经营和管理。由于各个城市的水务资产都是计划经济时期政府投资形成的，因此改制以后的国有水务企业基本上都是各个城市最大的，甚至是唯一的城市水务企业。所以，在目前我国的城市水务市场中，国有水务企业占有了绝对多数的市场份额，是最大的市场主体。外资水务企业也已成为我国城市水务市场的一支重要力量。早在20世纪70年代末，我国的一些城市已经开始从世界银行、亚洲开发银行或外国政府贷款建设自来水厂，但这一时期，外资仅仅是作为债权方而不是作为投资主体参与我国城市水务事业的建设。至90年代，由于急于引入外资的雄厚资金和先进技术，各地政府把城市水务

14、事业也列为对外招商引资的领域之一。出台了鼓励外商投资城市水务设施建设的政策，洋水务开始直接投资。不过，外资参与的方式主要以和合作公司的方式为主，能涉足的领域也仅限于制水和污水处理两个环节，而不能控股输排水管网的资产。目前，威立雅、苏伊士等多家国际水务巨头已经在沈阳、天津、XX、XX、郑州等近20个城市兴建了自来水厂；最早进入中国的法国苏伊士里昂集团已参与了我国100多个水厂的建设。与外资相比，我国民营资本进入城市水务事业的时间较晚。出于对民营资本规模小，技术力量薄弱的担心，我国政府一直没有对民营资本开放城市水务事业。然而，在一些民营经济发达的地区，民营资本参与城市水务已经先行一步。20世纪90

15、年代初，温州在全市的基础设施建设中，进行大刀阔斧地改革，运用市场机制，大胆引入民间资本。近10年，温州投入城镇的基础设施资金达100多亿元，其中70来自民间自筹，20集体积累，政府投入还不到10，可见民营资本参与城市水务事业具有很高的热情。但是，这一时期民营资本参与城市水务基本上都是试验性的，都是在各地政府的默许之下进行的，可以说是“带着镣铐跳舞”。直到最近几年，这种局面才有所改变，我国开始对非国有的内资开放水务等城市公用事业。随着关于加快城市公用行业市场化进程的意见和中共十六届三中全会决定两个政策的出台，我国城市水务事业已经正式对民营资本敞开了大门。我国城市水务发展取得的成就在过去的几年里我

16、国的城市水业取得了令人瞩目的成就。自1990年以来，水业投资大幅增长。1990-XX年之间，行业投资总额约4380亿元人民币，供、排水的投资总额大致相当。这一时期，我国城市水业的投资已经与国家的整体高速发展持平，水服务已经不再被认为是政府提供的公共产品，而是由用户承担大部分成本、在商业化运作下提供的准私人物品。国内外的水务企业对中国的城市水业市场兴趣浓厚，私人投资已经进入了水业。XX年末，全国供水投资达到1045亿元，与XX年相比增长近6倍。XX年，城市公共供水普及率达到了95%以上，城镇公共水厂已达4000多座，污水处理厂XX多座；城市供水能力2.66亿m3/日，城镇污水处理能力1.05亿m

17、3/日；城市自来水管网48万公里，城市排水管网31.5万公里；城市供水总量近500亿立方米，城市污水排放量360多亿立方米。据国家经济发展权威部门预测，水务市场从中长期来看，年增长率将维持在15%左右，投资回报率高于其他行业平均水平，极富投资价值。如此高的投资回报率,吸引了各类资本踊跃角逐水务市场，在很大程度上加快了中国水务产业改革进程。三、我国城市水务事业发展存在的问题经过二十多年的改革开放，我国城市水务事业无论是在资产规模、管理水平还是经济体制上都有了长足的进步。尤其是上世纪九十年代以来，我国对城市水务事业进行了初步的改革，如以各种方式吸引外资和民间资本参与城市水务事业，对原有的国有城市水

18、务资产进行公司制改造等。通过这些改革措施，我国城市水务事业取得了可喜的成绩，但水务行业仍存在着以下主要问题：1、法律体系缺位目前，我国各级政府在城市水务事业改革中遇到的一个突出问题就是缺乏市场化的法律法规。自20世纪90年代以来，我国各地政府纷纷通过BOT、特许经营等方式引入外资和民资，建设城市水务基础设施，在这个过程中，由于缺乏相关的法律法规的约束，出现了各种经济纠纷。一是外资钻我国现行法律不完善的空子，利用各地政府引资心切的特点，投机城市水务事业，损害了我国的利益。二是我国地方政府不遵守合同，损害了投资者的利益。在国外，各国都是先立法后市场化，因此，在市场化的过程中大大降低了城市水务事业的

19、政策性风险，使各种资本能够顺利地进入城市水务事业。然而，在我国城市水务事业改革的过程中，出现了一些损害投资者利益的行为。当前许多规避风险的非公有资本都有意于城市水务“这块大蛋糕”，然而真正投资的却并不多，其中最大的原因就是我国城市水务市场极大的政策性风险使它们望而却步。一些已经在我国城市水务市场“试水”的外资企业甚至准备“抽身而出，再度观望”。针对这些问题，我国各地政府一般都采用部门条例或者地方性法规的形式予以事后弥补。然而这些法规条例普遍缺乏规范性、统一性和前瞻性。缺乏规范性，表现为各地在改革过程中大多以政府红头文件的形式解决具体问题，文件过于随意，并且时效性不足，往往随政府换届而发生变化；

20、法规条例缺乏统一性，表现为各地制定相应的法规条例时，对先行地区的经验和教训缺乏深入的学习和研究，过于强调地方利益和地方特色，各地制定的法规和条例差异性极大，有的甚至产生矛盾。而这种“一地一策”的情况使民资和外资难于在全国水务市场开展业务，增大了它们参与城市水务事业的政策和法律风险；法规条例缺乏前瞻性，表现在各地政府在制定相关的法规条例时，不注意研究城市水务的改革趋势，而着眼于解决当前的具体问题，制定的法规条例无法解决新的问题而不得不经常修改。2、管理体制低效我国目前与城市水务有关的管理部门有水利局、建设局、环保局、国土资源局等部门，这些部门实行的是条块管理，制定的法规条例缺乏彼此协调，而侧重于

21、部门利益，造成城市水务管理的法律法规权威性不足，有的甚至相互冲突。在市场经济下，政府必须对水务企业的价格、水质、进入和退出等领域进行严格的管理，而我国目前在这方面，要么就是流于形式，要么就是空白。管水源的不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回收利用等现象比比皆是。同时，管理权利利益化，即各部门在各项管理权利的重新调整中，为了拥有更多“权利寻租”，纷纷抢夺更多的管理权利，而在实际管理过程中，则对发生的问题采取相互推诿的态度。这样管理分割、职能交叉的城市水务管理体制严重降低了管理的效率。3、产权多元化尚未形成随着我国对城市水务企业进行“政企分离”的公司制改造，以及确定各级国资委作为

22、国有资产的出资人，我国城市水务的产权改革确立了排他性的产权。但是各地改制后的城市水务企业仍然普遍是国有独资。在这样的产权结构中，公司制的委托代理关系存在失衡的现象，即国有资产委托人的天然虚置，或者“一股独大”下董事会等制衡机制的失效，往往使代理人的绩效难以得到公平的评价，同时造成代理人滥用权利。4、投融资渠道不畅根据测算，城市水务事业XX年前的建设需求超过5000亿元，如果加上存量资产产权改革对资本的需求，总需求接近10000亿元，而这上万亿元的投资需求中，政府财政仅能满足不到三分之一，可见今后我国城市水务事业的投资供求缺口很大。而我国城市水务事业投融资的多元化体制尚未形成，政府和城市水务企业

23、融资渠道单一，无法有效地将丰富的民间资金用于城市水务设施建设。总体上讲，城市水务事业的投资来源分两大类：一是不需要考虑资本收益的政府公益性投资，主要指来自税收和行政性收费的投入；二是社会资本通过商业资本市场对水务事业的投入。从理论上讲，抛开不计投资收益的政府财政投入外，适于水务事业的资金来源最好是以政府信誉为基础的成本低、周期长的国债、市政债券和政府专项基金，以及政策性项目融资、国际金融组织和政府援助项目的低息贷款。因此，政府应该在城市水务事业的融资中发挥重要作用。但是，我国各级政府作为投融资主体面临效率和体制上的两大制约。首先，中央政府广阔的融资渠道与水务事业项目的地方性特征严重脱节，致使资

24、金使用效率低下。以国债为例，地方项目从立项到得到资金，需要上下多次多级的反复，层层审批，周期过长、规模失控、责任主体缺位、地方针对国债的专项配套资金到位率较低、项目前期准备工作不足、管理不规范，根本上是由于中国缺乏有效的中央与地方协调发展、分工负责的投融资机制。其次是财税体制限制，预算法严格限定了地方政府的预算权限，使本来国际上作为通行的地方政府水务事业融资手段市政债券、地方专项基金不能发行，从而大大消减了地方政府的商业融资能力。目前，另一投资主体水务企业也存在金融工具单一、融资成本过高等问题，难以适应水务事业投资特征的要求。在融资结构上，水务企业融资过度依赖以商业银行为主导的间接融资，利率过

25、高，周期过短，难以适应水务设施的收益低，投资周期长的特点。企业直接融资渠道不畅，不利于降低融资成本。企业主体可利用政策性融资的量与渠道有限、企业债券和股市融资的门槛过高、股本融资经验不足相关，融资问题已经成为众多水务企业发展的障碍。融资困难直接导致水务基础设施落后等一系列问题。例如，XX年11月22日，郑州市自来水主管网爆裂，造成市区京广铁路以东、中州大道以西、航海路以北、桥南新区以南区域暂时中断供水，城市生产和生活受到了严重的影响，主要原因就是管材年代久远老化，随着人口的急剧增加，为满足群众供水需求，主管网不得不高压运行和超负荷运行。由此可见，虽然我国城市水务事业已经初步打破行政垄断的格局，

26、制定并正在推行水价制度改革，并从政策上消除了非公有资本进入城市水务事业的障碍，但是仍然存在许多问题，迫切需要进行改革。四、推进*市水务事业发展的思考由于各地区目标定位的不同以及地区差异，管理模式亦异彩纷呈。除全国水务发展存在的共性外，*市又有历史形成的特定问题，结合*市实际情况，具体问题具体分析才能有效的指导本地实践工作。*市概况*市地处黄河上游，东临鄂尔多斯高原，南与宁夏石嘴山市隔河相望，西接阿拉善草原，北靠肥沃的河套平原，是华北与西北的结合部，同时也是“宁蒙陕甘”经济区的结合部和沿黄经济带的中心区域。*市由海勃湾、乌达、海南3个县级行政区组成，总面积1754平方公里，人口50万，有汉、蒙、

27、回、满等25个民族，是内蒙古自治区西部的新兴工业城市。*市水务事业发展的现状*市城市供水公司众多，主要由清华紫光水业有限责任公司、滨河水业有限责任公司、乌达自来水公司、乌达矿业水电处、海南区自来水公司、华通物业公司等负责。生态建设和绿化工程供水，主要靠自备水源供水工程和部分黄河提水工程，这些供水工程有的由原建设单位管理，有的转交给土地承包人管理。工业企业用水基本使用地下水，除三个工业区部分企业由自来水公司供水外，大部分企业由自备水源工程供给，部分企业使用中水和疏干水。*市三个区的主要水务公司情况如下：1、*市自来水公司*市自来水公司成立于1976年，是一家集产、供、销为一体的服务性供水企业。X

28、X年4月，*市紫光水业有限公司正式挂牌成立，公司董事会由浦华控股公司、*市国有资产管理委员会及职工转换身份的资产三部分组成，控股金分别是53.32%、36.31%及10.37%。截止XX年底，公司固定资产4988万元，员工375人。公司长期处于微利或亏损状态，其中XX年亏损260.65万元。2、乌达区自来水公司乌达区自来水公司是一家国有小型供水企业，前身为乌达区自来水厂，始建于1964年，1992年由事业单位改为企业，实行独立核算，自负盈亏，隶属于乌达区建设局，是区建设局下属的二级单位。公司注册资金2068万元，现有在册职工121人。自来水公司长期处于微利或亏损状态，其中XX年主营业务亏损18

29、万元，XX年预计亏损110万元。乌达城区污水处理厂受乌达区政府委托，由乌达区自来水公司管理，始建于XX年9月，于XX年4月通过工程竣工验收并正式投入运行。截止到XX年底，公司总资产7405万元（其中贷款5700万元），职工23名。乌达污水处理厂自运行以来，运行费用一部分来源于收取的污水处理费（污水费从XX年5月1日开始征收），一部分来源于区政府补贴。XX年政府补贴污水处理厂运营费70万元，XX年补贴运营费100万元。3、海南区水务公司海南区水务公司是海南城区集中供水唯一一家企业，始建于1976年，当时为海南区水电站。1984年水电分离后成立了海南水厂，1998年成立自来水公司，XX年更名为海南区水务公司，企业性质为国有企业，独立核算，自负盈亏，隶属区建设局建设管理。目前，区水务公司发展成为一家集自来水生产和供给、供水工程建设和第三产业为一体的企业。公司总资产达1.2亿元，现有职工163人，公司长期处于微利或亏损状态。*市水务发展存在的问题*市水务在水资源供求矛盾、供水形式、管理形式等多方面面临发展的困境，阻碍了*市水务事业的进一步发展，影响了经济社会的发展和人民群众的生活。1、水资源紧缺，供求矛盾突出当前*市可供水量为21415万m3，其中地下水可开采量12315万m3，黄河水指标5000万m3，疏于水1000万m3，中水2600万m