农村水环境保护监管困境及新行动策略建构Word格式文档下载.docx

1、20世纪80年代以来的农村改革给农村社会发展不断注入新活力的同时，农村水环境衰退甚或恶化的严峻现实日益凸现在人们面前。特别是近十多年来，农村面源污染严重，水环境状况越来越恶化，面源污染更多地与农业、农村和农民相联系，我国农村过量和不合理地使用农药、化肥,以及未经处理的农业生产废弃物、农村生活垃圾和废水等都是造成面源污染的直接因素。在很大程度上,中国特定的二元社会结构的存在和作用,是造成农村面源污染问题日益严重的深层原因。1中国农村有亿多人喝不上干净的水，其中超过60%是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标；中国农村人口中与水环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0?0652

2、上升到2007年的0?0841，且显著高于同期城市这一比例0?0572。当前我国化肥、农药利用率均不足35%，农村能源利用率仅为25%左右，农村每天产生的生活垃圾近百万吨，大部分未经处理直接排放到河流湖泊，严重污染农村水环境。资源的不合理消耗不仅导致农村可持续发展后劲不足，也导致农村人居环境和生态环境遭受严重侵蚀。更为严重的是，在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下，GDP和税收的增长成为地方官员的优先选择，从而导致了重增长、轻环保的污保护主义倾向。2毫无疑问，保护农村水环境迫在眉睫，这一工程不仅是保障农业安全生产的重要基础，而且更是加强农村社区建设、促进农村可持续发展的必然要求。自

3、20世纪90年代以来，农村环境污染已经成为“三农问题”的重要内涵，是比“农民负担”更为沉重的负担。3事实上，在国家高度重视环境污染问题及其治理的大氛围下，我国农村水环境衰退甚或恶化的现实也被视为严峻的社会问题并给予高度关注。在国家环境法制建设不断完善的进程中，与农村环境保护相关的行政法规、行政规章及地方性法规逐渐制定出来，宪法、民法通则、环境保护法及其他法律法规都对农村环境保护作出了相应规定。然而，在农村环境保护及其治理日益法制化的背景下，农村环境却出现了“边治理、边衰退”的尴尬局面，农村水环境保护面临着一系列现实难题。现实难题一：农业产业化与农村城镇化的发展规划不完善。农业产业化与农村城镇化

4、是农村社会发展的两大动力。在农村社会发展进程中，两大动力的联动必将深刻影响农村环境的变迁，农村水环境必然会受到这个内在因素的影响支配。农村水环境保护行动策略的制定及运行显然受制于农业产业化和农村城镇化发展规划的水平。然而，我国现行农业产业化和农村城镇化的实践仍处于探索阶段，农业产业化与农村城镇化的发展规划不完善，其标准、政策与措施还在不停地调整。农业产业化与农村城镇化的这种不确定性状态必然会引致水环境保护实施过程中的种种漏洞与偏差，影响到水环境保护措施的稳定实施，进而造成农村水环境保护软弱无力。现实难题二：环保配套基础设施与环境规划缺位。随着农村社会发展进程的不断加快，农村聚居点越来越规模化，

5、新的聚居格局必然对环保配套基础设施与环境规划提出更高的要求。但是，在“新镇、新村、新房”建设中过分注重编制城镇总体建设规划，而忽视了与土地、环境、产业发展等规划的有机联系，农村聚居点的环保配套基础设施与环境规划严重缺位。据国家环保部2007年对全国83个村的抽样调查，95%的村庄没有排水沟渠和污水处理系统，88%的村庄将垃圾堆放在房前屋后、坑边路旁甚至水源地、泄洪道、村内外池塘。4如此状况，农村水环境保护根本无法实施。现实难题三：乡镇企业和集约化养殖场布局不尽合理。80年代以来的农村工业化很大程度上是一种低技术含量的粗放经营、以牺牲环境为代价的工业化，农村水环境保护策略运行失灵与乡镇企业布局不

6、尽合理密切相关。乡镇企业布局的不尽合理不但造成主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上，而且污染物处理率也显著低于工业污染物平均处理率，乡镇企业严重破坏着农村水环境系统。与乡镇企业污染类似，对农村水环境影响较大的大中型集约化畜禽养殖场，约80%分布在人口比较集中、水系比较发达的河湖周围，布局上没有注意避开人口聚居区和生态功能区，与人的聚居点或同处于一个水资源循环体系，造成畜禽粪便还田的比例低、环境危害直接。现实难题四：农业技术的选择缺乏环境政策制约机制。20世纪80年代中期开始的农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点，由于得不到足够的财政拨款，农技推广系统不得不

7、从事诸如卖化肥、农药等与业务无关的经营活动以获取盈利。由于一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率缺乏积极性，以至于化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。据测算，只有10%-20%的农药附着在农作物上，而80%-90%则流失在土壤、水体和空气中，在灌水与降水等作用下污染地下水。缺乏环境政策制约机制的农业技术选择必然引致污染物种类多、数量大、分布广的面源污染，水环境保护更难以应对。现实难题五：环境保护建设项目决策机制过于行政化。已有的农村水环境保护建设项目基本上都采用“自上而下”的决策机制，在政治目标最大化的激励下，对于能增加政绩的公共服务，呈现出一种较高的供给热情。而人居环境基础设施这样没有

8、进入地方官员政绩考核体系的公共服务，即便农民已经有了需求，也很难提到地方政府的操作层面上来。由于农村面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门，导致一个需要环环相扣才可能行之有效的水环境保护行动极有可能变成各部门步调不一致的局部行动，环境保护建设项目决策机制过于行政化极大束缚水环境保护行动的执行力。显然，以上现实难题仅仅是农村水环境保护遭遇监管困境的外在表象，深入探究水环境保护陷入困境的根源，我们就不难发现，农村水环境监管体制运转失灵则是其最为直接的根源。无疑，对水环境实施监管是农村基层社会管理的重要内容，农村基层社会管理体制在很大程度上决定着水环境监管体制和水环境保护行动策略的制定依据及

9、其运行特性。农村水环境保护行动策略必然要随着农村基层社会管理转型而进行必要的调整。基于这样的分析，本文更为关注的是，在农村基层社会管理转型背景下，传统农村水环境监管体制为何会发生运转失灵？农村基层社会管理转型对水环境保护行动策略的重新建构有何影响？特别是在加强农村社区建设背景下，农村水环境保护行动策略建构又有哪些新的要求？如果在农村基层社会管理转型背景下分析水环境衰退与监管乏力的根源，我们就有理由断言，传统农村水环境监管体制下过于行政化的水环境保护行动策略与转型期农村水环境保护行动新要求之间的落差则是监管困境产生的直接原因。建国后的中国农村可以说是“全能主义”（totalism）5宏观政治社会

10、的缩影，国家政权对农村基层社会管理的控制，突出体现在国家政权建构的基层管理体制对农村社会生活的绝对垄断，特别是对农村公共事务活动进行“大包大揽”式的干预控制。与历史上国家权力体系只延伸到县一级不同，建国后的新生国家政权成功地将权力体系与农村日常管理交织在一起，进而形成国家权力渗透在日常社会生活之中的基础性政治社会一般认为，自国家产生以来，政治体系就一分为二：一是来自社会，又凌驾于社会之上，以其强制性的权力控制全社会的国家权力体系；一是在国家权力的统辖下，与社会紧密联系在一起并深深渗透在日常社会生活之中的基础性政治社会。上层的国家权力是政治体系的本质和核心部分，但任何国家权力的存在及其作用发挥都

11、是以基础性政治社会为前提的（参见徐勇非均衡的中国政治：城市与乡村的比较，中国广播电视出版社，1992年，第3页）。总的看来，国家政权改造了农村，实现了外来控制，将之整合成为一个较大的地区体系，并在某种程度上把这种外来控制永久地渗透进去。6正是在这种高度行政化的基层社会管理体制下，国家行政才有可能对农村社会实施“大包大揽”的基层管理战略，农村水环境保护行动策略的制定与实施自然带有明显的国家行政化色彩。正如有学者将我国环境政策的特征概括为“政府主导的环境保护”或“政府直控型环境政策”，7可以说，在原有基层社会管理体制下，农村水环境保护行动及其策略完全被政府的行政权力标签化，政府行政承揽水环境保护的

12、一切权力与责任。“政府主导的环境保护”必然造成农村水环境监管体制在实际运转中存在着明显缺陷。其一，监管部门多头分散。目前农村水环境监管体制存在的最大缺陷就是“垂直分级负责，横向多头管理”，各部门职责不明、分工不细、缺少统一协调性，无法打通区域和部门之间的隔阂。多个部门分割管理方式直接导致水环境保护“责权利”的不统一，进而形成不同部门争权不断、推责有余的局面。其二，监管规划不尽合理。监管规划是合理利用、保护和治理水环境的关键。然而，村镇建设规划、土地利用规划与农村涉水规划还存在冲突，综合规划与专项规划存在不衔接，规划部门分割妨碍了农村水环境保护规划的科学制定与实施。规划配套法规不完善，缺乏立法机

13、关对监管规划的监督和公众的参与。其三，公共投入分散低效。农村水环境保护工作与国土资源、环保、农业、建设、林业、卫生及招商引资等数十个部门有关联，农村水环境保护工程分别由数个部门承担，工作协调成本高，分散的公共投入更降低了水环境保护效率。其四，监管考核机制弱化。由于长时期偏重以经济增长指标为核心的干部考核体系，使得乡镇政府注重城镇化发展的速度，忽视发展的质量和效益，忽视生态保护与治理。在发展经济的压力下不得不付出资源代价，致使对水环境保护缺乏科学的考核办法，或者不得不弱化对水环境指标的考核。其五，监管问责机制缺失。由于水环境监管一直由政府独当一面，一直未能将水环境监管目标考核纳入地方各级官员的任

14、期绩效考核和干部任用考察，水环境监管责任自然无法层层落实。然而，80年代后，农村社会开始普遍推行家庭联产承包责任制，国家行政逐渐退出生产领域，农村社会生活的自主性明显增强。建国后高度行政化农村权力结构下的基层社会管理体制不断丧失其社会基础，农村社会的开放流动与商品经济的快速发展则赋予了农村社会更多新的权力资源。权力的影响力决定于权力对资源的提取能力，而这种能力又决定于社会经济发展水平。8农村改革不仅瓦解了整齐划一的集体化农业，而且造就了多元经济结构的现实存在，农村社会发展又面临着更大一次权力结构重新调整的必然要求与历史机遇。毋庸置疑，传统农村水环境监管体制运转日趋失灵，过于行政化的水环境保护行

15、动策略越来越不适应农村基层社会管理转型的新形势。可以肯定的是，农村基层社会管理转型冲击着极具国家行政化色彩的水环境监管体制及其保护策略“高效”运行的社会基础，而农村水环境保护行动策略的运作惯性又使其不断陷入实践困境，重新构建农村水环境保护行动策略则是扭转水环境保护被动局面的必然选择。二、多元协同治理：农村水环境保护新行动策略的建构逻辑在高度行政化的基层社会管理体制下，农村水环境监管体制及其保护策略的制定与实施带有明显的国家行政化色彩，政府行政权力成为水环境保护事实上的唯一主体与控制中心，国家行政权力主控的农村水环境保护行动策略的“高效”运行自然建立在单一僵化的乡村权力结构基础之上。然而，80年

16、代以后，随着农村基层社会管理逐渐摆脱先前高度集权化的单向“统治”（government）行动逐渐向趋于多中心合作的“治理”（governmence）实践转型，其实质就是要打破“国家强制权”作为唯一管理力量和单一权力中心的现状，实现管理主体和权力中心的多元化，形成多中心治理体制，即调动社会基础权力来共同参与农村社区治理。特别是随着生产经营体制的转换、乡村权力结构内部多元权力主体的日趋形成，农村基层社会公共事务的管理不应再是高度集权化的单向“统治”行动，而应走向多元主体协同参与的“治理”实践。如此说来，农村水环境监管体制及其新的行动策略建构不仅是农村基层管理转型的必然要求，而且还获得了现实机遇及可

17、能实践空间。事实上，自90年代中期以来，一些发展中国家就力图将政府改革和政治民主化进程融合在一起，通过地方治理模式和分权化改革策略，解决其日益严峻的社会贫困、环境恶化等问题。9与高度集权化的基层社会管理不同，“治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的”10。治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行动者；意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力的依赖；治理意味着

18、参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。11治理不是规则、活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调，治理强调通过改善政府管理和倡导社会参与，促使国家与社会的良性互动，推动经济发展和社会进步。治理理论强调农村基层社会管理权力行使主体的多元化参与，要求将体制外组织资源纳入对农村基层社会管理主体的考察视野，为农村公共事务管理提供了一个新的分析框架。毫无疑问，随着农村基层社会管理逐渐摆脱先前高度集权化的单向“统治”行动逐渐向趋于多中心合作的“治理”实践转型，农村水环境监管体制及其新的行动策略不应再是政府行政“大包大揽”的结

19、果，而应为多元治理主体协同共治而来。虽然中国农村要实现基层社会管理向“治理”实践转型所需的新型治理结构在目前及今后很长一段时期内都将处于萌芽或发育阶段，但是，随着农村市场化的进一步发展与公民社会的逐步发育，构建政府、市场和社区（农户）三者之间权责界定明晰、各司其职、各尽所能的水环境保护新行动策略将是农村水环境走出监管困境的必然选择。行政集权化社会管理体制下形成的水环境保护行动策略面临着的诸多实践困境更让我们有理由坚信，农村水环境保护新的行动策略构建应符合多中心治理理论所倡导的原则，多中心治理理论为农村社区治理提出了不同于集权行政理论的治理逻辑，它在现实中最大的应用价值就是主张在政府治道变革中打

20、破单中心的政府统治模式，构建政府、市场和社区（农户）三维框架下的多中心治理模式。农村水环境保护行动策略应根据农村基层公共事务呈现的新变化及其处理新要求，基于多元治理主体相互认同、合作协商、自主发展网络进行重新建构。实际上，政府、市场、社区（农户）作为农村既存或正在形成的秩序力量，其社会功能都会体现于公共服务社区化之上，即政府鼓励社区和帮助社区组织建立社区的公共服务事业，市场也将目光投向社区，对社区实施社会投资，构建政府、市场、社区相互信任、依赖、合作和制衡的社区公共产品供给结构。如果将农村水环境视为一种公共产品来看待的话，那么它的监管和治理是政府自身所难以完全胜任的，因为对农村水环境的公共需求

21、具有多样性和差异性，政府只有与市场、社区（农户）建立起合作关系才能共同完成农村水环境公共产品的提供。毫无疑问，农村水环境保护行动策略基于政府、市场和社区（农户）良性互动基础上的重新建构自然离不开合作机制的建立健全。按照合作主义合作主义（corporatism）也被称为统（组）合主义、法团主义或社团主义，是70年代由施密特（Philippe C Schmitter）系统概括的。合作主义关注的问题主要不是个人，而是由个人联结起来的行动秩序，它倾向于把社会作为一个整体来处理，同时把失控的冲突视为“病态”，因而减少冲突或控制冲突就成为合作主义竭力张扬的秩序价值。进入20世纪以来，合作主义的重心转到制度

22、描述方面，它希望论证一种限制无序冲突的制度安排，寻找适合现代工业社会权利分配和运行的结构体系。的诠释，农村水环境保护新的行动策略建构是一种协商、合作关系的建构过程，水环境保护合作机制的建立既能确保政府行政对水环境保护的规范与引导，又能挖掘农村社区（农户）在水环境保护策略行动中的社会自主性。治理所要创造的社会结构或社会秩序不能由外部强加，它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。12合作主义作为制度安排的价值理念，有助于中国治理的平稳转型。13在合作主义理论视野下，农村水环境保护合作机制新的行动策略建构不仅有其实践可能，而且强调政府、市场、社区（农户）等多元参与主体

23、对农村水环境保护的共同参与，进而建构农村水环境保护多元主体协同治理的新行动策略。政府作为农村水环境保护新行动策略建构的重要主体，首先应在制度安排上尽可能地消除因城乡分治战略使农村水环境保护长期处于弱势带来的消极影响，尽快突破农村从财政渠道几乎得不到水污染治理和水环境管理能力建设专项资金的落后局面。由于农村水环境保护本身是一项公共事业，属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力，政府必须发挥主导投资作用。要尽快设立农村水环境保护专项财政基金和基本建设基金，进一步探索实践市场化运作模式，建立健全多元化的农村水环境保护与整治的投入机制。与

24、此同时，政府应加强农村水环境保护及其规划工作，重视农村水环境管理措施的制定，健全各种有效的水环境管理政策措施。政府还应出面协调农村水环境保护涉及的多个部门之间的关系，尽快成立有关农村水环境保护的协调机构，加强水环境监测，大力推行水环境污染预处理技术，全面开展水环境保护技术研究，并建立健全农村水环境保护的规范化管理体系。市场在农村水环境保护行动策略建构中扮演着极其重要的角色。因长期集权化管理体制的影响，建国后农村水环境保护长期缺乏合作的传统，现有的合作关系显然不是建立在市场机制基础之上，既没有切实可行的制度框架支撑，也缺乏有效的操作程序和运行体制，导致农村水环境保护缺乏合作动力机制。加之农村水环

25、境保护的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。为此，农村水环境保护新行动策略的建构应引入市场机制，进一步探索农村水环境保护市场化运作模式，建立健全多元化的农村水环境整治和保护投入机制。与我国市场经济体制的建立与完善相适应，应加快农村水环境保护工程的投融资体制改革和运行管理机制创新，建立促进环境友好型社会建设的资源环境税收政策和消费政策。制定完善农村水价形成机制和排污收费制度，合理调整农村非生活供水价格和污水处理费，提高水资源费征收标准。尝试推广将农村污水处理费作为行政事业性收费，由地方政府实行强制征收，任何单位和个人不得减免污水

26、处理费，由地方财政专户管理。社区（农户）不仅是农村水环境保护直接的受益者，而且更是水环境保护新行动策略建构的重要社会力量。激发社区（农户）水环境保护自主性的有效途径就是建立健全水环境保护的公众参与机制，让农户参与水环境监督和水环境管理。积极发展农村社区民间环保组织，开展环境宣传教育，倡导公众参与环境保护，提高社区（农户）环保意识。在农村社区内组建农民合作组织作为农民参与规则制定和进行水环境监管的运行载体，强调扩大农户和社区组织在水资源利用与水环境保护中的真正决策权。三、治理发展：农村水环境保护新行动策略建构的价值诉求随着80年代以来生产经营体制转变的不断推广普及，高度集权化的农村基层社会管理体

27、制越来越不适应农村社会转型的新形势，特别是随着乡村权力结构内部多元权力主体的形成，农村基层社会公共事务的管理不应再是高度集权化的单向“统治”行动，而应走向多元主体协同参与的“治理”实践。农村水环境保护行动策略也在这一背景下开始谋求新的调整与转型，显然，“大包大揽”的农村公共事务处理方式既增加了政府行政运作成本，又不符合农村基层社会管理“治理”实践转型的目标价值取向。因为农村基层公共事务处理的“治理”实践趋向要求水环境保护策略行动主体的多元化参与，强调将体制外组织资源纳入农村水环境保护策略行动主体的考察视野，为农村水环境保护新策略行动建构提供了一个新的实践路径。农村基层社会管理“治理”实践转型的

28、核心是重构基层社会管理权力的合法性来源，促成基层社会公共事务处理的“多元协同治理”。所以，“政府主导的环境保护”或“政府直控型环境政策”下的农村水环境保护策略行动显然是国家行政权力强行推动的行政化的社会运动，并非多元治理主体协同治理而来。农村基层社会管理转型在很大程度上预示着农村水环境保护行动策略的制定实施及其价值诉求必将发生根本性转变。建国后国家主导环境保护的政策实践，使得处于集权化体制下的农村水环境保护一直捆绑或寄生于国家行政权力的运作，即便是农村改革以来，水环境保护行动策略的制定与实施依然带有明显的行政化色彩，对农村公共事务处理“大包大揽”的惯性运行方式和手段在很大程度上迎合着国家实施“

29、干预控制”农村基层社会管理战略的价值诉求。事实上，在中国环境政策的发展历程中，“危机应对”构成了我国环境政策的一个内在特点。70年代之前，我国并没有针对环境问题的政策与立法，更谈不上考虑了环境因素在内的整体性的发展规划。在之后的渐进发展中，往往是严重的负面后果将长期积累的环境污染和生态恶化问题拉到“前台”，国家的治理行动以及政策规定和法律法规才得以出台。这也使我国的环境政策具有很强的政府行为色彩。环境政策的实施主要依赖自上而下的行政体系和动用财政资源，也涉及政府为使相关社会群体配合政府行动而采取的各种社会动员过程。14毫无疑问，国家行政主控型环境保护策略行动，使得农村水环境保护越来越捆绑于基层

30、行政权力的运作，其后果必然造成农村水环境保护行动策略的价值诉求发生严重偏向。农村水环境保护行动策略从集权化的“统治”行动向“治理”实践的转型显然是要打破行政力量作为唯一管理主体和单一权力中心的现状，实现管理主体和权力中心的多元化，形成多中心治理体制，即在政府之外寻求新的参与主体来共同进行农村水环境保护。毫无疑问，农村水环境保护新策略行动建构中寻求新的参与主体自然离不开在不同参与主体之间搭建全新的合作机制，政府、市场和社区（农户）良性互动机制是实现农村水环境保护新行动策略监管得力、有效运行的关键条件。在全新的合作机制之下，不仅要明确不同参与主体的权利与责任，更要充分挖掘农村社区实施水环境保护新策略行动的内生性资源，特别是要广泛调动农户在其中的自主性。埃莉诺?奥斯特罗姆关于“公共池塘”资源的开拓性研究早已表明，一群相互依赖的人可以“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益”15。按照这样的解释，我们就有理由断言，农村水环境保护新策略行动的调整与实施应根据农村基层公共事务呈现的新变化及其处理新要求，建构基于多元治理主体相互认同、合作协商、自主发展网络基础之上的新型治理结构，充分体现农村水环境保护新策略行动建构的“治理发展”价值诉求。农村