公共管理实务问题与方法论文共2篇Word文档下载推荐.docx

1、而若又能更进一步地由作为组成公共事务管理中的主体（群体）的本体（个体）视之，则在信息发达、教育普及，而又自主性强、价值多元的现代社会里，或则西方现代的体制规章，或则东方传统的道德伦理似应成为维系连结个体与群体的主要基本力量，而应纳入公共事务管理的探讨中。此外，在任何时空下的群体与个体运作互动皆需考虑其中扮演支持或制约角色与功能，亦即载体层面的自然、社会与实质等条件因素。因此，笔者即尝试经由前述学科知识系统养成并基于在南台湾社会参与实践的宝贵经验，构思研拟一较能涵盖整合上述各项结构变量与课题案例的参考架构（PublicAffairsManagement，PAM）1，希望有助于检视说明与切磋交流如

2、此领域之学理探讨与实务应用。（二）治理结构与发展阶段门十八世纪启蒙运动、工厂业革命、地理发现、与殖民扩张以来，欧美先进国家开启了近现代的人类发展，并于1990年代全球化趋势下达到顶点，以市场经济、科技创新、多元社会、民主政治作为标记的现代化发展成为模型范式席卷全球多数国家地区。亚洲除日本、新加坡与香港等早发国家地区外、中国大陆亦于1990年代开始迄今，历经了快速的工业化、市场化与城市化，然与台湾地区一般则于近20年来形成了较为明显的地区差异与社会变迁。将如此趋势格局作概括性剖析呈现，将有助于治理结构中的个体角色面对课题事务时以跨阶段的时间轴，纳入个体与群体的判断决策观点，作较为完整周全的分析考

3、虑。政府处理公共管理议题时，须考虑不同发展阶段之地区与社会具备呈现颇为殊异的分项特性与整体面貌，而将个体层面的角色功能与意识价值纳入治理结构的分下操作与诠释解读，方可避免低效、不公、争议、与无感的政府施政。20多年来台湾的发展与变迁，可以两个主要的趋势予以根本概括：一是群体层面的人口结构（尤其突显在南北差异上）；二是多数个体层面的民情意识（自觉强、我心重）。（三）社会发展矩阵以PAM为基础加入发展阶段（时间）的分析则为社会发展矩阵（SocialDevelopmentMatrix，SDM）如图1，从发展阶段、时间轴（天）计分：传统社会（前物质主义）、现代社会（物质主义）、后现代社会（后物质主义）

4、；基础分析（存量）：条件面（载体）“自然、社会、实质”（地）；个体分析（流量）：本质面（本体）“信息、知识、价值、人际”（人）；群体分析（流量）：现象面（主体）“经济、社会、政治、政府、政策、管理”（人）。政府的角色与功能随着传统、现代与后现代等发展阶段而与社会（民众）间形成统治、管理与治理等关系演进。传统社会之政府为集权万能、政策由少数决定、其统治为层级掌控、不重实质与程序；现代社会之政府为顾客导向、政策为利益团体、其管理为绩效问责；后现代社会之政府为公民导向、政策为多方参与、其治理为公共价值。若以SDM检视台湾，可大致以浊水溪为界划分空间实体与心理距离的南北：北部（新竹以北）为现代社会、中

5、部（新竹至浊水溪）为过渡各半，而南部（浊水溪以南）则为传统社会。而所谓的从台北观天下，即可解读为主导政策方向与资源分配的北部决策高层与社会菁英以身处现代乃至后现代的情境阶段所形成的观点意识，来解读分析全台湾包括基本处于传统阶段中南部的课题事务，而长期形成有违因地制宜地方自治基本精神下的“重北轻南”，成为台湾本身发展诸多事务争议主要沉苛的主要肇因。（四）公共事务研究方法以美国为例，在极其优越的立国条件下也历经了近两百年才逐步奠定坚实的发展基础与建构稳健的民主条件。对照之下，台湾地区纵使曾在经过30年的努力下享有较好的经济发展，然在上世纪90年代迄今的20多年里政治民主似乎又来得过于匆促草率；而大

6、陆则在通过改革开放经济上取得巨大成就后也面临着社会发展变迁下公共事务现代化的重大挑战。当前共同探讨努力推广适于我们国情文化与发展阶段所需的公共事务与管理科学教育应是重要任务，而如何得以在大学为基础的现代公民教育中整理纳入复合知识领域与社会人文关怀的涵盖与坚持，并检讨结合近现代中国近二百年来发展道路上的中西论战与挫折起伏，则更应是两岸共同切磋、截长补短。这就如同大陆在自1999年起所大力推动的MPA教育中系以理论学派与案例分析相结合的教学为准，而台湾则自1992年起于中山大学公共事务管理研究所开展以来，则以系统分析研究方法与理论架构作为探讨主轴的不同尝试一般，实可存异求同互利双赢。笔者秉持如此理

7、念，分别于2006年在台湾与2010年在大陆著作出版以公共事务管理所需涵盖的课题领域与管理方法为范围，并尝试前述的PAM架构为依据，说明与界定其中群体、个体与载体等各系统层面为因应跨域治理所需的30种实用分析方法34，以供公共管理者学习参考及实务应用之所需。系统分析的主要目的即在于化繁为简与提纲挈领，在公共事务管理对应涵盖的宽广范畴中，尝试以其中基础条件面的区域分析、个体认知面的判断分析、与群体行为面的项目分析与政策分析为范围，并筛选过滤其中代表性与适用性较高的各项方法。一方面分别注明各个方法的目的、性质、出处、与操作程序；另一方面则希望全盘呈现各个方法本身与其间所需具备的结构定位与整合关系。

8、在目前的文化与发展阶段下，这些经过长期仔细挑选与实作检验的分析方法应具备相当程度的实用性与科学性，当然其前提条件乃在于公共管理者是否对其充分了解与熟悉，并能（愿）否面对问题与处理问题（此即管理），而非在环境压力与应付心态下只能模糊问题与回避问题（此即政治）。二、跨域治理与互动管理（一）在南台湾推动公共事务管理教育的实践经验19921998年笔者在台湾南部推动公共事务管理教育的经验，可分为对内的政府官员培训与对外的自发城市营销。前者的师资与课程由于充分响应当时的地区与社会需求，自开始时的1个学分班经六年努力成长为包括不同层级总共14个班，并在强调研究方法与量化分析的教学与研究特色坚持下顺利争取成

9、立了继台湾政治大学与台北大学后台湾公共事务管理相关领域的第三个博士班。后者的历练与实践则多半是辛苦与挫折的，其间以小额募款的方式成立了台湾第一个以城市发展为主题的民间基金会，于前后八年中举办了百场以上的国际与区域学术会议、赴台北举办台湾首见的大规模都会营销展、在全台与地方媒体广泛经常地持续报导之下，开创了台湾以地区城市作为发展主体以面对国际市场开放竞争的趋势潮流。然至1998年终因短期自发积极正面的流量挹注不敌长期累积消极负面的存量制约而成效有限。在如此的社会条件基础上所提供的公共管理教育自然南北有别，甚至推动难易不同。以笔者近十余年来在南部大学的教学与行政经验与观察，研究生方面（甚至博士生）

10、普遍上课很少提问互动，至于地方议题的公开讨论与互动参与则就更是鲜有所闻。主流媒体集中北部，政府施政系以选票算计为短线考虑，资源投入与运用操作多求表像可见效益，而真正有助长远发展正向累积的施政作为则较为少见，其结果是社会进步缓慢、条件体质未俱、产业出多于进、与招商绩效不佳。自1998年迄今台湾的南北差距更形扩大。除了较为鲜明的北蓝南绿政治板块外，在两岸合作发展的趋势大局下，南部高雄已明显成为能否化解突破与台湾本身向上提升的关键地区。回顾二十余年来在南台湾的工作，主要重点即在于对外的两岸交流与对内的理论架构分析方法研拟整理，并深刻体会公共事务管理的核心议题乃在于个体的认知本质与群体的行为现象如何在

11、纡衡戴体条件下兼顾连结，此即近年来在两岸发展阶段中愈形重要的跨域治理。（二）共和主义的互动管理以公共事务管理所涉及的广泛与多样方法论中，具较强于此针对性与具体操作性的应是JohnWarfield教授的互动管理（lnteractiveManagement，IM）。5基于他的系统工程与科学背景及对社会人类事务的观察与关注，能予大处着眼、小处着手的IM所宣称的较大特色就在于能够有效处理化解高度复杂社会系统中的争议与沉屙，且其适用范围与情势对应非常广泛。以PAM与SDM的观点检视，即是其不受发展阶段或社会条件的限制。是以笔者认为在较完整对应PAM方法论的跨域分析中，能在人际判断部分予以归纳总结的较适切

12、方法即是IM。三、公共价值与跨域治理“治理”系部分欧美先进国家在迈入21世纪的后现代发展所提出的人类处理共同事务的方式。然以两岸为主体的中国而言，在处理各自与共同的发展事务时，尚需面对诸多因发展阶段不同所带来的社会条件问题。以笔者久居与熟悉的台湾南部为例，即存在社会条件多在传统阶段（50来所形成的产业与人口结构），然而政治体制却已成为后现代的民主选举的落差。政府在政策与管理上因此产生诸多踌躇与困境，并在台湾南北差距持续扩大、两岸僵局长期难解下，成为台湾能否真正脱胎换骨、向上提升的关键地区。由此所呈现的治理结构与议题管理势必涉及群体层面的经济、社会、政治、政府、政策与管理，个体层面的事实、价值与

13、人际，乃至载体层面的传统、现代与后现代等宽广全面的知识意识，例如中国传统社会下公共管理者所必须期许具备的认识素养、“靠自己、比气长”等可意会不可言传的窍门心法。这些亦即是“事无艰难，何来人杰”7对当代公共管理者的期许责成。与中国在跌荡起伏、蹒跚百年后，势将大国崛起的主要原因。（一）公共价值闭内外有关政府再造与组织效能的文献与教材已经不少，然而，笔者与工作团队仍经过多年努力，尝试以的（ValueCapacitySupport）架构及的PublicAdministrationwithanAttitude为基础，作为推动导引公共事务管理的目标方向。加以PAM参考架构，作为检视解析公共事务管理的理论依

14、据，以求裨补台湾面对因应自身民主化与国际全球化，以及有效预应两岸开放合作下诸多公共领域纷至沓来、层出不穷的课题挑战。8MarkMoore的VCS架构中，C对应管理常用策略分析的SWOT中的S与W，为本身内部分析；S对应SWOT中的O与T，为外部环境分析；而V则为SWOT中未曾包括的公共价值界定与创造，是以更为适于治理结构思维下的政府施政与跨域分析。然其前提条件亦需现代西方理性下的他律（或东方传统修养下的自律），以及个体与群体得以普遍兼顾连结的后现代公民社会，方达善治。固然政府行政涉及诸多政策、法令、规章与制度的重新修订与执行运作，然其根本深层的核心本质则应为公共管理者、多方当事人与复合领域专家

15、等在个体认知层面所诠释解读的价值与意识。价值部分系为对应效率与发展的私与对应公平与稳定的公，意识部分则为反映支撑资本主义右派自利思维的理性与社会主义左派公益关怀的感性。（二）跨域治理近年来在公共事务、公共管理以至许多关注社会发展变迁的学门领域中，已颇为常见跨域治理，乃至其他跨领域的探讨。以笔者浅见，于此所谓的跨域应是超越空间、区位与部门的，而应包括知识专业领域的跨域、观察关注范畴的跨域、以及传统、现代与后现代等发展阶段的跨域。然而对应政策层面的“知”必须加以管理层面的“行”，亦即前述公共价值的界定与创造：在全球化与民主化的趋势变迁下，政府政务官及事务官、民意代表、第三部门负责人与其他具备公共意

16、识与公共关注的公共管理者，如何坚持把握多数个体民众的安居乐业与整体地区社会的长治久安。在整体发展的政策格局方面，自台湾于1950年代起将西方国家200年来发展与现代化的基础经验引进有成之下，曾于1990年代提出指引发展方向的亚太营运中心政策与配合调整因应市场化的政府改革，两者或因两岸关系紧张，或因精省政争等原因而弛废。直至2008年政党二次轮替，虽经大力调整对外开放的发展政策，然而政府效能在面对产业与民众的殷切需求下，却仍然前景不明、普遍无感。然而在连结兼顾个体与群体以及个体彼此之间，究竟系以现代社会所呈现的体制与监督抑或传统社会所承袭的惯例与规则，乃至是“上有政策、下有对策”，其实多半取决于

17、该地区城市或小区社群的人口结构与民情意识。此即PAM与SDM中所强调，而在一般行政管理探讨中被忽略的社会条件与发展阶段。在具体运作的管理实务方面，首先应该清楚认知政府效率与行政改革的根本目的应在于发展产业以服务民众。就以台湾当局2012年以来的美牛事件、都更征地、油电双涨、证所课税、食安议题、废水排放、服贸争议、与示范区推动等为例，本应即可参考跨域分析的逻辑概念与操作步骤，予以事先界定、内外联系、闭队分工、分析厘清，以IM的方法程序作为政策参与的操作平台，并以的策略架构作为管理执行的检视依据。管理原本旨在治标，然若大处着眼盱衡全局洞悉关键，小处着手流量耕耘不问收获，仍然会有可能累积充实与反转形

18、成社会与地区发展的正面存量。四、“以人为本”的判断与决策对于判断与决策的首先认识，即是人是调适性的有机体，会因环境及议题的各自解读而运用适切的认知方式。虽然判断与决策本为一体，然如何作出好决策（最大效能）的分析重点在于方案的评估与选择，而如何作出好判断（评准最适）的分析重点则在于目标的达成或问题的化解。面对确认课题方向或设定客观情势的探讨范畴，即是以系统观点界定与解析多数领域的复杂问题结构。而公共事务中自然涉及对应知识专业的事实判断、观察关注范畴的价值判断，而管理治理的努力重点即在于如何将个体认知与角色功能作适切分工界定与协调整合，经人际判断寻求群体共识。（一）判断分析观点以较早于1970年代

19、（Kenney，1976）提出的多属性效用理论（MAUT）与其后（Edwards，1977）以应用导向而予以简化的简单多属性评分法（SMART）为例，即分别以方案或结果在技术性评准（即属性）的达成程度作为效用，并以多属性对于所设目标的相对重要性作为权重，予以分别衡量再予结合；其中属性的界定与效用的衡量其实对应事实判断，而目标的界定与权重的衡量其实对应价值判断。再以1970年代开始的MCPL派典中的SocialJudgmentTheory（SJT）为例，本即系以当时美国的开放社会作为背景，在加入个体认知观点的多元差异下，于原本理性前提假设所界定的目的性利益冲突之外，再加以人际冲突中手段性事实冲突

20、与价值冲突等认知冲突的界定。在经过课题事务适切的实务对接与认识感知后，多数一般人的认知其实应该涵括目的性的价值与手段性的事实。而自1990年代迄今的台湾与自2010年代开始的大陆，由于社会发展变迁与个体意识提升，如此的事实与价值认知差异与由此以致的人际冲突已成为多数公共领域课题事务的基本格局与普遍情况。因此在追求个体效率的管理以至进一步兼顾群体公平的治理中，以判断分析的操作程序结合理论诠释所作出的实务与政策建议应是可行有效乃至广泛适用的。 （二）决策分析观点至于决策分析的探讨应始自1950年代，其实先于1970年代开始的判断分析。一方面系因学术理论的进展突破，得以将效用、机率、及期望值的结构关

21、系以数学公式明确结合，予以Lottery的方式呈现与运用1213，加上判定树的发展，将决策（选择、行动）、情境（条件、对手）、及结果等，与各自对应衡量的效用（结果）、机率（情境）、及期望值（方案）等的逻辑结构以树型层级方式表达，再加上统计上的贝氏定理作为结合新增信息与先验机率以获得事后机率规范标准的确立。另一方面则应系对应1950年代起以美国为主的时空条件与发展阶段，作为战后全球经济发展复苏的火车头与西方现代化理论大显身手的实践场域，市场开拓、基础建设、科技创新、产业布局、体制建构等，皆在集体意识的开创精神希冀充份发挥展现下一一尝试实现，而当时主要的挑战与难题系来自如何面对摸索不可知、不确定的

22、发展情境，包括仍待开发建设的大西部、州际高速的大手笔开展、战后科技如原子核子等的持续创新、福特主义的延续与反拖拉斯法案的提出、与先欧后亚的全球战略布局等。（三）以判断与决策分析观点诠释与建构治理结构公共事务治理结构中的判断分析可以概括为“在厘清呈现所涉个体角色的认知观点与人际联结的互动结构下，如何化解公共问题或达到共同目标”；而决策分析可以概括为“在全盘考虑情境条件的干预介入与方案结果的效用预期下，如何评估衡量替代方案以利选择”。换言之，判断分析与决策分析可视为一体的两面，前者重在如何纳入情境条件对于方案评估与选择的影响，后者重在如何适切界定问题目标与如何达成群体共识；其实证研究主要在于探讨人

23、类如何将欲望（如效用、价值、目标等）与信念（如期望、知识、经验等）、或谓价值与事实先分后合，并用以评估选择适切的行动方案。易言之，好的决策应该是在纳人情境条件的考虑下评估与选择能够高效达成最大期望值的方案；而好的判断则是决策者（管理者或当事人）努力界定、充份评估、取舍比较、存异求同群体过程中所涉个体角色与主观认知，两者密切关联，不宜切割。由于公共事务的主要对应与核心关切系社会与地区的转型发展，而培养得以向外联结、在地关注的现代公民则成为领域教育的基础工程与主要意义。当多数的硕、专、乃至博班同学在入学初期其实并无足够相关背景专业，教与学的重要挑战与成果检视即在于以学生作为主体的拓展视野、厘清方向

24、、自我调适与充实准备。而以判断决策的理论方法作为教学研究乃至社会实践的参照主轴似乎相当贴切，并得以充分适切地联结兼顾公共事务以及以人为本的本质初衷。五、环境治理与公共事务（一）在南台湾推动环境治理的实践经验1980年代台湾社会政治与城市地区快速剧变，首当其冲的代表议题就是横跨规划、政策、管理、与应急的环境保护。于是在个人教学研究与对外联系定位上，基于所在中山大学管理学院的领域依托与发展平台，就顺理成章地选择了1990年代国外也才起步，而台湾尚不多见的环境治理。于19891990年间形成并进行了最早的“都会区环境质量大型整合计划”中的“环境治理”分组，并自1991年开始于中山大学管理学院与199

25、2年后在全台最早成立的公共事务管理所举办年度性的环境治理研讨会，又于1992年编辑出版了台湾管科会迄今唯一一本环保相关著作“环境保护与管理”。主要研究成果则系发表于JournalofEnvironmentalManagement等学术期刊的SCI论文，其中“AnIntegratedFrameworkforEnvironmentalManagement”一文中提出的以环境复杂度与政治复杂度解析各种环境问题的环境治理（EnvironmentalManagement，EM）架构应系首创。其后19911998年的观察关注、研究探讨与社会参与重点系为以市场营销与公民自发观点方式所提出并实践的“营销高雄”

26、，成果之一在结合当时已开始着手的公共事务管理（PublicAffairsManagement，PAM）架构后，即成为与台南大学马群杰教授合著的“地区营销一公共事务管理观点，2007”。接着就系开启自1998年迄今的两岸交流与地区合作。较为重要的经验应系有幸参与亲身经历大陆公共管理教育（较似美国的公共事务，即以地区社会的转型发展公共议题作为主体）的启动草创与开枝散叶，并得以于2010年与大陆MPA教指委秘书长朱立言教授合作来台举办的”两岸MPA教育与大陆公共管理院长论坛”，其中邀请到大陆70余位公共管理院长和资深教授来台，于台北与高雄两地顺利召开。历经继环境治理之后的公民自发营销，高雄及两岸交流

27、下的地区合作学术研究与社会参与，让笔者更加体察确认了民主与发展下所有公共议题的共通结构与核心关切，乃系以人为本并涵括现象行为（即社会与政府）、认知本质（即事实、价值、与人际）、与情境条件（即自然与软硬环境）的公共事务。（二）“以人为本”的环境治理1990年代初期台湾开始关注重视环境保护时，以工科为主的环境工程曾与农理为主的环境科学就环保应以污染防治抑或自然保育为主而争论不休；争取市场经济环境订价的环境经济又与独尊环保不计产业的绿色主张轩格不下；至于风起云涌环境运动与层出不穷环境纷争中往往涉入的选举政治与阶层矛盾，就又是学界回避而政府十分头痛的问题。笔者秉持管理科学与公共事务的基本理念与一贯原则

28、，即所谓环境治理主要应系在于分析（知）与化解（行）环境问题，且首重复杂问题结构本身的厘清界定。然而随着前述1990年代起对于“富裕中贫穷”的污染防治与生活质量的感受关切，其后于19911998年在南台湾又认识到呈现为人口结构与阶层意识、应以社会学与政治社会学等来解析领会的处于不同发展阶段与社会条件的南北差异，再加以原本EM架构中基于应用心理学的认知判断所诠释解读并作为探讨主轴的事实判断（即专业、技术、知识、理性、信念）与价值判断（即效率、公平、物质、后物质、私、公）、以及后来在加上操作方法（如互动管理，InteractiveManagement）与较适理论（如社会平均定理，SocialAveragingTheorem）所支持的人际判断（即体制与伦理）后，而形成了较为完整清晰的PAM治理结构。如此已可较为适切弹性地用以厘清界定各种各样的公共领域课题事务，当然也包括了最早聚焦、涵盖较全的环境保护，并据以完成了NewEnvironmentalManagement（NEM）架构。随着近年来台湾产业外移引入不易、人口成长缓慢分布集中、环境意识公民教育大体普及，现今局部表象的污染防治工作似已较为缓和。然当“看见台湾”进入大