构建我国金融监管体系的法律思考Word文档下载推荐.docx

1、尤其是在入世大背景下，探究我国的金融监管体系问题就更具有意义。“金融监管无论体现为制度还是付诸行动，它通常都可以视为一个法律问题” ，故而本文就从法律角度谈起。一、金融监管的基础理论概念金融监管是指有关政府部门为了保证金融业的稳健、高效运行，保护金融领域消费者的合法权益，对金融机构、金融市场、金融业务进行审慎监督管理的制度、政策和措施的总和。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为，它通过直接对商业性金融机构主体做出某种限制性规定的手段，对其加以监督和管理，故而构成现代化金融制度机构的一个独立层次。从这个意义上说，金融监管是补救市场失灵和维护金融体系稳健、有序进行，并借以提高资源配

2、置的效率，使公共利益不受侵害的重要手段。理论基础从“市场失灵”的角度来看现代经济学的研究成果表明，市场机制不是万能的，在市场失灵的情况下应当发挥政府这一“看得见的手”的作用。金融领域也不例外，同样不可避免地存在着市场失灵这一问题。主要表现为外部性问题，即某种经济活动给与这项活动无关的第三方带来的影响。这又包含有正外部性和负外部性两个方面。对于金融业，这两种情况都有可能出现。当金融机构正常发挥其中介职能，通过提高储蓄和投资的规模及效率来促进生产力水平提高时，经济发展的步伐就会加快；反之，某些金融机构的倒闭及其连锁反应将通过合并协议破坏经济稳健增长的基础。一方面，出于高负债度和宽负债面的原因，一家

3、银行的倒闭会涉及千万民众的利益，进而引起社会的恐慌、信用的下降。另一方面，则容易诱发金融系统内部的连锁性风险反应。大银行不仅作为社会结算中心，而且往往是众多中小银行的代理银行，故其倒闭有可能造成支付功能的中断，使社会财富遭受重大损失。垄断，即一定部门因具有很强的由技术决定的规模经济效益，同时其固定资本又具有很强的长期使用性和沉淀性，因而构成加入壁垒即自然垄断。金融业在本质活动上是规模经济，这个特点使金融机构的自由竞争最终发展到高度的售中垄断，因此就会表现为追求超大规模，摆脱管理的特征。这样不仅会在效率和消费者福利方面带来损失，而且会引起整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定。信息不对

4、称，即在竞争的市场中，消费者和生产者作为交易的双方，对其交易的了解是不完全和不对称的。金融信息的生产者和消费者之间同样存在着不对称现象。一方面，这将导致市场主体在最大限度地增进自身效用时作出不利于他人的行为也即产生道德风险问题；另一方面，因为金融机构出于对商业秘密保护的目的，不愿对外公开其资金运作的具体情况，所以客户不可能准确了解金融机构的经营现状、财务状况和风险程度，从而使存款人难以区分经营较好和经营不良的银行，进而使存款人利益受到损害。2、从金融业的特征来看在现代市场经济条件下，金融与其他经济部门相比，存在着诸多方面的特殊性，使得金融监管显得尤为重要。金融业是“公共性”产业，金融机构经营的

5、是特殊商品货币，资金来源于社会公众储蓄，而资金的运用又是面向社会公众，因而金融机构的经营状况、行为、业绩对社会公众能产生直接的影响。而基于公共产品的特性，不可避免的出现“搭便车”问题，即人们乐于享受公共产品带来的好处，却乏于为公共产品的提供和维护做出贡献的动力。金融业尤其是银行业是高负债、高风险行业，这种内在特性使金融体系在经历周期性的经济危机和破产浪潮时，显示出特有的脆弱性。金融机构在经营过程中面临着诸多风险，而其中任何一项风险都会对金融机构的经营成败产生重大影响，但是经济人追求高额利润的天性，往往会促使其盲目扩张从而导致资产状况恶化，有可能引起违约和破产风潮，而这一切又反过来影响金融体系的

6、稳定。金融风险具有很强的传染性。一家银行或内家银行出现危机会迅速波及其他银行甚至导致整个金融业的危机，进而危害整个社会经济的健康发展。而在世界范围内，随着金融全球化 的发展趋势，加大了客户和金融业自身的风险，也加大了金融市场的监管难度，这种必然性要求各国协调立法，实现金融运行规则全球化 。综上理论分析，金融监管是国家干预主义在金融业的逻辑延伸，而体现在金融业的国家干预也相应地具有一定的界限，这个界限就要求建立合理的金融监管体系，并使之协调运作。二、金融监管体系的基础理论金融监管体系是指为实现特定的社会经济目标，而对金融活动施加影响的一个整套机制和组织机构的总和。它涉及到体系的参加者以及如何进行

7、监管两个基本要素，具体来说，就是对金融监管体制的研究涉及金融监管机关的组织、构成、职权、作用机制等方面的内容。建立金融监管体系的必要性从法律角度来计，建立金融监管体系是必要的，这种必要性是源于使金融监管效果的最优化，那么也就是说证明了进行金融监管是必要的，也就证明了建立金融监管体系是必要的。金融监管的必要性体现在：权力必须加以制约的法律规则决定了必须进行金融监管。金融机构承担了一定的社会职能，中央银行具有提供公共服务，进行宏观调控，制定和执行货币政策等方面职能；商业银行具有信用中、支付中介和信用创造的职能；证券、信托、保险等活动也都具有一定的分配和调节社会资源的职能。这些职能都隐含着某种权力因

8、素，从反面来说，如果不对其权力进行监督，所谓“无制约的权力就会滋生腐败”，就会导致对权力的滥用和对社会利益的侵犯；从正面来讲，金融监管可以为央行进行宏观调控、制定和执行货币政策创造良好的法律基础，同时也能达到对央行行使金融宏观调控权加以合理制衡的目的，因而必须对其加以监管。维护公平的法律原则同样也需要进行监管。金融机构通常具有一定的垄断地位。当今世界对金融机构的设立都采取特许权，金融机构的设立及其营业范围都必须取得政府的特别许可，这种行业垄断的地位决定了金融机构在市场中处于一定的优势地位，也给其滥用特许权提供了可能。为了维护公平，无论是经营者之间的竞争公平，还是经营者与消费者之间的交易公平，以

9、及保护处于劣势的相对方的合法权益，对金融机构必须加以监管。总之，监管是金融体所必需，也是制约金融权力、防止滥用垄断权力的必要手段。但是监管的进行必须成体系，只有体系化才能公开化、透明化、合理化，也就是说建立有效合理的金融监管体系是必然的。法本身“具有使国家权力的运用合理化、经常化、系统化、公开化” 的价值，因此对于金融监管体系包括其主体、构成、职权和作用机制也不得不从法律角度规范、探计。三、我国金融监管体系的监管内容选择金融监管体系的内容是以金融监管的内容为核心而构建起来的，从世界范围来看，金融监管包括三个方面的内容：一是对金融机构市场准入的管理；二是对金融机构业务经营活动的监督检查；三是对有

10、问题的金融机构进行处理并采取化解风险的政策措施。所以，在构建金融监管体系时就必须围绕这三个方面的内容，具体包括第一，市场准入监管。市场准入监管是指对金融机构进入金融市场的监管，是实施全面风险监管的第一环，是保证金融业安全稳定发展的有效预防措施。金融市场入竞争的有效运行可以排除那些可能对存款人利益或金融体系的健康运转造成危害的金融机构成立的可能性。因此监管当局必须切实抓好市场准入的软性和硬性条件，准确做出对金融机构的审查批结论。第二，风险监管。风险监管是一个国家或地区的经济和金融与国际接轨的客观需要，而如何对风险集中进行准确的品格和有效的控制则成为备受人们关注的问题。在现实操作中，这个问题的解决

11、主要通过几个指标来完成。首先，资本充足率 的监管。资本充足率是指一家金融机构资本对其风险资产的比例。资本充足率的适度性是保持金融机构正常营运和发展的基本条件，它不仅迫使金融机构保持较高的流动资产比率，减少风险资产提高资产质量，而且能够从总体上约束商业银行产生派生存款的能力，防止盲目的信贷扩张。其次，最低实收资本金监管。这是指监管当局监督金融机构最低实收资本金是否达到规定标准，确保金融机构开业运营后有相应的资本实力。再次，资产负负债比例监管。这是从风险的源头抓起，以资金来源制约资金运用，将资金来源与资金使用紧密联系，避免贷款过于集中在某一行业、某一时期和某一企业。防止放贷出超和收支逆差，有利于增

12、强金融机构清偿能力。最后，资产质量监管。资质量直接关系到金融机构的生存与发展，对其的专项监管就成为十分必要的课题。金融资产质量监管的重点是监管金融机构业务经营中资产的流动性和安全性，监管逾期贷款和呆帐呆滞贷款，并督促银行对此损失予以冲销，以确保其清偿能力的承担风险能力。第三，业务监管。金融业务监管主要针对金融机构的经营范围、经营品种、经营合规性 进行的监督和管理。其中，对金融机构业务经营服务的机构主要表现为分业经营不能混业经营的监管上；而对其经营行为的合规性监管则体现为三个标准上。首先，是对利率进行的监督与管理。这要求监管商业银行是否提高或变相提高存款利率，防止其不正当竞争。其次，对外汇外债进

13、行合规性监管。在我国监管的外汇主要针对资本项目，即对外汇指定银行以及经营外汇业务的非金融机构的监管，防止逃汇、骗汇及违规经营；对外债的监管主要是外债的规模、结构以及使用方向。最后，对市场融资进行合规性监管。这项监管一方面是对社会融资活动中企业集资状况的监管，意在防止社会信用盲目扩张；另一方面是监管货币市场，旨在防止金融机构使用拆入资金搞长期贷款和投资。第四，市场退出监管。市场退出监管是指金融监管当局对金融机构退出金融业、破产倒闭或合并、变更等实施监管，也包括对违规金融机构终止经营的监管。不仅要“抓”，责令其纠正错误恢复正常经营；还要有“放”，注销难以免救的金融机构，使其进入破产程序，同时对其责

14、任人员依法处罚。四、我国金融监管体系的构建建议我国金融监管体系的现状及存在问题我国采取的是单层多头的金融监管体系。具体而言，在我国，中国人民银行、银行业监督管理委员会、证券业监督管理委员会、保险业监督管理委员会等都是监管机关。随着中国人民银行法、商业银行法、票据法、证券法、保险法、担保法和刑法等一系列法律、法规的公布实施，我国金融监管体系的法律、法规框架基本形成。基于此，我国的金融监管体系已初步建立。尽管如此，由于其建立时间比较短，加之我国金融体系尚未理顺，故而也存在着一定的问题。第一，我国的金融监管体制尚未进理顺，存在着金融监管体系的体制性障碍。具体表现在：1、金融监标准不一致，使监管机构之

15、间以及监管机构内部各职能部门之间无法协调统一。2、金融监管职责不清，划分不明，尚存在部分监管“真空”同样也存在监管“交叉”。3、单纯重视政府的监管，忽视行业的自律以及社会的监督。第二，金融监管的法律制度不完善。金融监的成败取决于是否有坚实的法律基础作保障，金融监管对法律基础的要求 是：1、金融监管必须有明确的法律授权：2、对金融机构的各种经营管理为必须有明确的法律规范；3、金融监管必须严格按照法律规定和法规程序实施，杜绝随意性，保证客观性和公正性。目前，中国金融监管的法律体系仍存在不少弊端，无法保证金融监合理、有效、规范地实施。首先体现在配套法规不完善，大法不少，实施细则以及其他制度不配套；其

16、次是法律法规普遍缺乏科学定量，实际执行中尺度不易把握，可操作性不强；再次是执行监督者缺乏有效监督，既不能保证金融监管的公正、合法，又无法衡量其工作的绩效；最后是影响金融监管的外部环境因素缺乏约束，使监管的效用不近人意。第三，现行多头监管体系不能适应加入WTO后的新形势需要。加入WTO后大批的外国银行、保险公司、证券公司将会以合资或独资方式介入我国金融领域，与我国现有的金融机构争夺市场份额。而这些公司多为“金融百货公司”，在竞争中使得现行监管体制隐含的问题日益突出1、银行、信托、证券、保险之间业务的趋同性和可替代性削弱了分业监管的基础。2、部分企业集团控股下的银行、信托、证券、保险之间的业务往来

17、形成事实上的混业经营。3、现行分业监管大多采用机构性监管，实行业务审批制方式进行。这样当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要多个部门长时间的协调才能完成，有的新业务成交叉性业务，对于这种业务，既可能导致重复监管也可能造成监缺位。针对问题提出完善我国金融监管体系的建议所谓事实胜于雄辩，大量的事实表明，我国的金融监管在过去的几年里取得了突破性进展；但正如上文所讲，仍存在着监管范围较窄、监管手段落后、监管法规不健全等问题。面对着国际金融监管的新趋势以及入世后大量的外国金融机构涌入我国的实际情况，我们应切实依据我国的金融发展水平，借鉴国际上的监管经验，逐步探索出一种符合我国实际的金融监管体系。

18、第一，健全我国金融监管体制，加强金融机构内部自律机制，逐步建立起包括中央银行监管、行业组织自律、金融机构内控、社会监督配合的大系统监管体系。1、建立金融监管的专门机构，完善金融监管的组织体系。2003年4月28日银监会的成立，大大解放了中央银行，但在其职责上仍需进一步明确。2、健全各金融行业的自律性组织，金融业自律具有政府监管所有不可替代的优势，他们熟悉金融业运作的具体情况，而且自律的规则往往含有行业、伦理和道德标准的约束，作用窨比较大。我国已于1991年建立了证券业的自律组织证券业协会，并于2000年5月建立了银行业的自律组织银行业协会，但这两个自律组织证券业协会，并于2000年5月建立了银

19、行业的自律组织银行业协会，但这两个自律组织的作用尚未得到充分发挥，证券业协会带有比较浓厚的行政色彩，而银行业协会采用自愿入会的方式使得其发挥的空间大为减少，今后应还原证券业协会民间组织的本来面目，同时对银行业协会的职权加以界定，以利于其发挥应有的作用。自律是国家实行金融监管的基础，有效的金融监管必须是外在约束和自我约束的统一。3、建立健全金融机构内部控制系统 。金融机构内部控制的着眼点在于保证金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险；内部稽核监控系统应有明确的监控目的、监控项目、专门监控的机构和人员、科学的方法与程序及向领导与有关部门反馈信息的制度，通过内部监测可以及早在风险显化之前做出预警

20、并反馈信息。4、充分发挥社会中介机机构的社会监督作用，应当重视会计事务所、律师事务所等的监督作用。第二，完善我国的金融监管法律法规体系。如果说金融监管体系是进行金融监管的前提，而金融法规则是实施金融监管的基础，因此，金融监管法律的建立健全对监管体系能否充分发挥作用至关重要。由于我国金融法律法规尚存在不足，其完善应以以下几方面进行：1、尽快完善主体法律，制定信托法、投资基金法、外汇管理法等金融法规，同时制定与金融法律相配套的实施细则，并对原来颁布的有关法律、制定进行清理，对不适应的条款进行废除修订。首先，必须坚定树立中国人民银行法的主体地位，积极构筑以中国人民银行法为核心，商业银行法、保险法、证

21、券法、信托法、担保法、票据法等基本法律为框架，贷款通则、外汇管理条例、外资金融机构管理条例等单项业务和机构管理法规为主体，银行间债券交易规则、银行间债券交易结算规则等单项业务规章制度为基础的、层次分明、互相衔接、全面系统的法规体系。其次，抓紧制定各项法规的实施细则，实现金融法规定性与定量明晰的双重目标，提高其可操作性。2、加入WTO，我国金融法律法规的回应。当前，我国诸多法律法规与WTO规则以及国际惯例不适应的内容急需修改，如我国现行对经常性项目的真实性审查，严格资本项目的管理，由于影响到了经常性项目下的活动，与WTO的服务贸易总协定有明显的距离。而且，随着我国加入WTO，我国金融业势必受到外

22、国金融企业的冲击。尤其值得注意的是，许多国家的金融企业正在或已经向全能化迈进，如果开放金融市场，势必造成我国金融企业的被动局面，而且目前我国也出现了不同业务的交叉，如允许证券公司和基金管理公司进入同一拆借市场进行拆借，债券够回，以股票质押从商业银行取得贷款，允许保险公司进入银行间债市场进行回够交易，允许保险资金通过证券投资基金进入股市等。对这种“混业经营、分业监督”的现状进行管理，不仅仅需要各主管监理部门之间的协调，也需要超前性的立法。第三、在金融监管方式上应以风险与合规性并重为主，同时建立监理机构之间的协调机制，加强对金融集团和混合业务的监管。我国金融监管存在着重合规性，轻风险性的问题，要改

23、变这一状况，应从以下入手：1、调整监管思路，实现从“事后化解”到“事前防范”的转变。合规性偏重于事后化解，这种方式较为被动且纠正成本较高；风险监管则根据金融机构的资产质量以及内部的评价，提高监管要求，注重于事前防范，从而最大限度地减少各种风险带来的损失。2、应以风险防范为基础建立风险评估指标体系和早期预警系统，充分发挥非现场监管在风险预警中的基础性作用。3、确定监管周期，实施动态的、持续的、全方位的、多角度的监管；我国目前仍实行分业监管的模式，中央银行、银监会 、保监会仍各自拥有各自的监管范围。但随着交叉业务的增多，需要加强其间的协调合作，避免重复监管和监理真空，建立信息交流和共享机制及完善的

24、信息披露机制，降低监管成本，从而提高监理效率。第四、加强与外国监管当局和国际监管组织的合作。加入WTO以后，我国必须跟踪国际金融监督的发展，不断改进我国的金融监管，建立与各国监管当局的定期磋商制度和交流制度，有效地加强对金融机构的跨境监管，这既包括外国金融机构在我国的分支机构也包括我国在外国设立的分支机构。此外，还应积极参加国际或地区性的金融监管组织活动，切实发挥作用，维护我国金融领域的整体利益。五、综合世界发展潮流和中国现实国情，探索我国金融监管模式的发展趋势客观的说，建立有效的金融监管体系是一国金融健康运行的必要前提，也是更好的保护投资者利益的重要手段，但是一国选择何种金融管理体系模式则取

25、决经济、金融运行的内部环境。从世界范围来看，二十世纪七十年代以来，随着国际金融自由化、一体化的不断发展，金融业改革趋势加强；金融创新持续深入发展，国际金融监理也随之发生巨大的变化：实行统一监管是这一改革走向。还有一些国家尽管没有实现完全的统一监管，但也已经开始实现银行业与保险业、银行业与证券业、保险业与证券业的结合监管。从理论上讲，金融监管最主要的目标是尽可能地防止或遏制系统性金融风险、金融危机甚至是金融市场崩溃的发生，从而维护整个金融体系的安全、稳定，促进金融行业开展公平有序的竞争，进而尽可能地保护投资者或消费者的合法权益。而在不同的社会政治经济背景下，不同的金融监管体系也都在一定程度上能达

26、到这目标。归根到底，一个合理、有效的金融监管模式应该既尊重历史传统，又符合实现国情，同时还要考虑未来金融发展趋势；既要技术上可行，又要成本上经济，同时还要具有一定的弹性。结合我国的国情，我国似乎也面临着金融监管体系改革的压力。一方面，我国加入WTO，从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响日益加深；另一方面，在我国国内不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展已初露端倪，这些各种形式“混业”经营必然呼唤金融监管体系的统一。值得注意的是，目前我国金融融入全球的程度还不深，以及我国金融“混业”的规模和比例还较小，所以我国的金融全球化和“混业”经营

27、还没有非到进行金融统一监管不行的地步。这意味着，根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志的做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。必须明确，做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，切忌脱离实际，好高骛远、盲目乐观，急于从分业监管向统一监管过渡。正如中国人民银行研究局副局长景学成指出的：我国实行稳健的货币政策是正确的，应当继续执行，在较时间内我国仍将对银行、证券、保险实行分业经营、分业监管。尽管如此，我们仍应关注金融监管向统一监管和

28、功能监管转变这一世界趋势，加强研究，积极稳妥应对冲击。总而言之，我国的金融监管体系已初步建立，但仍存在不足。面对着风云变幻的国际金融形势和金融全球自由化浪潮的冲击，面对着建立社会主义市场经济对金融体制的要求，可以看出，如何完善金融监管体系，保证我国金融市场健康、稳定发展的道路任重而道远。随着我国金融与国外金融联系的日益紧密，对金融业的监管和控制也变得更加复杂、更加困难，尤其是国内分业经营、分立监管与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。这就要求金融监管体系更加，更加综合，更加统一，以提高金融监管的有效性。以法律固定已有之成果，且指引进一步的改革，并使法律适应要求进一步的

29、推动体系的完善，这将是我们最大的目标。注释：陆泽峰：金融创新和法律变革法律出版社2000年版，第271页。钱小安：建立中国统一的金融监管体制的构想，载于财经科学2002年第1期。徐忠：金融全球化与金融风险，云南出版社1999年版，第29页。是指各个国家和地区运用国际通行的金融规则对其金融主体或活动进行规范和监管。这些国际通行规则主要体现于一些国际组织规范性文件中，如国际货币基金组织、世贸组织的服务贸易总协定。孙国华 朱景文：法理学，中国人民大学出版社，1999年版第61页。包括资本构成比率和风险资产比率。巴塞尔协议规定：从事国际业务的银行其资本充足必须达到8%。其中，核心资本须达到4%。合规性监管偏重事后化解，这种方式较为被动，而且纠正成本较高；现在的趋势是合规性监管与风险性监管并重，既重视事后化解又重视事前预防。唐文琳：构建完善的中国金融监管体系，载于改革与战略2000年第1期。李少远：做好对金融机构内部控制的评价，加强金融监督，载于南方金融2000年第5期。 银监会的成立是依据十界一次会议通过的关于国务院机构改革方案的决定设立，职责在于统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构，替代央行进行部分金融监管职能。参考文献：贺小勇：金融全球化趋势下