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1、之后，经济体制则成为影响环保政策特征与实施绩效的主要原因。进一步完善市场经济体制、转变政府职能，并建立与市场经济体制相适应的环保政策体系，则是提高环保政策绩效的根本途径。【关键词】：中国环境保护政策；演变；发展战略；经济体制；政府职能Abstract：Since ancient times there is an ecological problem, since the slash-and-burn cultivation of all comes. Since the founding of new China, with the environmental problems appear

2、ing and deterioration of environment protection policy, China has experienced the historical process and continuous improvement. The basic situation of Chinese ecological environment is the ecological environment has improved, but the local ecological environment is still deteriorating trend. In ord

3、er to improve the quality of economic development, to realize the sustainable development in the future in China, in the process of economic development, ecological environment protection system supply and policy orientation in the foundation of the supply system to establish the cost of economic de

4、velopment mode of ecological economy in the build quality, low cost operation of the national economy, improve the sustainable the development of policy system. On the strategy of sustainable development put forward before, development strategy is the impact of environmental policy features and evol

5、ution of the main factors; later, economic system becomes the influence of environmental policy the main reason of performance characteristics and implementation. To further improve the market economic system, change government function, and the establishment of market economy system of environmenta

6、l policy system, is the fundamental way to improve environmental policy performance.Key words: China environmental protection policy; evolution; development strategy; economic system; government function前言：我国是世界上人口最多的国家，伴随着工业、农业等高效快速地发展，生态环境问题越来越引起的广泛关注。由于工业有害物质排放，资源过度开发，农业化肥及除虫药剂大量使用，生活废弃物及垃圾的污染等，使

7、我国生态环境产生了严重的失衡，给人类的生存和发展带来严重的危害。我国生态环境问题已成为影响我国国家安全的重大问题。针对目前我国的生态环境现状，保护生态环境已经到了刻不容缓的地步，为了子孙后代，为了国家的繁荣富强，全社会都应该齐心协力，一起来保护我们共有的家园。下面就从1950年至2006年的中国生态环境及生态环境保护政策的演变做一分析。一、实施重工业优先发展战略时期的中国环境保护政策：19531978年 （一）19531978年问中国制定并实施环境保护政策的历史背景 “一五”计划时期（19531957）中国形成并实施了重工业优先发展战略。为保证重工业优先发展战略的实施，中国政府通过“一化三改”

8、和人民公社化运动，逐渐形成了传统计划经济体制。重工业优先发展战略强调高耗能、高污染的重化工业的优先发展，使新中国在工业化之初即选择了高污染的产业结构。同时，重工业优先发展战略强调工业总产值和工业产出数量的增长，忽视经济质量的提高，从而形成了典型的粗放式经济增长方式，造成了经济增长的低效率，很大程度上决定了本期中国工业“高速度、高消耗、高污染、低效益”的特征；缺少有效激励手段的计划经济体制，也使企业难以走出低效率状况。可见，重工业优先发展战略是一种高污染型的发展战略。 （二）19731978年间中国环境保护政策的主要内容及特征重工业优先发展战略形成之初，环境污染和生态恶化主要表现为局部个别现象，

9、还没有成为真正意义上的“环境问题”。因此，直到1972年之前，我国并未制定和实施系统的环境保护政策，只是在一些相关法规中提出了一些环境保护的职责和内容。譬如，1956年卫生部、国家建委联合颁发的工业企业设计暂行卫生标准等文件已经对环境保护方面作出要求。“一五”时期，在工业建设中，也比较注意合理布局，把污染企业尽量建在远离城市的工业区，而且在市区和工业区之间，建有林木隔离带，以避免工业“三废”危害市区居民。一些有污染危害的工业企业，尤其是集中建设的156项大中型项目，还采取了某些防治措施，如污水净化处理和消烟除尘设备等，在一定程度上减轻了污染危害。 大跃进时期，重工业优先发展战略全面展开。为了早

10、日实现赶超目标，开始采取运动形式发展工业。高污染的“五小”企业遍地开花，布局混乱，盲目发展；原有的环保规章制度被打破，工业“三废”放任自流，环境污染迅速发展。文革期间，在继续发展“五小”企业的同时，又不合理地提出“变消费城市为生产城市”的口号，在大量城市中建设了一批种污染工业企业，加重了工业污染对城市的危害。在环境保护缺位的情况下，近20年的优先发展重工业，使得生态环境日趋恶化，居民健康受到严重威胁，“环境问题”日益凸现，开展环境保护已势在必行。1972年6月，中国派团参加联合国在斯德哥尔摩召开的第一次人类环境会议。以此为契机，1973年召开了第一次全国环境保护会议，并审议通过了中国第一个具有

11、法规性质的环境保护文件关于保护和改善环境的若干规定。以此为标志，严格意义上的中国环境保护事业开始兴起。1978年之后，重工业优先发展战略逐渐被现代化战略所取代。1973到1978年就构成了中国环境保护的起步阶段。下文将主要考察19731978年间的环境保护政策。 具体实施中的环境保护政策主要表现为一系列制度组合。这一制度组合主要体现环境保护在国民经济发展中的地位和环保手段两个层面。1.环境保护在国民经济发展中的地位环境保护在国民经济发展中的地位，体现了人们对环境保护与国民经济发展之间关系的认识，以及对环境保护的重视程度，也直接影响到环保绩效。环境保护在国民经济发展中的地位主要体现在环境保护是否

12、纳入国民经济发展规划和计划等党和国家重要文件之中，以及在这些文件中对环境保护的评价上。 如前所述，本阶段中国仍处在计划经济时期，因此，将环境保护纳入国民经济发展计划是计划经济的必然要求。1973年第一次全国环境保护会议通过的关于保护和改善环境的若干规定即明确提出，把环境保护与制定发展国民经济计划和发展生产统一起来，统筹兼顾、全面安排。此后，1975年5月，国务院环境保护领导小组印发的关于环境保护的10年规划意见则进一步要求各地区、各部门把环境保护纳入到长远规划和年度计划中去，作为国民经济计划的一个组成部分，“统筹兼顾、适当安排”，改变环境保护纳不进计划、排不上队的状况。1976年5月，国家计委

13、和国务院环境保护领导小组联合下发的关于编制环境保护长远规划的通知明确要求，从1977年起，切实把环境保护纳入国民经济的长远规划和年度计划。1978年12月31日，中共中央批转了国务院环境保护领导小组的环境保护工作汇报要点，提出：“消除污染，保护环境，是进行社会主义建设，实现四个现代化的一个重要组成部分”。综上可见，本阶段环境保护的重要性日渐得到认识。 然而，尽管在政府的一些文件中一再提出要将环境保护纳入国民经济发展计划，但一直未能付诸实践。环境保护仍未得到足够重视并获得其应有的地位。究其原因，一方面是由于当时我国经济发展水平较低，尚处于工业化初期，对环境保护缺乏应有的重视，很自然地走上了西方工

14、业化国家“先污染，后治理”的老路；另一方面，也是最根本的，还在于当时实施的重工业优先发展战略。在这一战略下，为了首先满足优先发展重工业的战略目标，通过一系列制度安排，不仅牺牲了民生工业的发展，而且也使居民生活水平长期停滞不前。在居民基本的物质生活需求尚未得到满足的情况下，难以想象国家会对环境保护给予足够的重视，并拿出足够的决心和力量开展环境保护。一个突出表现就是本期环保投资力度严重不足。据不完全统计，19731981年由国家财政安排污染治理资金5.04亿元，虽对一些重点污染源进行了治理，取得了一定成绩，但同环保投资需求相差甚远。12环境保护手段环境保护手段是一个内涵比较丰富的概念。从宏观层面来

15、看，环境保护手段大致可分为行政手段、法律手段和经济手段3种；从微观层面来看，环境保护手段主要体现为各种具体的防治措施。前者寓于后者之中，后者是前者的具体表现和实现途径。 （1）环保微观手段。本阶段微观层面的环保手段主要有“三同时”制度、限期治理政策以及群众运动手段。“三同时”制度是我国出台最早的一项环保微观手段，它是具有中国特色、行之有效的环境保护手段。早在1972年6月，国务院批转的国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告中，就提出了“工厂建设和三废利用要同时设计、同时施工、同时投产”的要求。1973年关于保护和改善环境的若干规定又对“三同时”制度作了进一步规定。限期治理政策具

16、有典型的行政命令特征。1973年，国家计委在上报国务院的关于全国环境保护会议情况的报告中提出：对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治理好。从此，限期治理政策加入了中国工业环境保护微观手段的序列，并产生了深刻影响。1978年10月，国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组共同制定并下达了中国第一批限期治理严重污染环境的重点工矿企业名单。群众运动手段也是一项具有中国特色的环保手段。尽管并没有明确将群众运动手段作为一项环保手段提出，但在本期的一些重要环保文献中不乏“发动群众，组织社会主义大协作，开展综合利用”、“打一场综合利用工业废渣的人民战争”、“开展消烟除

17、尘的群众运动”等用语。这表明，群众运动手段实际上已成为当时的一项重要环保手段。使用群众运动手段开展环境保护具有明显的时代特征，它是重工业优先发展战略下，为尽快实现赶超目标，所形成的思维和行为习惯在环保领域的延伸。 （2）环保宏观手段。本阶段宏观层面的环保手段主要是行政手段。最集中的表现就是，本期的各种环境保护措施都是以行政命令的形式出台的。一些具体防治手段，如“三同时”制度、限期治理制度和运动手段都具有明显的行政命令特征。这是由当时的计划经济体制决定的。在计划经济体制下，企业的原材料、劳动力和资金供给、产品销售、利润分配等经济行为都纳入国家计划，由国家统筹安排；国家则通过计划命令的形式来调控企

18、业行为。这也是本期没有制定和使用环境保护经济手段和法律手段的根本原因。但是，运用法律手段防治污染的思想已经显现。1973年以来，除了出台上述提到的一些行政法规之外，还出台了一些具有显著法律特征的文本。如1973年颁布的工业“三废”排放试行标准；1974年颁布的中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定和放射防护规定（内部试行）；1976年颁布的生活饮用水卫生标准（试行）。它们共同构成了中国环保基本法的雏形。1978年2月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国宪法规定，“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”。这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出明确规定。这为日后环境保

19、护真正走向法制轨道奠定了宪法基础。运用经济手段防治污染的思想也已初露端倪。1978年12月31日，中共中央批转了国务院环境保护领导小组的环境保护工作汇报要点。汇报要点提出，“必须把控制污染源的工作作为环境管理的重要内容，向排污单位实行排放污染物的收费制度，由环境保护部门会同有关部门制定具体收费办法。” （三）19731978年间中国环境保护政策的实施绩效本阶段环境保护取得了一定成绩，但总体而言，污染治理水平和绩效不高。截至70年代末，工业污水处理率尚不足10；大部分工厂多数没有采取消烟除尘措施，大量烟尘和有害气体直接排入大气。造成这种情况的主要原因，一是环保投资力度不足。二是环保手段未得到很好

20、的贯彻。该期大中型项目“三同时”执行率，1976年仅为18，1977到1979年均徘徊在40左右。第一批限期治理项目在实施过程中，由于中央主管部委与地方协调不够，管理也比较松懈，因此大部分项目在限期内没能完成治理目标。直到1985年，除少数项目撤销外，才大部完成治理任务。三是环境保护制度不健全、环保经验不足等方面的原因。但通过上文的分析，我们知道，本期环境保护政策实施绩效的低下，根本上还是由当时实施的重工业优先发展战略及其内生出的计划经济体制和粗放型的经济增长方式造成的。二、实施现代化战略时期的中国环境保护政策：19791991年 （一）19791991年间中国制定并实施环境保护政策的历史背景

21、1978年12月召开的中共十一届三中全会作出将党和国家工作的重点从1979年转移到社会主义现代化建设上来的重大决策。以此为起点，中国开始逐渐以现代化战略取代重工业优先发展战略，与此同时，逐步推行以市场化为导向的经济改革。随着发展战略从重工业优先发展战略转变为现代化战略，即从片面的经济发展战略转向经济兼顾社会型的发展战略，与经济发展和居民生活有着密切联系的环境保护，开始受到更多重视。1992年之后，中国政府在现代化战略的基础上，逐渐构建并推行了可持续发展战略，标志着中国环境保护政策转入一个新的演进阶段。19791991年就构成了中国环境保护的发展阶段。在本阶段，随着改革开放的推进，环境保护亦随之

22、发生重大而深远的变化。 （二）19791991年间中国环境保护政策的内容及主要特征1环境保护在国民经济发展中的地位与上期相比，本期环境保护较上期得到更多重视，其在国民经济发展中的地位也大为提高。主要表现在以下几个方面：第一，环境保护被确立为基本国策。1983年底召开的第二次全国环境保护会议明确指出，环境保护是中国现代化建设中的一项战略性任务，是一项基本国策。基本国策的确立肯定了环境保护在我国经济和社会发展中的重要地位，对我国环保事业的发展具有深远影响。第二，环境保护被写入政府工作报告。从1983年之后，环境保护作为一项重要内容被写入历年政府工作报告。环境保护写入政府工作报告，不但表明政府对环境

23、保护的高度重视，而且指出了环境保护的任务、目标和根据国情提出的工作要求。这对我国开展环境保护工作产生了巨大推动作用。第三，正式纳入国民经济和社会发展计划。1982年，国家计委第一次把环境保护正式纳入国家“六五”计划，并将环境保护列为一个独立的篇章，规定了计划期内的6项指标。同时还规定了环境保护的主要任务和主要对策。“七五”计划中环境保护纳入计划的内容比“六五”计划更为具体。2环境保护手段随着市场化导向改革的推进和资源配置中市场手段作用的扩大，本期的环境保护手段发生了重大变化。 （1）环境保护微观手段。从微观手段来看，本阶段最大的变化是出现了两项重要的环境保护手段排污收费制度和建设项目环境影响评

24、价制度。除此之外，又出现了污染集中控制制度、排污许可证制度以及一种具有中国特色的环境保护行政手段企业环境目标责任制。而随着战略和体制的转向，群众运动手段自然就退出了历史舞台。 排污收费制度是中国环境保护的一项基本原则“谁污染谁治理”原则的集中体现。排污收费最早在1978年12月31日中央批转的环境保护工作汇报要点中被提到。1979年9月颁布的中华人民共和国环境保护法（试行）明确规定，“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”。从而在法律上确定了排污收费制度。1982年7月，国务院颁布实施征收排污费暂行办法。排污收费制度正式确立。此后，在改革过程中，进一步

25、完善了排污收费制度。 建设项目环境影响评价制度（又称环境影响报告书制度）。1979年4月，国务院环保领导小组的关于全国环境保护工作会议情况的报告中，要求“要从资源开发利用、厂址选择、工艺路线和产品品种的选择、环境质量影响评价等基本建设前期工作抓起，防止产生新的污染源”。同年9月颁布的中华人民共和国环境保护法（试行）又对环境影响评价做了规定。从而在法律上确立了环境影响评价制度的地位，使其正式成为与“三同时”制度、排污收费制度相并列的一项重要环境保护手段。 企业环境目标责任制要求企业上等级要具有环保内容，它主要是针对国有企业提出的。因为中国国有企业级别越高，其获取资源的能力就越强，因此，在企业升级

26、考核中，加入环保指标，可以比较有效地提高企业环境效率。1986年7月4日，国务院发布关于加强工业企业管理若干问题的决定，把提高产品质量、降低物质消耗和增加经济效益作为考核工业企业管理水平的主要指标，但没有明确规定环境保护指标。此后，在国有企业升级考核中，部分省区和部门已在考核中纳入了环境保护指标，湖南、山东等省和一些城市则明确规定环境保护部门在企业升级问题上拥有否决权。该项手段在第三次全国环境保护会议上得到充分肯定。 排污许可证制度形成于20世纪70年代的一些发达国家，主要用于对污染物排放进行总量控制。80年代中后期，为了推动总量控制的实施，我国开始在水污染领域试行这一制度。1985年下半年，

27、上海市政府开始试行污水浓度控制与总量控制相结合的管理方法，对占黄浦江上游水源保护区排污总量95以上的198个单位颁发排污许可证。1987年以后，国家环境保护局开始在徐州、常州等城市试行排污许可证制度。1988年3月，颁布水污染物排放许可证管理暂行办法。排污许可证制度进一步制度化。1988年6月，确定上海、北京、天津等18个城市为排污许可证试行单位。1989年4月，国务院环境保护委员会提出在全国逐步推行这一制度。1989年7月，国家环境保护局发布的中华人民共和国水污染防治法实施细则，正式规定对向水体排放污染物的企事业单位，核发排污许可证。排污许可汪制度作为一项全国性环境保护制度，正式被确立。 “

28、三同时”制度。如前所述，“三同时”制度在上期执行情况并不理想。自1979年以法律形式确立以后，又颁布了基本建设项目环境保护管理办法（1981年5月），把这项制度具体化，并纳入基本建设程序，“三同时”制度的作用才得以充分发挥。 限期治理制度。1979年颁布的中华人民共和国环境保护法（试行）在法律上将限期治理制度作为一项环保手段确立下来。1989年4月召开的第三次全国环境保护会议，作出继续推行这一制度的决定。会后，国家拟定了第二批限期治理项目共140个，各省市也下达了新限期治理项目。在1989年12月修订颁布的中华人民共和国环境保护法对其进一步作了确认。 （2）环境保护宏观手段。本阶段，在环境保护

29、宏观手段上，一改前期主要依赖行政手段的格局，法律手段与经济手段开始真正走上历史舞台。 本期环境保护宏观手段的一个重要变化就是将环境保护真正纳入法制轨道，开始强调运用法律手段防治污染。1979年9月13日，中华人民共和国环境保护法（试行）颁布，标志着中国工业环境保护开始纳入法制轨道。该法的颁布施行具有重要历史意义：它为各种环境保护手段的实施提供了法律依据；为各级环保机构开展工作提供了法律保障；带动了我国环境保护立法的全面展开。 此后，环境保护法律手段得到进一步强化和完善。1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过的中华人民共和国宪法对保护环境作出了一系列重要规定。环境保护被再次写入新修宪

30、法，有力地推动了我国环境保护立法工作。1989年12月26日，中华人民共和国环境保护法颁布施行。新的环境保护法对1979年颁布的试行环保法作了重大修改。它的颁布施行，标志着中国环境法制建设的重大进展，表明中国环境保护法律手段得到了进一步完善。 本阶段，中国环境立法发展迅速，颁布施行了一系列有关环境保护的单行法和行政法规。其中单行法3部，分别是海洋环境保护法（1982年8月），水污染防治法（1984年5月）和大气污染防治法（1987年9月）。行政法规种类繁多，大致分为两类：一类是为执行某些环境保护单行法而制定的实施细则或条例，如大气污染防治法实施细则（1991年7月）、水污染防治法实施细则（19

31、89年7月）以及为了实施海洋环境保护法的规定而制定的中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例（1990年6月）等条例；另一类则是就环境保护工作中缺少相应单行法的某些重要领域所制定的条例、规定或办法，如征收排污费暂行办法（1982年7月）、结合技术改造防治工业污染的几项规定（1983年2月）、对外经济开放地区环境管理暂行规定（1986年3月）和环境噪声污染防治条例（1989年9月）等。除此之外，有关主管部门、地方人大和政府也制定了大量的环境保护法规、规章和标准。在本阶段，中国环境保护法律体系基本形成。本阶段，开始推行环保经济手段，其中最有代表性的措施是对污染物排放实行排污收费。但总体而言，本阶段环保经济手段还比较单一，发挥的作用仍非常有限。 （三）19791991