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1、0 总报告0.1 概述0.2 中国信息公开进程0.3 省级财政信息透明度评估0.4 省级行政单位行政收支及相关信息透明度评估0.5 结论与建议1 2009年政府信息公开历程回顾1.1 社会公众对政府信息公开进程的推动1.2 学术界对政府信息公开进程的推动1.3 政府与人大对政府信息公开进程的推动2 2009年政府信息公开重大事件评论2.1 对财政部公布中央财政“四张预算表”的评论2.2 对广州市公开114个政府部门预算的评论2.3 对国资委公开央企经营状况事件的评论2.4 对全国人大修订保密法的评论2.5 对最高人民法院公布政府信息公开司法解释的评论3 2010年省级财政透明度评估3.1 概述

2、3.2 我国各省政府财政透明度态度评估3.3 我国各省一般政府基金透明度分析3.4 我国各省社会保障基金透明度分析3.5 我国各省国有企业基金透明度分析3.6 基本结论4 2010年省级行政收支及相关信息透明度评估4.1 行政收支及相关信息透明度的评估思路与方法4.2 行政收支及相关信息调查中的态度与责任心评估4.3 行政收支及相关信息透明度调查4.4 行政收支及相关信息透明度的整体考察4.5 研究结论及其政策含义5 河南省焦作市财政透明度特别评估5.1 概述5.2 一般政府基金的透明度分析5.3 社会保障基金的透明度分析5.4 国有企业基金的透明度分析5.5 行政收支及相关信息的透明度分析5

3、.6 思考与评论6 展望与期盼附录附录1 项目调研手记三则附录2 财政信息调查提纲附录3 行政收支及相关信息调查提纲附录4 信息申请函参考文献后记中国财政透明度报告是上海财经大学211建设规划资助的系列研究项目。继2009年推出2009中国财政透明度报告省级财政信息公开状况评估之后，2010年又推出了2010中国财政透明度报告省级财政信息与部门行政收支公开状况评估。项目研究小组在众多师生的共同参与支持下，经过半年多的努力，对全国31个省级政府财政透明度和一些主要省级部门的行政收支透明度状况进行了调查、分析、评分和排序，最后形成了这份评估报告。这一项目的产生，最初是基于学科发展的需要来考虑的。公

4、共财政是上海财经大学公共经济与管理学院和公共政策研究中心关注的主要领域。财政教学和科研与我国改革开放的实践相结合需要大量的财政信息，但长期以来要获得我国的财政信息一直很难，甚至根本无从获取，这成了财政教学和科研中的最大难题。然而，促使我们将财政透明度作为一个项目来研究的更为重要的原因是我国经济与政治体制改革实践的迫切需要，这种需要使得我们下决心对我国的财政透明度进行系统的考察，不仅是作为一种学术研究，同时也作为参与我国改革开放、推动社会制度变革并向前发展的一项实践活动。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠

5、道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“人民当家做主”是中国近百年来革命的根本目标，这个目标必须通过健全民主制度来实现，保障人民的权利是民主制度的基础。2010中国财政透明度报告省级财政信息与部门行政收支公开状况评估项目的顺利完成得到了各方的鼓励、支持与帮助。2009年3月9日我们的研究成果在第十二届全国政协第四次会议上通过大会发言得以宣布；2009年4月23日中央电视台新闻频道“新闻会客厅”节目对2009年中国财政透明度报告的研究成果做了专访；2010年4月1日中央电视台新闻频道“新闻1+1”节目对2010年中国财政透明度报告的研究成

6、果做了专访。这些，既是对我们已做工作的肯定，同时也对我们今后更好地实践这个项目给予了极大的鼓励。上海财经大学副校长丛树海教授以及学校其他领导对本项目的整个过程一直保持高度关注，对本项目真知灼见的观点与建议给予了项目组极大的启发。除前面已提及的项目组成员之外，还有大量前前后后为本项目提供过帮助和支持的专家、学者和学生。他们中的下述人员值得在此特别提出并表示感谢。上海财经大学公共经济与管理学院负责学生工作的彭剑斌、李梅、王彩华老师在组织学生进行财政信息搜寻和暑期调查方面做了大量工作。参与在政府网站和公开出版物上搜寻政府财政信息工作，以及在暑期开展政府行政部门信息调查的有杨尧、钱美舒、尚海金、王珂、

7、耿杨杨、夏爽、徐娟、庞保庆、王晴、刘力、方晟、高天惠、朱彩利、任超然、陈红燕、刘晓清、余菲菲、于继伟、谢艳萍、王俊凯、李静、连鑫、阿旺培德、袁也、宋雅懿、彭远东、邓纳、郭琳雪、刘洋、王程、谢弋远、肖明、谢屹群、李婧怡、李文思、潘文雨、云照坤、邹艺栖、李珊、沈晓玺、何家诚、何璇、程雅思、张佳谊、焦淑雅、曹佳丰、丁亮、孙玉坤、王潇伊、宋恩艺、赵瀛、吴思雨、林夏、姜玮怡等上海财经大学公共经济与管理学院及其他学院的本科生、硕士研究生及博士研究生近百人。插图： 2010年度的财政透明度报告除了上述内容之外，还增加了一个专题政府行政收支及相关信息的透明度调查。该专题以2007年末省本级（不包含下属单位）收

8、支决算数及统计数为调查对象，选择了11个省级行政部门并向它们提出公开包括工资、招待费、单位人员、公车购置情况等在内的25项行政收支及相关信息的申请（参见附录3）。（2）财政信息获取。本报告通过信息搜索（网上搜索、公开出版物检索）和依法申请（向政府信息公开办公室申请）两种途径来获取财政信息，以评估信息公开的情况。信息搜索由多位教师带领百余名包括本科生、硕士研究生和博士研究生在内的学生队伍完成。信息申请由专业教师以公开身份按照政府信息公开条例的相关规定依法申请。（3）信息统计与确认。项目组将得到的信息进行了统计，并将各省的信息统计结果反馈给各省信息公开机构，要求相关机构对调查信息的情况进行补充确认

9、。（4）透明度评估。本项目对于各省财政透明度的评估分为两个部分：一是对搜集到的财政信息的数量和质量进行评估；二是对信息申请过程中各省信息公开机构所表现出来的态度和责任心进行评估。为直观反映财政透明度的情况，我们对信息公开情况赋予分值进行量化处理，包括信息分和态度分。信息满分为1130分（113项信息10分），态度满分为50分。将信息评分与态度评分加总，得到各省财政透明度的综合评分，满分为1180分。对行政收支及相关信息的透明度评估，我们采用了同样量化计分的做法。每个具体行政部门的信息满分为250分（25项信息10分），态度满分为10分。将信息评分与态度评分加总，可以得到省级11个不同行政部门的

10、行政收支及相关信息透明度的总分，也可以得出全国31个相同的行政部门的行政收支及相关信息透明度的总分。省级11个不同行政部门的行政收支及相关信息透明度的满分为2860分（11个部门260分），全国31个相同的行政部门的行政收支及相关信息透明度的满分为8060分（31个部门260分）。我国财政透明度研究2006-4-26 15:46【大中小】【打印】【我要纠错】改革开放以来，伴随着计划经济向社会主义市场经济的转型，伴随着开放型经济的不断发展，我国的财政体制也发生了深刻的变化。在计划经济时期，政府担任生产资料所有者和社会经济生活管理者双重角色，忽视经济杠杆在调节社会生产、流通、分配和消费方面的积极作

11、用。“文革”期间更是把税收看作是压制企业和职工积极性、“管、卡、压”的工具。因此，自新中国成立到改革开放以前，历次税制改革都以简化税制为特点。1973年税制调整以后，当时我国对国营企业只征收工商税，对集体企业只征收工商税和工商所得税。改革开放以来，税收的调节功能逐渐得到重视。在商品课税方面，我国陆续开征了产品税、增值税、营业税、消费税；在所得课税方面，陆续开征了国营企业所得税、集体企业所得税、城乡工商户所得税、私营企业所得税、个人收入调节税；在财产资源课税方面，我国先后恢复和开征了城市房产税、车船使用税、土地使用税、资源税和盐税；在涉外税收方面，我国陆续开征了外国企业所得税、中外合资经营企业所

12、得税；我国还开征了工资调节税、奖金税、城市维护建设税、建筑税、筵席税等，形成了包括30多个税种、较为完备的税收体系。1993年，我国按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则对工商税制进行改革：建立了以增值税为核心的流转税制；改变按所有制设置税率的做法，统一国内企业所得税；同时统一国内个人所得税，初步建立了适应社会主义市场经济发展的税收制度。同时，在合理划分中央和地方事权的基础上，实行分税制：将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税，将同经济发展直接相关的税种列为共享税，同时提出要充实地方税税种，增加地方税收入。通过发展经济，提高效益，扩大财源，逐步提高财政收入在国民生产总

13、值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。建立中央对地方的税收返还和转移支付制度，以调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区的发展和对老工业基地的改造。2002年，所得税改革改变了按照行政隶属关系划分企业所得税的传统做法，将所得税转变成为共享税，实行所得税收入增量分享。中央财政同时承诺，因此增加的收入将全部用于对中西部地区的转移支付。伴随着税制和政府间关系调整的是“两个比重”的调整和优化。在改革开放之前的1978年，财政收入占GDP 的比重为31.2%.此后，伴随着向企业和地方“放权让利”，“两个比重”不断下降。到1993年，财政收入占GDP 的比重下降到12.6%，中央财

14、政收入占财政收入的比重则由1984年的40.5%下降到12.6%.此后，这种趋势逐渐得到扭转，1996年以来，由于加大了税收征管力度等原因，财政收入占GDP 的比重平均每年提高一个百分点。到2002年，这一比重就上升到18%，中央财政收入占财政收入的比重也提高到55%.伴随着“两个比重”的演变，财政支出结构也发生了深刻变化。1978年，经济建设费占财政支出的比重为64%，此后呈逐年下滑趋势。到1996年，就下降到39.5%.扩大内需期间，政府增发的建设性公债直接投入于大江大河治理、国家储备仓库、铁路、公路等交通设施，在一定程度上偿还了“两个比重”下降积累下的公共设施建设欠账；部分国债资金通过贷

15、款贴息方式发放，推动了国内产业结构的优化和升级；国家还投入大量资金用于建立城市最低保障线，确保退休职工按时领取退休金，确保下岗职工的基本生活水平；公共财政支出的框架已初步建立了起来。随着市场化改革的不断深入，准财政性活动的范围和规模也大量减少。改革开放之初，由于“放权让利”导致财力不足，我国曾一度推行“拨改贷”政策，明确要求国家专业银行为政府项目提供建设资金。1995年，中华人民共和国商业银行法获得通过。该法明确规定，商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。这就明确了商业银行独立开展信贷业务的地位。

16、政策性银行的设立，剥离了专业银行承担的政策性业务，为国有专业银行独立开展商业化经营创造了有利条件。在改革开放初期，作为平衡经济总量工具的信贷计划也是指令性计划。随着市场化改革的不断深入，企业、地方政府、乃至专业银行的投资冲动逐步得到遏制。在不断完善约束机制的同时，信贷规模控制也逐步放松，并最终在1998年正式废止。现行财税体制的内在矛盾同不完善的社会主义市场经济体制相对应，我国的财税体制也是初步的、不完善的。其内在矛盾主要体现在：1.在财政收入筹集方面。1993年的税制改革虽着眼于为企业创造公平的竞争环境，仍保留了内外两套不同的税制。外商直接投资在税收、用地、用工方面享有大量的政策优惠。我国大

17、幅度开放国内市场，激发了外商投资中国的热情。外资大量涌人中国，在带来先进的产品、技术、管理技能和营销理念的同时，也强化了国内竞争。民族资本痛感“超国民待遇”强化了外商的竞争优势，强烈要求取消外资企业所享受的优惠政策。与此同时，伴随着社会主义市场经济的发展，国内矛盾也在不断积累，地区差距、城乡差距和收入差距已经成为制约我国经济持续发展的重要因素。但目前我国的个人所得税在平抑收入差距，实现社会公平方面的功能发挥得十分有限；遗产税、房屋税没有开征；消费税的科目多年未调整。人多地少、资源相对贫乏是我国的基本国情，应通过开征碳税、完善资源税、完善排污收费制度、鼓励采用资源节约型技术和产品，推动经济增长方

18、式转变，走可持续发展道路。在税收征管方面，普遍存在相关法律法规立法层次低、执法自主权偏大、纳税人合法权益受到侵犯的现象。人为调节税收进度、对企业征收“过头税”的现象时有发生，严重影响了政府形象。2.在政府间关系方面。从纵向看，1993年的分税制改革，主要侧重于调节中央政府与省级地方政府的关系，对于省级以下各级地方政府职能的界定、收入的来源却没有明确规定。在实际操作中，省、市级政府参照分税制模式处理与下级政府之间的关系，形成了财力层层集中、事权逐级下放，财权与事权严重失衡的局面。据统计，全国县乡财政供养人员占地方财政供养人员的70%，但县乡财力却仅占全国地方财力的40%.越到基层，政府支出的自给

19、能力就越低。据统计，1999年，地（市）本级和县本级政府的自给能力系数分别为0.72和0.64（赵阳、罗丹等执笔：“分税制与九五时期我国财政支农政策取向的调整”，国务院发展研究中心调查研究报告，2004年第3号）。十四届三中全会曾提出要充实地方税税种，增加地方税收入。由于有效的监督和控制制度一直没有建立起来，开征地方税也就成了纸上谈兵。市政债券、地方债是补充地方财政收入、发展地方公用事业的有效措施，国外也有成功的经验可资借鉴。但由于预算法的限制，再加上难以有效控制地方政府的借贷行为，近年来虽然一直有人呼吁应允许发行地方债券，却始终没有成为现实。从横向看，分税制改革在划分增值税分享比例时，过于照

20、顾已有的收入分配格局，使地方政府可以从发展经济中获得大量的税收返还，形成了具有“马太效应”的转移支付分配格局。全国各地的“GDP 崇拜”，“开发区热”、“招商引资热”，乃至为吸引外资而展开的恶性竞争，都可以看到地方政府逐利因素的驱动。一些大城市，甚至也违背社会分工的客观发展规律，不着眼于发展第三产业而大力发展制造业，搞“加工区”、“开发区”。各级地方政府虽然加大了对教育、农村建设等方面的统筹力度，但因为中央政府对落后省份一般性转移支付的规模偏小，各地居民所享受到的公共服务水平，还是存在很大差距。3.在资金使用方面。财政资金使用存在着大量浪费现象。在项目决策上，缺乏科学论证，标准核算不科学，项目

21、选择屡受长官意志干扰；在工程建设方面，存在大量的贪污、浪费、挪用、以次充好现象，建筑工程质量差，技术上难以达到设计要求。“豆腐渣工程”大量存在，经济效益更是触目惊心。据国家审计署调查：526个利用国债建设的城市基础设施项目，有136个未按期建成，占25%；已建成的320个城市基础设施项目，有32个没有投入运营，18个长期处于试运营或开开停停的状态，69个运营水平未达到设计能力。一些工程质量甚至存在重大隐患。例如，长江堤防隐蔽工程的部分施工单位买通建设和监理单位，采取各种手段弄虚作假，偷工减料。抽查5个标段发现，虚报水下抛石量16.54万立方米，占监理确认抛石量的20.4%，目前部分堤段的枯水平

22、台已经崩塌；抽查11个重点险段发现，水上块石护坡工程不合格的标段达50%以上（李金华：关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告）。对项目建设进行审计、评估和反馈，是改进财政资金使用效益的重要前提条件。但事实上，审计结果难以对被审计单位和当事人员产生强有力的约束。许多问题甚至是屡查屡犯，不见改进。即便是在2004年的“审计风暴”中，检察机关进行了密切配合，一些性质极为恶劣的案件被查处。但仍有一些机构对审计机关揭露的问题不是采取虚心接受、积极改正的态度，而是指责审计部门干扰了其正常工作。4.在正式财政收支之外还有大量的准财政活动。如要求商业银行配合人民银行的调控政策，发放政策性贷款

23、；国有企业制度缺失导致国有资产流失；以协议出让方式转让商业用地使用权，导致土地收益大量流失；政府低价征用农业用地，通过剥夺农民推进工业化和城市化等。以暗含的政府担保或国有资产为前提的这些活动，积累了财政风险，加大了财政脆弱性。障碍与困难1.利益多元化要求政府综合平衡各种矛盾和力量。发展社会主义市场经济打破了公有制一统天下的局面，形成了国家所有、混合所有、集体所有、私人所有和外资所有多种所有制竞争发展的格局，并导致社会阶层出现分化。不仅如此，发展市场经济还拉大了地区差距、城乡差距和收入差距，加剧了社会紧张。因此，下一步完善公共财政体制的改革必须坚持民主决策，综合考虑短期与长期、东部与西部，发达地

24、区与落后地区、强势群体和弱势社会群体、集团利益与公众利益、民族资本与国际资本、国内矛盾与国际发展潮流等多方面因素。强调一方面而忽视另一方面，以一部分人的利益为代价来提高另一部分人的利益，都会加剧社会矛盾和紧张。2.深化财政改革涉及政府自身的深刻变革。财政体制的种种矛盾是政府职能越位、错位和缺位的外在表现。从根本上讲，建立完善财政体制的过程，就是转变政府职能的过程。深化财政体制改革，需要依据现代管理理论和科技成就，优化政府内部运作机制和流程；需要转变观念，由管制社会转向服务社会；需要加强政府与企业、社区、社团乃至公众的沟通与互动；需要改变地方政府财权与事权、责任和权力严重失衡的局面，赋予地方政府

25、更多的自主权。这些改革涉及到广大公职人员的传统观念（如官本位）、约定俗成的潜规则（如招待和迎送）以及公职人员的切身利益（如审批制带来的“灰色收入”），更会遇到庞大利益集团的制约，需要有更多社会力量的加入来推动改革。3.财政改革应适应透明度不断增强的国际化发展趋势。增加透明度，披露更多的财经信息，有助于降低跨国经济活动的风险，是经济全球化发展的内在要求。目前，在国际组织的推动下，已有多项透明度标准获得通过，并成为协调各国行动的重要指南，增加透明度已成为国际发展潮流。以财政透明度为例，在国际货币基金组织推动下，从1998年到2000年三年间，只有20个国家（地区）提交了财政透明度报告；而此后三年，

26、新增提交财政透明度报告的国家分别为16个、28个和17个（这里需要指出的是，2001年国际货币基金组织修订了财政透明度良好准则，从而使其财政透明度小组完成财政透明度报告的花费急剧增加。据估计，在2000年，完成财政透明度报告所需要的劳动量平均为4.65人年，而2001年就增加到6.7人年，较上年增加44%.2002年、2003年仍然呈持续上升态势，2002年为7.5人年，而2003年则为8.26人年）。与此同时，正反两方面的经验教训充分表明，腐败不是发展的润滑剂，而是导致资源配置效率低下和国家陷于贫困泥淖的重要因素。推进民主法制，依法行政，加强监督是提高资源配置效率的内在要求，而增加财政透明度

27、，让公众了解政府做了什么，为什么这样做，以及是如何做的，更是推进民主决策，加强监督、消除腐败的重大战略性举措。4.公民权利意识增强要求实现民主决策。随着社会主义市场经济的发展和人民生活水平的提高，人们的权利意识、参与意识、民主意识不断增强。人们强烈要求政府依法行政，保障纳税人的合法权益。在税种设立、税率设定、税收减免、公共支出决策、公共资金使用等方面行使知情权、发言权和监督权；要求政府高效使用财政资金，避免贪污和浪费；在征收税款方面体现为纳税人服务的要求。通过低价征地，以农民和城市拆迁户为代价，变相筹措工业化和城市化建设资金的做法，更是遭到人们的强烈抵制。近一时期以来，与土地有关的上访案件占上

28、访案件的80%以上，就是有力的例证。四个支柱为了推动各成员国提高财政透明度的工作，国际货币基金组织推出了财政透明度手册和财政透明度问卷，为各成员国提供行动指引。正像IMF 所指出的那样，这些“行动指引”并不是要求各成员国必须采纳的“最优做法”，而是可供成员国选择的“良好做法”。按照国际货币基金组织的看法，财政透明度主要包括以下四个支柱（主要方面的内容）：（一）政府作用和责任的澄清。国际货币基金组织认为：澄清政府的作用与职责，主要包括以下两方面内容：界定政府范围和明确财政管理框架。国际货币基金组织为此推荐的最佳做法是：（1）在明确界定政府范围方面：应当明确政府的结构和职能；明确界定各级政府以及行

29、政、立法和司法机关的责任；对于预算和预算外活动，应建立明确的协调和管理机制；对于政府和非政府公共部门，应明确安排其相互关系；政府介人私人部门，应采取公开方式，并奉行非歧视性的规则和程序；（2）在明确财政管理框架方面：对公共资金的任何承诺或支出，都应受到综合的预算法律和公开的行政管理规定的约束；税、费应建立在明确的法律基础上，坚持依法征税。同时，应将税法公之于众，使税法通俗易懂，并建立明确的执法规范，限制税收机构的自由裁量权；应确定公务员的行为道德规范，并公之于众。（二）使公众获得信息。信息具有公共物品属性。由于存在“收益外溢”现象，仅靠市场机制的作用，公共信息的有效供给必然低于社会最优水平。因此，需要增加政府（广义的）在披露财政决策和财政运行信息方面的义务。在这方面，国际货币基金组织推荐的良好做法是：（1）提供有关过去、现在和预测的政府财政活动的充分信息，具体包括：年度预算及其他财政报告应包括中