论我国养老金体制的完善Word格式.docx

1、 随着中国进入老龄化社会，养老问题已经成为我国亟待解决的问题。通过对我国养老金制度变迁的分析，从缴纳、覆盖范围和管理三个方面来说明我国现行的养老金制度所面临的挑战。然后论述了养老金制度存在的问题：养老金制度再分配和缩小贫富差距的功能缺失、养老金制度再分配效应的缺失对经济增长的影响、养老金收支赤字问题、养老金制度的再分配效应和储蓄功能混同和缴费率偏高直接影响居民的现期消费。最后针对这些问题，提出了几点建议。关键词：养老金；制度；问题；城乡一体化 Abstract As China entered the aging society, pension problem has become urge

2、nt problem to be solved in our country.Based on the analysis of the change of the pension system in our country.from aspect of the pay, coverage and management to explain challenges Chinas current pension system faced.Then this paper discusses the problems existing in the pension system:Missing the

3、pension system redistribution and narrow the gap between rich and poor function,pension systems lack of redistribution effect on economic growth, the influence of the pension balance of payments deficit problem, pension system redistribution effect and saving function confusion and the payment rate

4、on the high side directly affect residents current consumption.Finally aiming at these problems, puts forward some Suggestions.Key Words： Pension，System，question，the urban-rural integration目 录一、完善我国养老金制度的必要性 （5）（一）中国已迈入老龄化社会 （5）（二）我国现行养老金制度面临许多挑战 （5）1.缴纳方面的挑战（5）2.覆盖范围及受益方面的挑战（6）3、管理方面的挑战（6）（三）中国养老金制

5、度的特征 （7）二、中国养老金制度变迁 （7）（一）1949年-1978年：“国家单位”保障到“单位”保障 （8）（二）1978年-1995年：“单位”保障到公共养老金体系的建立 （9）（三）1995年至今：养老金制度的覆盖范围持续扩（10）三、中国现行养老金制度存在的问题（10）（一）养老金制度再分配和缩小贫富差距的功能缺失（11）（二）养老金制度再分配效应的缺失对经济增长的影响（11）（三）养老金收支赤字问题（12）（四）养老金制度的再分配效应和储蓄功能混同（12）（五）缴费率偏高直接影响居民的现期消费（12）四、 中国养老金制度的政策建议（13）（一）构建养老保险的三根支柱（13）（二）

6、扩大养老社会保险覆盖面（14）（三）充分发挥政府在社会保障中的再分配功能（14）（四）推进养老保险制度一体化（15）参考文献（16） 一、完善我国养老金制度的必要性 （一）中国已迈入老龄化社会 人口老龄化是一个世纪性难题,也是一个世界性难题。进入21世纪,我国就已经迎来了人口迅速老龄化的时代,成为了全球人口老龄化形势最为严峻的国家根据第六次人口普查数据，中国60岁及以上人口占总人口的13.26% ，人口老龄化进程加快，我国已经跑步进入了老龄化社会。2011年以后的30年里,中国人口老龄化将呈现加速发展态势，到2030年中国将成为全球人口老龄化程度最高的国家。到2039年,我国将出现不足两个纳税

7、人供养一个养老金领取者的局面,这被称为“老龄社会危机时点”。与西方发达国家“先富后老”相比，我国的养老保障呈现出了“人活着,钱没了”未富先老的严峻形势，这已经成为我国现代化进程中极大的隐患和挑战。所以中国已进入的老龄化社会，养老金制度亟待调整。 （二）我国现行养老金制度面临许多挑战中国的人口跟经济合作与发展组织国家相比更为年轻，不过由于独生子女政策这一人口因素，在老龄化方面迅速接近这些国家的水平。这意味着自1990年以来一直在进行的养老金制度改革有必要加速。这个任务相当特别重要而又令人望而却步，因为中国有着世界上最多的人口；一半人口生活在农村，在覆盖率、贫困、不平等和政策方面面临的挑战更大。中

8、国目前实行的养老金制度是基于1991年的三大支柱，当时提出了关于企业雇员养老金改革的提案。这三大支柱包括保障体系计划，基本养老保险以及补充养老保险计划。该框架由政府、企业部门以及个人缴纳的形式获得资金。2000年中央政府设立了全国社会保障基金，在吸收注定将在未来数年出现峰值的养老金冲击方面扮演着缓冲机制的角色。三大支柱养老金制度成立的时间仅20多年，不过已经出现了许多威胁到可持续性的问题。 1、缴纳方面的挑战 （1）低征缴率 尽管基本养老金制度的参保人数加速增长，但征缴率的增长却从2008年的25.1%放缓至2010年的17.1%。征缴率是指按月缴纳的参保人与总参保人的比率。私有账户有所增加，

9、而每月缴纳额则间歇性地停止。 （2）老龄化人口导致养老金需求不断增加 中国目前已经进入老龄化社会阶段，65岁以上人口占总人口的比例正在迅速上升，目前约占13%，预计到2065年时将上升至30%，而同期15-64岁的人数占总人口的比例将迅速下降至56%。这可以解释为未来几十年生育高峰期出生的人口将开始退休，退休人员的数量将在2050年时达到峰值，同时1970年代实行的计划生育政策制约了劳动力力的供应，结果老龄化问题加重了养老金制度的负担，受益人的增长速度更快，而缴纳人的增长速度却更加缓慢。 2、覆盖范围及受益方面的挑战 （1）老年人保障来源缺乏多样化 对于城镇老年人而言，基本养老保险是其收入最大

10、来源，占到总收入的45.4%；另外两个支柱，社会保障体系及基本养老金总共仅占2.7%；在总收入中子女支持占37%。而独生子女政策的实施造成了中国城市结构以“4-2-1”为主导，这将给年轻一代带来巨大负担。对于农村的情况，老年人主要依赖子女支持和劳动收入。在总收入中，来自子女的支持占54.1%。这与中国传统文化密不可分，在农村老年人应由更年轻的成员来赡养，而且亲戚之间的关系紧密也起到了一定作用。由于从事农务并没有退休要求，并且缺乏一个完善建立的养老金制度使得老年人没有其他的选择，劳动收入占非常高的比重，达到了37.9%。 （2）退休金双轨制加剧民众不满 退休金双轨制使得公务员与私有企业雇员在养老

11、金缴纳和获得上存在巨大差别。公务员个人无须缴纳社保，由国家预算来为其退休金买单。从替代率角度来说（即养老金与退休前工资的比例），公务员与私企雇员的养老金也存在巨大差异，公务员的养老金替代率平均为80%，而私企雇员平均为40%。尽管公务员退休金改革自2008年来已在五个试点省份展开，但进展十分缓慢。 3、管理方面的挑战 （1）集中管理的必要性 基本养老基金在地方政府层面进行管理导致各省份之间存在巨大不同。劳动力的流动导致职工工作时在一个省份缴纳养老保险，但退休后可能会在另一省份领取退休金。在那些庞大劳动力流入的省份养老金系统收支有盈余，而缺乏在职参保人员缴费的省份却时常面临赤字。 （2）低投资回

12、报 对于养老基金的管理方面，基本没有投资活动的进行。按收入细分，基本养老保险的收入中仅有2.04%来自于利息收入，但却经常跑不过通货膨胀率。相比之下，82.8%依靠养老金征缴，而财政转移占14.56%。目前的养老金支付采取这种类似于随收随支的制度而不是自我维持的基金模式是非常危险。若养老金征缴不再能覆盖支付，则整个系统或将崩溃。 （三）中国养老金制度的特征 ：城乡二元结构 1949年中华人民共和国成立以后，国家很快就确立了城乡二元结构的发展模式。由于就业岗位增量有限和物质资源供应短缺，国家采取了限制农村人口向城市自由流动的政策，通过与物质生活资料供应以及升学、就业等紧密挂钩的城乡分割的户籍制度

13、将农村人口严格地限制在了农村。由此，城市与农村之间二元结构的发展模式形成。此外，国家当时选择优先发展工业尤其是重工业的发展战略，通过低价收购农产品高价出售工业品形成的工农业“剪刀差”，实现农业支持工业，农村支援城市。这进一步加深了农村与城市之间发展的二元差距。改革开放以后，出于市场经济体制改革的需要，国家对人口流动的限制逐步放松，数以亿计的农村劳动人口陆续来到城市寻求生存、发展机会，这一过程促进了农村的发展、推动了城市化进程，城乡之间的联系较之改革开放前变得越来越多元、越来越密切。但是，这并没有改变甚至尚未深刻触动中国城乡二元结构的发展模式，城乡二元的特点依旧体现在人们的经济活动、社会生活、政

14、治参与、文化建设等方方面面。具体到中国的养老金制度，同样具有城乡二元结构的特点。改革开放以前，无论是“国家”保障还是“单位”保障，无论多寡，城镇职工在退休以后总能获得一定数额的养老金，以为其老年生活提供保障。也就是说，城镇职工的老年保障来源除了传统的家庭保障，还有国家或单位在经济上提供支持。而在农村则是另一番景象。农村老年人口没有固定的退休年龄，只要还有劳动能力就在土地上耕作，以此获得满足生活需要的物质资料；而在完全失去劳动能力后，则主要依赖家庭的保障功能，通过家庭成员的支持来度过晚年。只有既没有劳动能力，也没有子女亲属的农村老人，才能依照国家的“五保户”政策，由农村集体来为其养老。也就是说，

15、改革开放以前，国家只为城镇职工提供了有限的养老金支持，其在农村的养老金制度方面基本是完全缺位的。 改革开放以后，市场经济体制改革并没有打破城乡二元结构的养老金制度模式。随着市场经济体制改革的推进，中国城镇的养老金制度也在不断改革，其最大的特点是由“单位”保障过渡为社会统筹保障，即养老金的资金渠道不再是城镇职工所属的“单位”，而是企业缴费和全体在职职工所缴纳的养老保险费，随后又改革为来源于企业缴费、全体在职职工所缴纳的养老保险费和职工个人的个人账户基金。无论养老金的资金渠道构成如何，城镇职工的养老金制度体现了社会共济的制度理念和调节收入分配的制度目标，退休职工都能够按时足额领到其应得的养老金，遇

16、到养老金支付危机，还有国家财政兜底。而且随着机关、事业单位员工养老金制度的改革，城镇职工养老金制度趋于越来越完善。而在农村，一段时期以来，国家也试图在农村建立社会养老制度。这一制度最初的设想是由农民缴费为主，集体补助为辅，外加国家的政策扶持，但在实际上，由于农村家庭联产承包责任制后全国大多数集体经济的衰落，制度变为完全由农民缴费来支持，也就是完全积累制的养老金制度。这样的制度本质上就是农民的自我保障，完全没有社会成员之间的互助共济。综上所述，从中国人民共和国建国至今，中国的养老金制度都是在城乡二元结构的模式下运行。虽然，在城镇内部也存在不同性质单位职工养老金制度的分割，但中国养老金制度最突出的

17、总体特征仍是城乡二元分割。下文将详细叙述中国养老金制度历史沿革。 二、 中国养老金制度变迁 （一）1949 年-1978 年：“国家单位”保障到“单位”保障 20 世纪 50 年代初期，国家在城乡二元分割的背景下，建立了针对城镇劳动者的养老金制度。1951 年政务院颁布的华人民共和国劳动保险条例及之后的修正案，确立了城镇企业职工的养老保险制度，并规定退休职工的养老金来源于企业生产收益并在企业营业外列支。1955年国务院颁布的国家机关工作人员退休处理暂行办法、国家机关工作人员退职处理暂行办法、关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定等法规，确立了有别于企业职工退休养老制度的国家

18、机关和事业单位工作人员专项养老保障制度，其退休职工的养老金完全来源于国家财政拨款。随后，在1958年，国务院正式发布关于工人、职员退休处理的暂行规定，实际上实现了所有城镇职工养老金制度的统一。而在农村，除了将孤寡老人的生活保障问题纳入农村建设与发展的整体规划之中，并由农村集体负责提供资金的“五保”制度来解决，大多数老年人的养老问题仍然沿袭着几千年来的历史传统，依靠家庭并主要依靠子女解决。可见，这一阶段，养老金制度的特点是典型的“国家单位”保障。然而，1966 年开始的“文化大革命”同样冲击了城镇正常的养老金制度。1969年，原有的企业职工养老金制度失去了统筹调剂功能，蜕变为完全由企业负责的纯粹

19、的封闭运行的“单位”保障。至此，城镇职工的养老金制度正式由“国家-单位”保障变为“单位”保障。 （二）1978 年-1995 年：“单位”保障到公共养老金体系的建立 在这一历史阶段中，1978-1986 年实际上是对原有制度的修复期。十年“文化大革命”结束之后，经过政治上的拨乱返正，党和国家的工作重心正式转移到经济建设上来，在此过程中，包括养老金制度在内的社会保障制度的恢复也被提上了日程。从1978年开始，国家颁布了一系列的办法、规定等，试图恢复正常的退休制度，规范机关、事业单位以及企业职工的养老问题。从1986年开始，经济体制改革尤其是城镇国有企业改革，推动原有的退休养老制度进入了真正意义上

20、的制度变革时期。这一时期的养老金制度改革，主要包括以下内容：一是城镇企业职工的养老金来源实行社会统筹，旨在将原有的“单位”保障型退休金转变为社会统筹的公共养老金。由于养老金制度改革的试验性和渐进性等特点，此时的“社会统筹”的层次，既包括地方统筹，也包括行业统筹。二是在职城镇企业职工的缴费成为养老金来源渠道之一，职工退休后的养老金由企业完全负担向多方负担转变。这一改革确立了社会养老保障权利与义务挂钩的原则。三是探索发展企业补充养老金和个人储蓄性养老金作为社会基本养老金的补充，使城镇企业职工的养老保障开始由单一层次向多层次转变。在企业职工退休养老制度走向社会统筹的同时，国家对机关、事业单位工作人员

21、的养老保险制度也在进行着有限的改革试验，但总体上没有大的突破。此外，国家推出的农村社会养老保险方案不具有实际的社会保障功能，农村的养老保障仍依赖于家庭保障。民政部于 1992年正式出台的县级农村社会养老保险基本方案（试行）中规定，农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补贴为辅；实行个人账户储备积累制。前文已经阐述过，随着农村家庭联产承包责任制后全国大多数集体经济的衰落，集体补贴实际上根本无法到位，所以这一社会养老保险方案实质上是完全积累制的农民自我保障，不具有任何互助共济和收入分配功能，显然不适合农民的现实需要。综上，这一时期养老金制度的改革已经明确了社会化的方向，实际上摒弃了“单位”保

22、障的养老金制度模式，明确并实践了发展社会统筹的公共养老金的方向。这一过程中存在的问题是，国家机关、事业单位的养老金制度改革步履维艰，农村社会养老保障建设仍然落后于社会经济的发展和农民的养老保障需要。养老金制度的覆盖范围持续扩大 在这一阶段初期，国家确定了“实行社会统筹和个人账户相结合”的养老金来源模式，并且针对不同政府部门就社会统筹与个人账户的具体比例组合的争议，于1997 年颁布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定。决定确定了改革的目标、统一和规范了养老金缴费费率、要求建立个人账户、统一计发办法、扩大养老保险覆盖范围、加强养老保险基金管理，这标志着中国城镇企社会统筹是指由社会专门机

23、构在一定范围内统一征集、统一管理、统一调剂退休费用的制度。在国务院的批准授权下，铁路、邮电、电力、水利、建筑、交通、民航、银行、煤炭、石油、有色金属等11 个行业的职工养老金实行行业统筹。业职工养老保险制度改革进入到新的阶段。2000 年以后，国家试点扩大社会保障覆盖面、做实个人账户、构建多层次养老保障体系以及提高统筹层次，试点省份先后从辽宁、吉林、黑龙江东三省推广到天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆等八个省（自治区、直辖市），并进一步在全国其他省（自治区、直辖市）推广试点。三、中国现行养老金制度存在的问题（一）养老金制度再分配和缩小贫富差距的功能缺失 再分配功能是养老金制度的一个

24、重要功能，我国养老金制度虽然实际上是一个现收现付制度，但并没有起到应有的再分配功能。这是因为改革开放后我国由于把精力集中于经济发展，过分强调效率，忽视了社会公平，走上了一条强化效率弱化公平的道路。中国经过了改革开放后，贫富差距日益扩大，中国的基尼系数1991年为0.282，到2000年已达0.458，增长幅度较大，目前已经超过国际公认的警戒线0.41。中国养老金制度没有起到缩小收入差距的功能，相反存在逆向补偿的倾向。就城镇居民来讲，根据国家统计局1995年对2.5万户居民的调查，富裕户得到的养老金待遇与贫困户的相差4.2倍，加上医疗保险和住房等方面的补贴，贫富差距进一步加大。经过二次再分配，我

25、国居民收入的差距是加大了而不是缩小了。这说明包括养老金制度在内的我国的社会保障体制原则和制度设计上存在问题，再分配功能没有得到正确的体现。（二）养老金制度再分配效应的缺失对经济增长的影响 从公平角度看，过大的贫富差距、未来老年生活的不安全感和一部分人当前生活的陷入困境，部分地伤害了社会公平感和改革所依赖的社会共识基础。从效率角度看，贫富差距的扩大和对于养老金制度改革的不确定性，尤其是对将来老年生活的不安全感，已对居民消费起到抑制作用，于是消费者花钱更少而存钱更多。这些造成了中国国内需求不足和经济增长更多的依赖对外出口，强化了中国经济的脆弱性。一旦中国的对外出口面临波动，将会导致国内市场供应的增

26、加和商品价格的下降。届时很多养老负担较重的国有企业财务状况就会恶化，反过来又使国有企业改革更加紧迫。国有企业改革带来更多的工人下岗和消费信心的进一步削弱，从而更加不利于经济增长和发展。 （三）养老金收支赤字问题 中国的养老金基金正面临出现赤字的问题，造成这一问题的一个重要原因是中国特殊的人口问题。从2001年开始，中国老龄化人口的增长持续加大。据测算，2001年中国年龄在65岁以上的人口占总人口的7%，而40年后这一比率可能会达到20%。这一特征导致养老金的支出不断加大。在人口老龄化的同时，由于中国政府实行的计划生育政策，使得人口生育率从本世纪六十年代的5%降低到八十年代的2.5%，目前大约2

27、%。根据测算，今后25年的生育率基本保持不变。由于现收现付制度本身的代际再分配特征是从工作的一代向上一代再分配养老金。进入人口老龄化社会，工作一代的人口减少，而退休一代人口正在增加。工作一代人已经不能为退休一代人提供足够的养老金，保障他们的生活水平。 造成养老金收支赤字的另外一个原因是基本养老保险制度的统筹层次偏低, 由于不同统筹层次的基金无法调剂使用，就严重制约了基本养老保险基金调剂功能的发挥。由此所带来的问题是：各地区社会统筹养老金结余与赤字并存，财政补贴负担沉重。据统计，2000年中央财政用于基本养老赤字的补贴已达300亿元。这种补贴还会造成新的不平衡：支付标准高、赤字大的地区，往往可以

28、从中央政府获得较多的补贴；而支付标准低、赤字小的地区，则从中央政府获得补贴却较少。 （四）养老金制度的再分配效应和储蓄功能混同 国务院1995年发布的关于深化企业职工养老保险制度改革的通知中提出了“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同承担，实行社会统筹和个人账户相结合”的原则，确立了养老金制度的个人账户的储蓄功能。养老金制度实行部分积累，实现再分配和储蓄功能的具体操作方式是:为每个职工设立一个个人账户，实行个人和企业共同缴费；企业的缴费一部分归为社会统筹，另一部分记入个人账户。但是由于在养老金制度改革过程中没有具体规定对已经退休和临近退休的老年职工的养老金安排，他们在过去的传统制度下没有养

29、老金缴费积累，所以他们无法凭借现在的个人账户领取养老金。于是在实际操作中就不得不依靠当前基本养老金制度中的缴费进行支付，这样就会破坏了现在个人账户养老金的储蓄和积累。这种分配和储蓄功能的混同，同时又降低个人和企业对于缴费的激励，造成了大量的养老金缴费的逃避。 （五）缴费率偏高直接影响居民的现期消费 目前世界各国企业缴纳的基本养老保险费率一般为10%，国际警戒线为20%。按国务院1997年颁发的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定规定，我国企业总的缴费比例一般不得超过20%，职工自己向个人账户缴费的比例从4%起步，以后每两年提高1个百分点，最终达到8%；企业向职工个人账户划入的比例随着职

30、工个人缴费比例的提高而相应下降，即由最初的7%下降到最终的3%。企业和个人向个人账户缴费比例之和应达到11%。在实际中，由于企业参保率不高和转制成本没有落实等原因，按现行标准执行，社会养老保险的收入不能满足其支出的需要。许多地区不得不提高参保企业的缴费率，致使国有企业的缴费率居高不下。 四、中国养老金制度的政策建议 （一）构建养老保险的三根支柱 未来的养老保险制度应当包括三根支柱，它们分别是：第一层次将现行的养老保险制度中的社会统筹基金部分独立出来，使其成为一个由中央政府直接管理的公共养老保险计划。该计划是一个规定受益额但工资替代率较低的现收现付计划，建议采用工薪税融资并由财政部管理。由于公共养老保险计划是纯粹的政府行为，因此其管理费用要来源于财政预算。第二层次将现行养老保险制度中的个人账户基金部分独立出来，使其成为由政府监管、强制性的、规定缴费额的养老保险计划，我们称之为缴费性养老保险计划。缴费性养老保险计划的治理结构是多个相对独立的养老保险基金会，可以考虑将现在省一级社会保险行政管理机构内的投资营运机构改造成为由政府监管的养老保险基金会。第三层次自愿的个人储蓄和个人投保，以及企业开