1当代中国行政发展中的制度创新1Word文件下载.docx

1、当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。 制度创新是当代中国行政发展的必然选择 改革开放以来，行政建设伴随着其他各项事业的长足进步也取得了一些令人瞩目的成就，行政体制改革在不少方面稳步推进。但是，我们也不能不看到，受苏联模式影响的、建立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制和行政管理模式，已经同我国的经济快速发展、社会巨大变迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相联系，或其直接、间接造成的一些弊端，需要通过行政改革和行政建设来消除。同时，行政改革中出现的一些新的矛盾和问题，也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设来解决。但很明显，新时期我国的行政体制改革和行

2、政建设，已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。苏联模式的行政体制和行政管理模式，是不同于西方国家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模式。我国的行政体制和行政管理模式，虽然有所创新，但是总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式，不能全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题，它还是直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种模式存在这样或那样的问题，但毕竟是在这种模式而非其他模式下，我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就，而且迄今为止，这种模式依然维系着国家的安全、民族的团结、政权的稳定。当然，这种模式也存在不少问题。对于现代中国而言，这些问题可以

3、分为三类：一是因国情不同，前苏联那么做或许可以，但是我们一旦照搬这些做法就始终水土不服；二是因时代的变化，一些具体的行政管理制度和做法当时或许是正确的，但现在已经时过境迁，不能再延续下去；三是由于主客观因素的局限，许多具体的行政管理制度和管理机制本身就不健全、不完善，在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位，为此，必须加快健全和完善相关的制度和机制。苏联剧变固然有多方面的复杂原因，但行政体制和行政管理模式存在的问题长期得不到解决也是其中的一个不容忽视的方面。同时，我国现实生活中存在的不少弊端和问题也与之有直接或间接的关系。因此，我们必须重新审视苏联模式的行政体制和行政管理模式。创新行政制度，进行符合

4、国情的循序渐进的大胆改革。随着改革开放的稳步推进。西方的行政思潮、行政理论开始在我国特别是在青年学生中传播。由于对西方行政体制和行政管理模式了解并不系统、不全面，由于对本国国情也缺乏全面、深入的了解，有些人主张完全抛弃现有的行政体制，照搬西方发达国家的行政体制和行政管理模式。不可否认，西方的行政体制和行政管理模式，相对于封建专制社会的行政管理体制而言是历史的一大进步：在主要发达国家能够正常运转、富有成效：在当今世界也具有很强的竞争力和吸引力。但是，我们应当承认。它毕竟产生于经济、政治、文化传统不同的国度里，是为资本主义服务的，我国作为发展中的社会主义国家是不可能原封照搬这种行政体制和行政模式的

5、。过去我们原封照搬苏联行政管理模式遭遇过挫折，今后如果我们原封照搬西方国家的行政管理模式，同样不会有好的结果。当代中国的行政发展即行政建设，一方面不能继续固守苏联模式，另一方面又不能照搬西方模式，唯一正确的选择就是坚持走自己的路，走中国特色的行政发展和行政建设道路，实现制度创新。坚持走这条道路既没有现成的实践经验可以借鉴，也没有成熟的具体制度作依托，只能依靠制度创新。我国行政建设的一个重要教训是，由于行政管理体制、机制不健全、不完善，致使社会主义基本制度的优越性不能充分体现出来，社会主义的美好理想与现实存在相当大的差距，人民群众的切身利益还没有得到很好的维护和实现。改革开放以来，随着经济社会的

6、不断发展，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念也发生了深刻变化，行政建设面临许多新的挑战。改革开放初期。我们的主要任务是发展经济，需要解决的突出问题是在经济成分多样化的情况下如何处理好政府与市场的关系。现在，我们驾驭市场经济的能力有了很大提高，但又出现了如何驾驭利益主体多样化的社会、如何统筹兼顾各方面利益关系等问题。在新世纪新阶段，如何科学统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹国内发展与对外开放，成为需要重点解决的问题。显然。依靠传统的行政管理思维和行政管理模式，很难应对新的挑战和各种社会问题。只有不断探索新的思维模式，创新行政管理模式和各项具体制度

7、、机制。才能勇敢迎接挑战。从容应对经济社会发展中的各种问题。论我国行政咨询的构建与完善措施行政咨询机制被誉为“智囊团”,“脑库”。行政咨询的主要作用表现在辅助领导决策，为其提供科学依据和解决问题的方案。虽然我国行政咨询历史悠久，但真正现代意义的行政咨询还刚刚起步，有许多方面需要我们完善。一、行政咨询在行政决策中的地位和作用 行政咨询的作用主要表现在辅助领导决策，为之提供各种有科学依据的判断和解决问题的方案、途径和办法。现代行政决策体制由行政决策中枢系统、行政决策咨询系统和行政决策信息系统三大块构成的，三者之间相互联系，相互作用，互为整体。所谓决策咨询系统，主要指决策的智囊团，又称脑库，思想库。

8、它集中了一批专家，运用集体的智慧，为行政决策服务。在现代社会，无论是宏观决策，中观决策还是微观决策，无论是战略决策还是战术决策, 其过程都涉及许多学科知识和专业技术, 加之决策环境之复杂, 变化速度之快, 都大大超出了决策者个人的知识经验、能力等等，行政决策中枢系统需要决策咨询系统向其提供服务,充分发挥智囊团的作用。智囊团在行政决策中的辅助作用主要表现为：为决策中枢系统提供信息；协助决策中枢系统进行科学预测；并提供各种可行方案及依据；帮助决策者解答疑难和扩充知识等。所以，人们称智囊团为行政决策者的“外脑”、“耳目”。二、我国行政咨询的历史与现状 利用智囊人物来决策，自古就有。智囊，是现时流行的

9、说法，历史曾有过多种叫法，如门客、军师、谋士、参谋、顾问等等。智囊在古代军事及政治活动中扮演着十分重要的角色,如春秋战国时期诸侯割据，军事斗争激烈，涌现出孙武、吴起、孙膑等大量以谋划为生的谋臣、策士。诸葛亮的“隆中对”更是历史上谋士策划的经典，他们为各自的国君在治邦立业中作出了不可磨灭的贡献。改革开放后，随着经济的快速增长，进一步促进了咨询机构的发展。据统计，到1986年，我国各类咨询性质的科研机构已发展到420个，从事软科学研究的人员有15000多名，完成各类项目1700多项。自20世纪90年代中期以来，随着我国经济体制、政治体制改革的不断深入，计划经济时期建立的咨询研究机构中的一些科研人员

10、开始走向市场，并纷纷成立了各种咨询企业。在这个时期，出现了大量的民营咨询机构。咨询业在国民经济和社会发展中发挥出越来越大的作用,尤其是1992年国务院颁布了关于加快第三产业的决定,将咨询业作为独立服务产业的发展。据不完全统计,目前,我国各类咨询机构有近万家,产业值达几十亿。目前,我国的行政咨询业类体系也呈现出多样化趋势。现行的行政咨询业机构可分：党政隶属的决策机构,主要指为行政领导机关提供信息服务的一些咨询机构。如各级党委、政府的政策研究室与政策处,是我国政策研究机构的主要构成。以信息咨询为职能的软科学研究机构。随着经济的发展和新兴学科、交叉学科的不断涌现,我国相继建立了国家直属的各级研究室,

11、社会科学研究所和各学校的研究室。情报信息机构。改革开放后,为了适应政治、经济决策的需要，从中央到地方建立了为数众多的科学情报研究所和信息机构,它们不但向领导部门提供信息分析报告以便作为决策参谋,而且为生产学位和科学学位提供可行性研究及技术咨询。三、我国行政咨询发展中存在的问题 （一）全民行政信息咨询意识淡薄 全民行政意识的强弱是制约行政咨询业的关键因素。因为信息咨询业的发展必须以拥有大量的现实用户为前提。没有现实用户,信息咨询业便没有生命力。人们一般认为信息咨询业是社会公益性服务,对信息咨询产品本身也是商品,也需要在市场上按价值规律交换这一点认识不足,致使人们在现实的决策过程中,很少有人问津信

12、息咨询业。甚至部分行政首长作出决策时也少与咨询，“四拍”领导就是行政咨询意识淡薄最好事例。 （二）咨询机制低水平重复建设及信息不透明 目前，在我国的某些城市，咨询机构数量已高达1，0002，000家，而位居世界贸易中心的香港，其咨询机构尚不足400家，加上信息服务机构，总共也不过700家左右。法国、德国全国咨询机构的总数，也只有2，000家上下。这种现象说明我国咨询机构“小而全”的低水平重复设置。众多的咨询机构争夺瓜分一定的信息资源，必然导致信息的垄断闲置与缺乏并存。如此低水平重多建设，却还门户林业，部门分割，使信息的收集、传递发布和使用等方面专业程度低下，信息流通渠道不畅，不合理限制和部门封

13、锁严重，信息咨询资源难以共享。尤其是部分政府部门以国家利益安全为借口，封锁隐藏、虚报行政信息，致使行政咨询处于“虚设”状态。（三）行政咨询从业人员素质低，服务手段落后 行政咨询工作是一项智力密集型的服务过程，从业人员的素质高低决定了行政咨询质量的好坏，而专业行政咨询人员数量是行政咨询业发展水平的重要指标。然而，当国内管理咨询行业专职人员不足千人时，日本专职管理咨询人员已达3.7万人之多。其中我国专业行政咨询人员包括高级咨询专家大多数来自大学、研究所，有的还没有受过专门的咨询专业培训，普通存在着专业素质低的现象。同时，某些咨询机构的研究方法是“剪刀”、“浆糊”外加“复印机”，许多咨询成果无非是现

14、有的东西拼拼凑凑，即使是有的机构摆脱简单的拼凑，但对于不同的咨询项目常常使用相同的方法，并且方法单一和简单化，结果是缺乏创造性。这样的咨询机构提供的咨询信息可想而知处于什么水平。政府利益内在性的抑制与政府信用建设政府利益作为一种客观存在,它可能促进和维护社会公共利益,增强政府信用,也可能背离、侵犯公共利益,破坏政府信用。当政府利益内在性倾向缺乏有效约束和规范时,就会为权力腐败提供恶性膨胀的空间,导致对政府经济信用、政治信用以及社会信用的破坏,制约服务型政府的构建,因此,需要创新政府管理方式、监督机制以及政府官员的绩效评估体制,有效抑制政府利益内在性倾向,使政府保持良好信用。政府利益内在性是指政

15、府部门及其官员追求自身组织目标或自身利益,而非全社会或非国家整体利益的现象。当代西方政治经济学主流派别之一的公共选择学派认为,政府利益内在性的存在意味着政府组织或政府官员的利益可能支配公共政策的制定,并且决定政府部门及政府官员的行为。这一观点使人们对政府的认识从理论回到了现实。但是,其偏执的分析会对政府产生不信任,使政府出现信任危机。所以,需要充分认识政府信用产生和运作的客观规律,通过创新政府管理方式以及各种监督机制,有效抑制政府利益内在性倾向,这对于转型时期我国和谐社会建设和服务型政府的构建具有十分重要的现实意义。政府信用及其在现实中的运作 政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或

16、价值判断,它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映1。由此可以看出,政府信用是社会各主体对政府行政行为的一种期待,希望政府践行其宗旨,对公众的期待作出合理的反应。政府是否实现其宗旨,直接关系到政府信用的高低。那么,政府宗旨是什么呢?政府一切行为的最终目标都是为了维护和促进公共利益。对这一问题,马克思主义政治学家与西方古典政治学家都有明确的阐述。马克思主义政治学家从政府社会性的角度分析指出,社会性（即公共性）是政府的一个本质属性。因为人类社会发展的历史已经昭示:先有社会公共事务的管理,后有国家和政府。而且国家和政府最初是借着管理社会公共事务而发展为特殊机构的。随着

17、社会的发展,社会公共事务越来越复杂,政府必须加强对社会公共事务的管理,否则就难以为继,无法维护政治统治。正如恩格斯所指出的:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”2由此可见,政府只有代表了公共利益,以公共利益的目的来运用公共权力,才有助于维护自身的统治。西方政治思想家卢梭也认为:“政府就是为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利;而这一切都只是为了公众福利。”3既然“这一切都只是为了公众福利”,一个国家政府能否很好地实现公众福利（或公共利益）

18、,就成为公众衡量政府是否实现其宗旨的最重要指标。虽然政府的最终目标是维护和促进公共利益或公众福利,但是在实际的政治生活中,政府一旦获得主权者（即公众）的授权,政府作为一个组织就可以独立地行使国家公共权力,直至政府解体。这样,政府就获得了某种程度的主体性和独立性,成为一个相对独立于社会和个人的组织,对于社会整体、其他组织和个人拥有不同程度的权力。政府的相对独立性,促使政府并不总是以公共利益或公众福利为唯一宗旨,它也会考虑自身的利益,政府成为具有自身利益的组织。西方的公共选择理论对此为我们作出了解释:政府不仅是“社会人”,也是“经济人”,他们都是利己的,其行为的首要和最高的目标都是追求个人利益,能

19、实现个人目标的行为才是理性的,在追求自我利益的过程中,通过分析收益和成本来选择行为。所以,从他们的视角看,政府被称之为“理性的经济人”。我国是社会主义国家,社会主义国家的政府,是人民当家做主的政府,是代表最大多数人的利益和要求的政府。但是对于社会主义国家来说,尤其是转型时期的中国政府来讲,由于社会主义市场经济的逐步建立,社会经济生活中普遍存在且日益增多的外部性再加上政府“理性经济人”的自利动机,政府和政府工作人员也有可能会违背契约承诺（为公众谋利）,追求自身利益,甚至牺牲公共利益以达成自身利益的诉求。诚如谢庆奎所言:“在我们社会主义国家可以这么说,完全自私、自利的人或群体,完全不顾自身得失的人

20、或集体,在现实生活中都存在,不承认这一点就不是唯物主义者。但在通常情况下,为了自身的权力、声誉、荣辱、奖惩、升降、福利、待遇等,而去做事或工作,这里都含有自利的动机和结果,不承认这一点同样不是唯物主义。”4由此可见,政府利益客观存在,在现实中也出现了种种表现形式:部门利益膨胀,地方保护主义,政绩工程以及政府官员严重的贪污腐败等等。在对政府利益的追求过程中严重地损害了政府形象,对政府信用造成了严重的危害。因此,社会主义和谐社会的建设势必要尽量消除政府运作过程中可能产生的消极加强对行政执法监督之我见依法行政是依法治国的重要部分。有资料表明，在数以千计的法规中，属行政执法范畴的占了八成以上。毫无疑问

21、，要实施依法治国，建设主义法治国家的治国方略，就必须花大力气抓好行政执法工作。近年来，随着依法治理的深入开展，行政执法工作取得了很大的成绩。但是，由于种种原因，群众抱怨过多，颇有微词的依然是行政执法。事实上，权大于法、情重于法、贪赃枉法的现象在行政执法中的确时有发生，这不仅损害了党和政府在人民群众中的声誉和形象，而且严重破坏了法律的尊严，了社会主义法制建设。权力缺少监督，必然导致腐败。笔者认为，要遏制行政执法中的腐败现象，确保行政执法走上“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”法治轨道，就必须建立一种从内到外、从上到下全方位的监督制约机制。一、抓好法制，构筑一道自我约束的思想防线 从上看，我

22、国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行。这些东西正是法治的大敌。可以说，在行政执法中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想在作祟。行政执法的主体是各级领导干部以及各级行政机关的工作人员。因此，依法行政至关重要的一点，就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育，为他们构筑一道法律至上的思想防线。当前，“四五”普法教育已经展开。我们应该将领导干部和行政机关工作人员的普法教育作为一个重点。通过开展深入的法制教育，促使领导干部和行政机关工作人员转变思想观念，清除官本位思想、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与

23、“法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念。思想是行动的先导。领导干部和行政机关工作人员只有解决了思想问题，增强法律意识和法制观念，提高严格依法办事的自觉性，才有可能做到自我约束，摒弃私心杂念，抵制各种歪风邪气的侵袭，确保秉公执法，文明处事。也只有这样，依法行政、严格执法才会有坚实的基础。二、防微杜渐，建立严密的内部监督机制 要做到依法行政，文明执法，关键要从行政执法部门内部抓起，建立严密的内部监督机制，正本清源，防微杜渐。首先，要严格实行收支两条线。全面推行行政执法部门的执法经费由财政部门核拨，行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政，

24、并纳入财政预算管理的制度。彻查部门设置的小金库、小钱柜，以期从源头上堵塞乱收费、乱处罚。其次，要建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制。要根据宪法和法律的要求，将行政法律法规分门别类，按其确定实施的行政机关，并层层分解落实到各有关职能部门及岗位，明确执法职责，促使执法工作规范化、制度化，全面提高执法水平。同时，要把实施“两制”与国家公务员的考核奖惩制度结合起来，明确考核标准和奖惩办法。对执法成绩突出者予以奖励，对执法过错者予以坚决追究，对情节严重者，要给予行政处分直至调离、清除出执法队伍。第三，要加强执法队伍建设。一要把好进人关。通过公开招考，选拔、录用执法人员，努力建设一支思想素质

25、、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。二要建立党风廉政建设责任制。加强廉政监督，坚决纠正以权谋私、吃拿卡要的不正之风，严肃查处违纪违法行为。三要实行定期交流和轮换岗位制度。执法机关的负责人要定期交流，重要岗位执法人员要定期轮换。第四，要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立行政执法的内部监督机制中，要充分发挥监察和审计部门的作用。要通过监察、审计部门的有效监督，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。三、推行政务公开，接受社会和人民群众的监督 在不少行政纠纷案件中，人民群众最不满意的就是某些行政执法人员在执法过程中没有充分陈述行政收费、行政执罚的依据和标准，

26、认为他们是在搞“暗箱作业”。这种行政执法缺少透明度的做法，说轻些是有关人员素质低下、态度生硬，说重点是执法人员剥夺了人民群众的知情权，不敢接受人民群众的监督。这是与我们党全心全意为人民服务的宗旨相违背的，也是与依法治理的基本原则背道而驰的，我们必须高度正视这个问题。行政公开，是依法行政的一项重要原则。实践也充分证明，政府行政部门只有无条件地全面地推行行政公开，将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下，才有可能做到依法行政、公正执法。首先，要加强对行政法律法规的宣传力度。行政执法的主要依据是行政法律、法规、规章。因此，行政执法部门要各司其职，采取多种形式将负责实施的法律、法规、规章予

27、以广泛宣传，做到家喻户晓，深入人心，提高人民群众学法、知法、守法的自觉性，为依法行政、公正执法创造良好的社会氛围。其次，要全面实行行政执法公示制。行政执法的主要客体是广大人民群众。人民政府为人民，人民政府要接受人民的监督。在行政执法过程中，有关行政部门要本着对人民负责，自觉接受人民群众监督的态度，将执法的依据、程序公之于众，并告知当事人不服执法决定的申诉方式，以增加行政执法的透明度。当事人向行政机关了解执法依据和程序时，行政机关要耐心做好解释、说服工作。实行行政执法公示，一方面保证四、务求实效，强化国家权力机关的监督 在我国监督机制的架构中，人大及其常委会作为国家权力机关，它的监督是最高层次和

28、最具效力的。因此，我们要做好对行政执法的监督，就要充分发挥地方人大及其常委会的监督作用。地方人大及其常委会要切实行使宪法、法律赋予的监督职权，采取各种有效的措施，强化执法监督力度，促进依法行政。首先，要认真做好规范性文件的审查工作。政府行政执法行为，除了依据有关法律法规外，许多时候是以政府的规范性文件为尚方宝剑的。而行政执法中出现的一些乱收费、乱处罚，往往根源就出在规范性文件上。因此，人大要抓好对行政执法的监督，审查政府规范性文件是其中重要的一环。要建立政府及其行政部门及时向人大报送规范性文件的制度。人大要以有关法律法规为依据，及时组织力量审查政府报送的规范性文件。一旦发现有与法律法规相违背的

29、，要迅速向政府提出监督意见直至撤销该规范性文件，以便从源头上堵塞违法行为。其次，要采取各种有效形式监督行政执法。一要抓好执法检查。人大要有计划、有目的地开展执法检查，确保有关行政法律法规在本行政区域的正确实施。二要抓好个案监督。人大对在执法检查以及接待人大代表和人民群众的来信来访中发现的违法或严重处置不公的行政执法案件，要及时进行个案监督，维护法律的尊严和人民群众的利益。三要抓好对“两制”实施的监督。在司法机关、行政执法机关建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制，是推进依法治理的重要措施之一。人大要发挥自身的职能作用，加强对行政执法机关实施“两制”的监督，特别是要加强对错案、执法过错

30、的监督，追究有关人员的责任，确保依法行政。四要监督和支持司法机关对重大违法的行政案件的查处。司法机关对行政执法具有法定的监督职能。人大要通过有效的监督和大力的支持，充分发挥司法机关在行政执法工作中的法律监督作用。特别要支持司法机关依法审查重大违法的行政行为，查处权力腐败案件，鞭策依法行政，防止行政权力的滥用。五、敢于曝光，发挥舆论监督的特殊作用 舆论监督，是一种受之于众的性的监督形式。由于这种监督的公开性，往往会产生一种其他监督形式所无法替代的特殊效应。现实情况表明，某些违纪违法的行政执法事件，采取诸如纪律处分、通报批评等内部处理形式，往往会触动不大，甚至对某些有关部门及责任人来说，还会无动于衷，过后依然我行我素；而事件一旦被报纸、电台、电视台等新闻媒体公开披露后，就会产生一连串的震动效应：当事人会受到社会舆论的谴责、组织的处理甚至被追究法律责任；当事人所在单位会迅速采取补救措施整改工作，以尽快消除负面；有关行政执法部门会以此为鉴，开展活动，抓好防范工作，等等。因此，要搞好对行政执法的监督，就要敢于曝光，发挥舆论监督的特殊作用。首先，新闻记者要勇于负起责任。舆论监督，是党和人民赋予新闻工作者的崇高职责。被誉为“无冕之王”的新闻记者，要不负