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1、实行城乡按相同人口比例选举人大代表，意味着发展社会主义民主政治、扩大人民民主、保证人民当家做主的中国民主进程又向前迈出了坚实的一步。“城乡按相同人口比例选举人大代表”写入选举法，对于当下利益表达仍面临重重困难的农民，确实是一大进步。但是，在“同比、同票”之后，如何使其实质意义落到实处，产生更多真正能代表农民利益、真正能为农民代言的人大代表，扩大农民政治参与，真正实现“同权”？对此，一些基层先行者走在改革前沿，探索出了宝贵的经验。聚焦人大代表选举“同比、同票、同权”代表比例改革先行者追踪：“三同”亟待冲破重重困境记者王骏勇赵仁伟程士华早在2007年地方人大换届时，江苏省射阳县人大、山东省淄博市淄

2、川区人大就在全国率先“吃螃蟹”，探索实行一步到位城乡按相同人口比例选举人大代表，引起各界重视。经过几年的探索实践，两地的改革进展如何？是否引起震荡？有哪些难题尚待进一步化解？虎年初春，半月谈记者实地走访射阳县、淄博市淄川区，一探究竟。四大动因催生代表比例改革“那时就是摸着石头过河，谁也不知道改革的效果怎么样。”时任射阳县人大常委会人事代表联络委员会主任、现任县总工会党组书记的唐浩，回想起改革之初的情景时十分感慨。半月谈记者调研了解到，射阳县、淄博市淄川区两地之所以成为代表比例改革的先行者，主要基于四个动因。一是民主政治发展的要求。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，建议逐步实行城乡按相同人口比

3、例选举人大代表。“我前后把报告仔细看了三遍，这一系列科学论述，为改进我国人大代表的选举指明了方向。”唐浩说。“实际上，基层人大代表对选举权平等的呼吁由来已久。”刚刚卸任淄川区人大常委会副主任的司衍会是2007年淄川区调整人大代表选举办法的主要推动者，他在接受半月谈记者采访时介绍，自2005年开始，淄川区基层人大代表就积极建议“农村人口每一代表所代表的人口数应与城市人口每一代表所代表的人口数相同”。其中，在2005年3月全区乡镇人大主席团主席座谈会上，大多数主席、副主席认为，在山东省2004年取消城乡户籍区别的条件下，实行相同人口比例分配方案，有利于选区划分，有利于农民代表组团参政，更有利于基层

4、民主政治建设与社会和谐。二是基层干部群众有呼声。射阳县人大常委会副主任茆友林告诉半月谈记者，2007年换届选举的前期调研中，听到了这样的声音：一是认为与城镇群众相比，农村群体表达诉求的渠道狭窄；二是城镇代表更关心城市的建设和保障问题，讲“三农”问题的少。这引起了他们的思考。作为农业大县，农民代表数量的适度增加，必将有利于农民意见和诉求的表达，有利于调动农村选民参与选举的积极性。三是城乡发展的客观需要。据射阳县人大常委会人事代表联络委员会副主任于为华介绍，改革开放以来，城乡人口比例发生了很大变化，2007年换届前，全县99.1万人口中，城乡人口比例已接近11。经过测试发现按照11分配比例与200

5、2年换届时的名额比最相近，这样就最大限度减少改革的震荡。司衍会介绍，2007年区人大换届时，淄川区城镇人口较上届增加了近6万人。如果仍按41的比例分配代表名额，各乡镇之间将会出现极不合理的状况。比如，有的街道办事处能有27个名额，而有几个乡镇只有两三个名额，几乎没法组成一个代表团。四是在现有法治框架中找到了依据。2006年江苏省选举实施细则经过修改，明确规定县人大代表名额，可以按农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比为41直至11的原则分配。这就从法律上为射阳按城乡相同人口比例分配县人大代表名额提供了法律保障。淄川区人大常委会人事代表工作室主任许前说，当时探索选举改革面临的主

6、要问题就是缺乏法律依据。不过，宪法中“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定让淄川区人大负责人意识到探索“同票同权”是可行的，党的十七大报告中提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，为淄川区探索选举改革指明了方向，“让我们吃了定心丸”。城乡同比选举：纯农民身份的代表多了按照相同人口比例，两地代表比例改革后的新一届代表顺利产生了：在射阳，2007年换届时按照城乡相同人口比例，从全县99.1万人口中共选举出325名县人大代表，农村和城镇每一代表所代表的人口数均为3050人。在淄川区，按照新的代表名额分配方案，淄川区第十六届人民代表大会顺利选出253名代表。“同比例改革真正推进了基

7、层民主的进程。代表人口比例在历史上有81的，后来是41，我们目前是11了，这就实现了票权和票值相同，即每个选民都有投票权，同时票值相同，每个代表所代表的选民数是一样的。”茆友林说。据介绍，在淄博市淄川区，由于前期准备工作充分，换届选举工作整个运行过程十分平稳，没有遇到很大的阻力，代表名额有所减少的街道办事处对新的选举办法也表示理解。新选举办法实现了“一人一票”、“一票一值”，产生了许多积极的社会效果和影响，最明显的就是改革之后，农村代表数量增加了，反映农村、农民的“声音”也更高了。淄川区按城乡“同比”选举出的区人大代表中，纯农民身份的代表为112人，比上届增加了11人。在淄川区第十六届人大第一

8、次会议上，共收到代表建议、批评和意见78件，其中来自农村代表的建议62件，占建议总数的79%。谈及改革的积极变化时，于为华深有感触。“从2007年与2002年换届对比来看，因人口变化带来县代表总名额减少10个的情况下，农村代表反而增加了18个，占比由上届的48%上升至55%。同时由于农村人口发生变化，从以往干部、农民两种，分化为现在的打工者、经纪人、企业家等多个阶层，代表农村声音的面更广。”改革后，议案中要求加强农田水利基础设施建设、推进高效农业的多了，保护农民利益的呼声强了。射阳县长荡镇人大主席团副主席陈海说，2007年以来这个镇每年都有关乎民生的大工程实施，如道路建设、饮用水保护等，都是农

9、村代表积极建议的结果。为“三农”建言：履职能力何分城乡淄川区人大在探索改革的过程中，除了缺乏法律依据外，遇到的另一障碍就是外界对农村人大代表履职能力的质疑。不少人认为，农民文化水平、综合素质普遍不高，即便当选为人大代表，他们的代表意识和履职能力可能达不到要求。“这并不是问题的关键，其实，能当上人大代表的农民并不是只会种地的农民，往往都是在农村干出一番事业的能人，并且这些年来，农民的知识层次和法律水平也在不断提高。”司衍会说，“现在最大的问题是人大代表里真正农民身份的代表太少了，农民代表的名额被很多企业家等其他身份的人挤占了。”淄川区东坪镇西坪村党总支书记、村委会主任苏守诚认为，农民人大代表最重

10、要的不是学历有多高，关键是在农村呆的时间长短，对农村了解的程度有多少，能否真正为农民说话。现在，企业老板、政府官员占用农民人大代表名额的现象很多，这不利于农村的发展，应该让更多真正的农民当选人大代表。“要说素质，其实农民的法律素质、顾全大局的意识非常高，去年我们修路时，许多农民自愿捐款，有的三五十，有的几千元，修路需要拆掉一些房子，1平方米才补偿200多元，许多农民都接受了，大家都愿意为了集体的发展牺牲一点自己的利益。苏守诚说，现在国家对农村的扶持政策还太少，真正落实到农民身上的还是太少，特别是农村道路建设和公用设施跟城市差距太大。另外，农民真正致富还必须搞工业，但现在在农村办企业门槛非常高，

11、城市里的开发区享受着土地、税收等种种优惠政策，但农村企业的成本非常高，严重影响农民的就业和增收。“从我多年的观察看，农民人大代表的代表意识、履职意识非常强，积极性非常高。”司衍会说，农民人大代表提意见建议都很积极。无官一身轻，农民人大代表往往没有顾虑，更能说实话，反映基层群众的要求和农村的难点问题更直率。否则，农民的代言人就可能比较少，农民关心的许多问题很难得到表达，呼声小了就难以引起政府的重视。先行者率先触到的“玻璃天花板”两地进行的打破“四分之一条款”的代表比例改革，起步早、步子大、步调稳，成为全国的探路先锋，为其他地区积累了宝贵的经验。然而，改革还需要进一步完善，真正实现同比、同票、同权

12、“三同”，尚需打破四重困境。一是谁来代表农民的问题。经过多年发展，农村情况已发生变化，各种所有制的企业遍地开花，外出务工经营的农业人口很多，大量农业人口向二三产业转移，农村出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、中介组织的从业人员等，其户籍虽然还是农民，但事实上已经成为工人、企业管理者和商业经营者。“政治权利上的平等，必须植根于经济地位的平等。”唐浩认为，以前按某种比例分配代表名额的规定，就始于城乡、工农经济地位的巨大差异。因此，要加快推进农村改革，发展农村经济，以此打牢城乡平等选举权的基础。“改革户籍制度，实现城乡一体化，同比例的问题将迎刃而解。二是如何把好代表推选关，杜绝基层人大代表选举中

13、不规范甚至贿选现象的出现。淄川区人大有关人士表示，区以下人大代表是由选民直接选出的，而当前基层选举中矛盾比较多，由于贿选在法律上界定不是很明确，农村在选举过程中拉选票界定得不明确，比如给选民一桶油一箱苹果算不算贿选，这都需要有关法律法规进行完善和细化。三是履职载体是否跟得上的问题。于为华说，农村代表居住比较分散，镇人大组织力量薄弱，代表如何开展活动是个问题。为此，射阳县从2003年开始，在基层设立了“人大代表之家”，组织开展代表小组活动，面对面办理代表建议，接待选民来访。经过不断完善，已成为广大农村开展代表活动、发挥代表作用的重要平台。四是推荐代表候选人的问题。按城乡相同人口比例原则分配代表名额，机关和城镇在代表名额减少后，在确定候选人时，如何确保正式候选人得以公平竞争产生；农村由于代表名额增加，在确定代表候选人时，如何保证代表的素质和先进性，等等，都需要深入研究。“民主是个渐进过程，但渐进不等于不进，不等于慢进，不等于乱进，渐进应该是积极稳妥地推进。”唐浩说，立足于开拓创新，扩大基层民主，代表比例改革的意义已超出了改革本身，对推进我国民主进程，真正实现城乡“同比、同票、同权”，至少迈出了坚实的一步。山东大学法学院副院长范进学认为，淄川区的做法从实践效果上看是好的，这表明在基层推行城乡相同人口比例选举人大代表并没有大的障碍，大规模推行的时机已经成熟。（半月谈）