乡镇政府职能转变与财政保障Word格式文档下载.docx

1、一、乡镇财政困难对乡镇政府职能转变的影响（一）影响“人治观念”为主导的乡镇政府向民主法制政府转变。乡镇政府财力不足引发出一种畸形政府形态，即政府形成了以人治为主导，而不依法行政，依法办事，偏离了我国社会主义制度下建设民主法制政府的方向。尤其在财政资金使用上，这突出表现在对中央划拨资金或其他外来资金使用方面，不依法定用途来办事，尤其是贫困地区对中央的扶贫专项资金和外省提供的援助资金在使用过程中重复出现截留、挪用、挤占和转移扶贫资金，未将扶贫资金纳入专户管理，真正用于支持农业发展或对贫困农民补贴方面的资金是少之又少，甚至为零。一些乡镇政府为了弥补乡镇行政收费和乡镇财政赤字，无视法律法规，在资金使用

2、上搞“一言谈”，违反项目审批计划，变更扶贫贴息贷款项目资金的使用方向，将资金投入一些竞争性行业或转用发放奖金和私设帐户，导致扶贫贴息贷款无法收回等诸多方面的问题。更有甚者某些县乡基层政府每年为了争取贫困县的“光环” 以名正言顺的支配大量扶贫资金而争的不可开交。在2005年12月26日召开的全国审计工作会议上，审计署官员对7个项目审计情况进行了初步统计，共发现挤占挪用资金19亿多元。由此可见，乡镇财政困难严重阻碍了乡镇民主法制政府的建设。（二）乡镇政府财政困难是造成了乡镇政府职能错位的重要因素之一，影响其由全能政府向有限政府转变。为顺应市场经济发展要求，我国政府必须由全能政府向有限政府转变，这包

3、括两个重要方面即要理顺政府与市场，政府与企业的关系，也就是缩小政府职能范围，使政府脱身于微观领域进入宏观领域，对经济起宏观调节作用而不直接参与市场。但是在最基层的乡镇政府在这项改革中却由于财力不足而面临重重困难，甚至出现了反弹现象，即乡镇政府为了获得充足的财源缓解当前的财政困境，偏离了其政权者的角色，而跟其他市场主体一样参与市场经营活动。这主要体现在积极兴办乡镇企业上。一些乡镇政府兴办乡镇企业打着发展地方经济的旗号来谋取私利，其直接目的还是为了创造更多的财政收入，使乡镇企业成了其财政的延长线，甚至有些乡镇政府领导站到生产第一线上指导经营。也有些乡镇政府利用手中权力资源通过“权力入股”的方式来参

4、与企业红利的分配而获取经济收入，这本质上是一种政治腐败，往往政府官员担任了盈利性企业中与自己职务相关的职务，就会利用自己的职权对所兼职的企业做出或影响政府做出带有利益偏向的决策或利用职权进行创租和寻租的行为，从而损害了公共利益，降低了政府的合法性，根本就谈不上向有限政府的转变。（三）影响乡镇政府由无为型政府向服务型、责任型政府转变。乡镇政府作为国家的一级政权和乡村社会的公共权力机关，其主要职能是提供社区性公共产品和服务，履行本地区公共事务管理职能，既完成国家对社会的管理，又为农村的经济社会发展提供一个稳定和谐的环境。具体来说，我国乡镇基层政府的主要职能包括：基础设施建设，发展地方经济，维护社会

5、治安，发展科教文体卫事业等。但是，巨大的财政缺口常使乡镇政府无心也无力致力于公共事业的发展，而使其把主要精力放在了如何来填补财政缺口，对农村社会的公共设施和公益事业建设没有动力，对农业基础设施的投资也是非常少，有些地方几乎为零，导致了“无为型政府”的出现。我国政府职能的转变虽然在某种程度上是要缩小政府的职能范围，但并不是推行无为而治，其强调的是将政府行为从不合理的领域中退出来，而应履行其应有职能并承担相应的责任，为社会提供公共服务。推行无为而治这就偏离了乡镇政府存在的目的和意义，乡镇政府是为推动乡镇公共事业发展而服务的，脱离了这个基本轨道，乡镇政府也就没有存在的必要了。因此说乡镇政府的财政困难

6、制约着乡镇政府向服务型，责任型政府的转变。 二、转型期的乡镇政府财政状况和原因分析（一） 转型的乡镇政府财政状况财政收入却呈下降趋势。 分税制后，与经济发展密切相关的主体税种，诸如增值税，所得税，营业税均成为中央和地方的共享税，乡镇财政只剩下了一些零星小税，且数额小、稳定性差，征收难度大。乡镇的农业经济仍然占绝大多数，相当一部分经济欠发达的乡镇二、三产业规模小，产品结构单一，市场化程度不高，农产品加工尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列。资料显示，财政赤字越大和负债越重的乡镇，都是以农业经济为主，其财政收入主要是依靠农业税。在农业税取消后，则依靠中央财政的转移支付，而转

7、移支付又是有限的。这样就造成乡镇政府财政收入不断下降。非税收收入大幅度减少。 随着我国社会主义市场经济体制不断完善，配套的政治体制改革已付诸于实施，依法行政的模式已初露雏形，中央加强对非税收收入的规范管理，近年来随着农村税费改革的不断深化，农业税的正式取消、农村工商税起征点调高和逐渐取消了乡镇政府统筹收入，造成了乡镇政府的财政非税收入规模大幅减少。负债情况严重。 据相关资料显示，目前中国乡镇将近5万个，共负债务约为2000亿元，平均每个乡镇负债400余万元。当然，各省、各地区的债务严重程度不一样，如在经济条件比较好的浙江省，全省乡镇债务只有36.4亿；而在农业大省如河南，全省乡镇债务则高达95

8、亿，占了全国乡镇债务总数的5%，平均每个乡镇近450万元。个别地区更为严重，如湖南省津市市，平均每个乡镇负债竟有1024.4万元 。而且更为严峻的是中国目前的3000多个县市中财政赤字县市的比例已经超过半数。1绝大多数乡镇数额不等的债务来源不一，有“普九”基建所欠工程款，有乡镇政府为执行和完成下派任务的经费欠款，有因单位超标建房买车负债，有因乡镇干部大吃大喝所打的白条欠帐等等。“上面千条线，下面一根针”，乡镇工作千头万绪，万事非钱莫举，乡镇政府执行力几尽丧失，主要原因之一是财政经费紧张，工作无法开展。（二） 乡镇政府财政困难的原因分析1、区域经济发展落后是导致欠发达地区乡镇基层政府财政收入不足

9、的根源。生产力是最具革命性的因素，是最积极、最活跃的因素，生产力的发展是其他一切发展的基础。因此导致我国乡镇基层政府财政收入不足现象发生的根本原因就是区域经济发展落后。财政收入的最主要来源是税收，主要是对企业课税和对个人收入课税两大类。而税收的提高必须有一个良好的经济发展势头，如果经济不发展，那么企业的利润就会下降，个人收入也会减少，那么企业上缴的利税与个人所得税也只会相应的减少。我国各地区的经济发展存在着严重的不平衡性，东部经济发达地区和中、西部经济落后地区的财政收入差异特别大，这也是威胁中、西部落后地区财政保障的最致命要素，财政来源得不到可靠的保障，基础设施建设，公共产品提供也就得不到更新

10、和发展，致使差距越来越大，落后地区经济更进一步的滞后，从而进入了一个反复贫困的恶性循环怪圈。2、分税制改革不彻底，税费改革，加剧了乡镇政府财政收入入不敷出。分税制改革不彻底。分税制简言之即各级政府参照事权来划分相应财权的一种财政分配体制。1994年中国进行了分税制改革，按照以政府事权和财权相对称的基本原则在中央和地方之间初步实现了稳定和规范的财政收支划分。但是这次改革并非彻底，如我国现行的分税制不仅中央税、共享税，而且绝大部分地方税立法权限全部集中在中央，针对地方政府的税收优惠，减免政策和制定权也同样集中在中央。地方政府除了享有屠宰税，筵席税个别税种的税权外，实际上享有的仅是税收政策的执行权。

11、而且税费改革后，屠宰税也将随之取消，更加削弱了地方政府的税权。由此看来，分税制改革着重考虑了如何增加中央的财政收入而没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制上的危机，且在中央和地方，地方和地方之间一般性转移支付的制度安排上仍然缺乏制度性和连续性 。税费改革。 税费改革的主要内容可以概括为 “三取消，两调整和一改革”，其目的在于统一税费，简化手续，减少环节，最终减轻农民负担。税费改革的本质就是取缔乱收费的现象，而基层政府有时为了弥补财政困难正是通过行政收费，罚没等手段来获取额外的非税收收入。由此可见，对于税源本来就十分有限的乡镇基层政府

12、财政来说，税费改革无疑是雪上加霜。3、乡镇一级政府财权与事权严重失衡是造成了我国目前乡镇财政困难的一个关键原因。从我国目前情况看，在中央与地方共享的税种中，增值税中央分成75%、地方分成25%，企业所得税、个人所得税中央分成60%、地方分成40%；在地方税种如营业税、房产税、土地使用税等税种中实行省、市、区、镇四级共享，以我所在乡为例，中央与地方共享税种增值税乡级所得只有6%，地方共享税种营业税等税种乡级所得只有22%。统计资料显示，目前我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，财政供养人员却占到了全国的71%。根据国家统计局农调队的测算，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年需要3700亿

13、元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少需要支出2590亿元；而资金来源只有750亿元，收支相抵后每年相差1840亿元2。但在农村税费改革过程中，中央财政转移支付专项资金累计为1643亿元（其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元）3，这远远不能弥补乡村两级组织的资金缺口。1994年分税制改革后形成的财政体制，总的态势是财权上收，事权下放。上边对下边是光给政策不给钱，这种体制造成了乡镇政府权小责大的矛盾，以及乡村公共产品的过度供给和资金严重短缺并存的现象。4、机构臃肿，人员膨胀是造成乡镇财政问题的一个

14、重要原因。中国政府管理层级过多。 目前我国政府在层次划分上存在着中央、省（自治区，直辖市）、地市、县、乡镇（区）五级政府架构的基本模式，且一级政府对应一级财政，因此，相应地存在着五级财政和预算管理层级。财政层次密集，管理环节繁多，造成社会控制成本上升，形成“食之者众，生之者寡”的局面。同时，政府层级过多，中间环节复杂，造成了信息流通不畅，职能重复交叉，人浮于事，大大降低了政府行政效率，增加了行政内耗，浪费了大量的人力、财力和物力。乡镇基层政府机构膨胀，人员冗杂。 乡镇基层政府在我国政府机构层级中是机构设置最简单的政府，在法律上没有对乡镇政府机构设置审批程序的严格规定，而且机构的设置不要求与上级

15、相应部门对口设置。因此，乡镇政府机构设置的随意性大，常常形成了“一人得道，鸡犬升天”的局面。乡镇政府虽小，但是人员和机构不断膨胀，乡镇政府运行成本不断增加，从而在一定程度加大了农民的负担，严重影响了乡镇政府的办事效率，造成人浮于事，效率低下，同时损害了农民群众的根本利益，使乡镇政府行为的权威性受到质疑。目前，“七站八所”撤并却只是形式而已。县上要求乡镇上报方案，由上面核编后审批，其实哪个站所都没有撤，撤了的也只是换块招牌，走走形式，新瓶装旧酒，新庙老和尚，念的还是以前的老经。乡镇改革始终没有跳出“循环改革”的怪圈。几轮改革下来全国乡镇数量为37166个减少了9970个，乡镇人员减少8.64万人

16、。可这几年来通过各种渠道进入乡镇的人数有增无减，各站所在人满为患，乡镇政府和各职能部门的关系难以理顺。这样一来就造成了乡镇干部以及所有工作打杂人员工资开支骤增。5、财政监督体制不健全，无合法依据的举债及盲目投资造成了地方财政流失。财政监督体制不健全。中国财政预算编制、执行和监督上的体制上存在着缺陷，财政监督的法律规范不完整，且地方审计部门又直接隶属于各级政府部门，因此存在着审计部门既要向人大会又要向行政机关负责的“双负责制”，而不存在真正意义上的外部审计。再者，乡镇一级政府普遍缺乏预算意识，财政支出管理不严格，乡镇政府基本上没有多少预算管理意识，其财政收支基本上没按预算执行，开支随意性大，在决

17、策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。不少乡镇政府或财政所岗位职责不清，没有合格的会计，财政所人员还兼有其他事务，乡镇财政所只是代理各部门记记账而也，对单位和部门的收支预算执行监管不力，没有真正发挥财政的监管作用，乡镇政府财务管理松散，支出缺乏预算约束，白条入账现象不少，多头审批。官员的官僚主义作风盛行，一门心思装自己腰包，甚至在生活作风上相互攀比，肆意挪动扶贫资金、农业补贴等为自己所用。这些情况无疑成为乡镇财政困难原因之一。任意举债。中国平均每个乡镇负债近400万元，乡镇政府的财政危机非常普遍而且非常严重。当前乡镇政府的财政危机具有三个特点：一是负债面广，主要包括政策性

18、负债、公益性负债、发展性负债、管理性负债；二是负债额大；三是解决无望 。一些乡镇甚至陷入了债务危机的恶性循环怪圈中导致乡镇政府运转经费严重匮乏。盲目投资泛滥。近年来，全国各地基层政府掀起了一股“投资热”，但是投资的目的却不是为了提供公共服务和公共产品，而是出于打造“政绩工程”，“达标升级”的意愿来往自己脸上贴金。这一方面加重了农民的负担，再者也加重了乡镇财政的负担，造成了资源的大量浪费，同时在打造“政绩工程”的过程中也积蓄了大量的金融风险。2004年4月，中国人民银行行长周小川指出，当前中国接近30%的银行不良资产都是由于各级地方政府对当地商业银行的行政干预和政府不当投资决策造成的，江苏省常州

19、市铁本钢铁公司违规项目开发造成了大量外债就是明显一例 。由此看来，如此大的金融风险无疑为乡镇财政困难埋下了一祸根。三、走出乡镇政府财政难题，促进乡镇政府职能转变。使乡镇政府走出财政困境，并转变其职能，主要靠走“增收减支，支其所支”的路子，即依靠经济发展来拓宽税基以增加财政收入，并控制财政支出，而只负担应履行职能所需的支出，并进行监督。具体来说有如下几点：（一）调整区域经济发展战略，继续推进税费改革，培育县乡财源，促进乡镇政府经济职能的转变。区域经济发展落后是基层政府财政困境的根本原因，因此，要从根本上解决财政困境就必须大力发展区域经济，经济发展了财政才有可靠的来源。我国是个传统农业国家，有着几

20、千年“重农抑商”历史文化积淀，经济发展为此大受影响，尤其是在乡镇经济发展中“以农为本”的思想更为严重，这就束缚了非农经济的发展，很大程度上限制了工商经济财源的开辟。因此乡镇政府要积极调整经济发展战略，一方面继续以农业为基础，并充分利用税费改革和农业税取消所带来的激励作用，优化布局农业生产结构，推进农业产业化经营，因地制宜，充分发挥地方特色优势，并鼓励农业产业化经营适度规模化，积极发展农产品深加工，精加工，最大程度的提高农产品的附加值，促成“产供销一条龙、农工商一体化”的发展模式。另一方面大力发展非农经济，加快二、三产业的发展，鼓励工业企业进行技术革新，规范市场竞争秩序，引导企业朝正确方向发展，

21、避免恶性竞争和不必要的资源浪费。只有经济完全发展了，乡镇基层政府才有可能在此基础上拓宽税基以获得充足的财源。因此，乡镇政府要坚持全面、协调和可持续的发展观，调整区域发展战略，为区域主导产业的振兴、民营经济的崛起及其竞争优势的形成提供良好的环境条件，这样才是消除乡镇财政困境并促进乡镇政府职能转变的根本道路。（二）进一步调整乡镇政府财权与事权，并积极推进公共服务市场化，将乡镇政府职能履行情况纳入财政支出效果评价指标。科学划分和明晰界定各级政府的事权，是推进财政体制改革的基础工作，也是完善分税制改革的重要基础。鉴于在现行财政体制下，乡镇政府事权与财权严重不对称，应进一步调整各级政府的事权，将不当事权

22、上收；或加大转移支付来填充由此导致的乡镇财政缺口。此外，应适度重新调整各级政府之间的财政分配关系以达到纵向平衡。对于欠发达地区，可以适度增加增值税地方留成的比例，在适度降低对发达地区的税收返还比例的同时，适度提高对欠发达地区的税收返还比例等。再者，还要制定横向的财政平衡政策，以减少不同区域间的收入差距。即我国的东部沿海发达地带应向中、西部欠发达地区伸出援助之手，以点带面辐射来带动欠发达地区的经济发展，从而促进欠发达地区公共事业的发展。在另一方面，应该积极推进公共产品和公共服务的市场化，充分发挥社会的力量来帮助减轻政府的负担，借助第三方的介入来达到提供公共产品和服务的目的。比如对一些大型基础设施

23、建设，在基层政府财力不足的情况下可以通过股份制的方式来吸纳社会上闲散资金来进行建设，同时政府应给予工程参与方一定的政策优惠和激励措施，如在工程完工后，允许参与方在合同期内按市场价格收取费用等。财政支出的主要目标就是追求社会效益最大化，这又是通过政府职能履行这个手段来达到的。因此财政支出效果评价指标必须包含政府职能履行情况这一指标。通过上级监管下级的方法，运用财政控制手段并与干部用人制度相结合来考评乡镇政府职能履行和财政支出效果，对职能履行到位和财政支出效益高的单位和个人予以奖励，反之则严惩。这样就达到了乡镇政府职能履行和财政支出效益相结合。（三）改革地方政府各级机构，走“精简”与“强化”相结合

24、的道路。所谓“精简”有两方面内容。据中国财政部财政科学研究所所长贾康透露，目前中国正在进行的五级财政向三级财政转变的探索，可以将中央到地方的行政层次减少两个。所以笔者认为，其一就是坚持撤消和合并地、市级政府部门，减少行政审批程序的改革。我国地、市级政府部门主要起介于省级与县级政府部门之间的中转站的作用，并充当统筹规划其管辖范围发展的角色。但从我国行政实践来看，地、市级政府部门不但统筹规划范围过小，仅限于其管辖范围，而且为了各自利益，擅自偏离了上级政府政策发展方向，造成了地方保护主义的条块分割现象。因此，笔者认为有的地、市级政府部门的存在只会加重财政负担，造成行政效率低下和资源浪费。所以要加快行

25、政体制的改革，取消地、市级政府部门，并相应取消地、市级财政，将现有的由地、市级财政承担的财权下放到县。其二就是继续坚持乡镇撤并的改革。进行乡镇撤并的主要目的是在于减少乡镇的数量从而减少乡镇干部的数量，最终实现减少财政支出、减轻农民负担，并加快城市化进程。乡镇撤并关键要做好职能重组和人员分流的工作，因此要在统筹规划的基础上逐步进行，确保各项工作在稳定中推进。所谓“强化”也包含两方面。其一就是要强化撤并后的乡镇政府的机构设置的法制化。即将乡镇政府机构设置纳入法制化轨道，要因事设岗且依法设岗，任人唯贤，取缔不合理的编制和岗位，杜绝机构设置的随意性。其二就是强化职能设置。即打造一个先进的，强有力的，积

26、极作为的政府，使政府官员依法承担起自己的职责，为社会更好的提供公共产品和服务。中国目前最大问题之一就是“三农”问题，而乡镇政府又是农村的直接管理者，因此“三农”问题的解决必须要有一个强大的乡镇政府作后盾。（四） 加强预算审计和监督，积极推进依法治债，规范政府的投资行为，严格控制基层政府财政支出。鉴于我国预算法制化基础薄弱，我们应该加快有关预算的法律法规建设，促进与社会主义市场经济相适应的财政法律体系的形成与完善，尤其是要尽快出台财政监督条例，制定具体可操作的文件作为实施项目监督检查的依据。同时有必要建立一个完全独立于政府行政机构之外的，仅对立法机构负责的预算监督机构，全面监督地方政府的预算编制

27、和执行情况，严格控制未纳入预算体系的预算外支出和制度外支出，使各地方政府在预算编制和预算执行方面始终处于公开和透明状态。对于乡镇已有的负债，一方面要摸清实际，分清责任，逐步消化。清理取缔那些属于个人、机构搭车消费性质的负债，谁受益，谁负担，并在财政部门实行分帐管理，严格控制新增债务的增长。另一方面要制定偿债计划，在分清债务性质和责任的基础上，分门别类，并通过资产变现，债权转换等多种办法逐步消化。对有收益的投资项目债务，要通过加强管理，提高效益，坚持用项目收益还款，并保证专项偿还投资债务。对没有收益的生产性项目债务，要通过招租、招标、拍卖等方式盘活资产，收回投资偿还，减少债务。对超财力举办的社会

28、公益性项目债务，主要依靠乡镇通过发展经济、增收节支，逐年偿还，同时上级政府和有关主管部门要给予适当帮助 。乡镇政府不能擅自举债，但如确需举债必须遵循两个条件。其一是必须先建立适当的监管和申报制度，并先落实偿债资金的来源，建立防范债务风险机制。其二是必须弄清借债的性质，即明确所借资金的用途和使用方向，并上报批准。对于为提供公共产品所进行的投、融资，符合经济发展而举的债，上级政府应给予适当考虑；而对于打造政绩工程所负之债应给予严肃处分。因此应摒弃以往政绩考核观，而要将举债规模和性质作为政绩考核的重要指标，并要建立对相关政府部门，领导人及相关责任人的责任追究制度。这样才能避免债务增长，同时又促进了民

29、主法制政府的建设。注释：1钱建凯乡镇财政为何不堪重负，调研世界（北京）1999年第8期。2农业部农村经济研究中心.中国农村研究报告（2004年版）C.北京:中国财政经济出版社，2005. （P712）3武力.农村基层政权职能与农民负担关系研究的历史分析J.江苏行政学院学报，2004，（05）. 主要参考文献：【1】吴淼.财政困境下的乡镇政府行为选择J.调研世界,2003（4） 陆军.区域发展中的财政与金融工具.M.北京:新华出版社，2004:30【2】朱明熙.农村税费改革的三个主要问题.四川财政，2002（10）【3】程同顺.乡镇政府财政危机分析J.中共福建省委党校学报,2003,（3）【4】王安仁等乡镇机构改革势在必行，调研世界（北京）1999年第10期。【5】贾康、白景明：乡镇财政解困与财政体制创新（财税与会计，2002）【6】陆军.区域发展中的财政与金融工具.M.北京:31【7】姜长云.县乡财政风险的防范与化解思路研究.中国农村研究网.2004-09 【8】何得桂：乡镇政府职能转变：内涵、困境与出路，支农网2006年。【9】邢杰：关于新农村建设中乡镇政府职能转变的思考，应城网，2006年11月29日。【10】汇忠欣、付周、阮志农等把握主线研究深化乡镇机构改革，福建日报网络版2006年10月18日。