国家环境保护主管部门的定位070622投稿《中国软科学》Word下载.docx

1、这是建立起调控长效机制的一个重要内容，政府市场监管职能的一个重要方面就是要监督检查这些标准体系的落实情况。同时加快生产要素市场化改革进程，大力发展资本、土地、劳动力市场，规范市场秩序。同时注重完善自然资源有偿使用机制和价格形成机制，建立环境保护和生态恢复的经济补偿机制，促进经济可持续发展。近年来，特别是科学发展观在党和国家文件中以国家意志的形式得以确认以后，我国环境保护实践轰轰烈烈、如火如荼，取得了许多重要进展。但是，2006年全国七大水系196条河流、408个断面水质中，四、五类占28%，劣五类占26%；113个重点城市中，58%的空气质量劣于三级，发生较重酸雨的城市比例有所增加环境形势依然

2、严峻，环境问题已经成为经济发展和构建和谐社会的“瓶颈”制约。目前中国处于非常艰难的“两难”选择之间：一方面要跟上整个“地球村”生态意识上升的步伐，另一方面又要在弱肉强食的国际秩序下捍卫发展的权利；在批判工业文明的背景下实现工业化，在反思市场理性的背景下向市场经济转型对于这种深刻的、令人不愉快的“自我矛盾性”，我们需要反思。反思意味着需要一个更为深刻的根本变革。中国科学院院长路甬祥在2004年科学发展报告的代序中指出，“最终制约我国和人类经济社会发展的是自然资源的有限性，以及生态环境对人类发展的相容性和耐受力。”“当今世界，人类活动已成为生态环境变化的决定因素，必须注重资源、生态环境研究中自然科

3、学与社会、人文科学的交叉与融合。”经济压力和科技发展，使得在地球这个支撑人类繁衍生息的星球上很难找到一块没有人类活动痕迹的纯粹的自然生态系统，而人类社会则演化为一类以人的行为为主导、自然环境为依托、资源流动为命脉、社会体制为经络的社会经济自然复合生态系统。可持续发展问题的实质是以人为主体的生命与其自然环境间相互关系的协调发展，包括物质代谢关系，能量转换关系及信息反馈关系，以及结构、功能和过程的关系的协调。人类面临的环境问题实质是资源代谢在时间、空间尺度上的滞留或耗竭；系统耦合在结构、功能关系上的破碎和板结；社会行为在局部和整体关系上的短见和反馈机制的开环，需要制度、技术、行为三层次上的生态整合

4、：要建立环境保护参与国家宏观决策和调控的长效机制，必需在科学发展观的指导下，借鉴发达国家环境管理的制度机制，结合中国自身的政治经济体制和文化背景，在准确定位国家环境保护主管部门的角色和职能的基础上，完善已有法律制度，精于制度设计，长于执法监督，提升技术支撑水平，在达致国家环境管理制度体制的根本性改变过程中完成环境保护的三个历史性转变，最终实现以人为本，全面协调可持续的科学发展和和谐社会的构建。2、国家环境保护主管部门的重新定位中央政府给国家环境保护总局制定了总共12项职能和职责，概括起来大致为以下六个方面：拟定法律法规（制度建设）；监督开发和保护活动；制定标准规范；执行环境保护制度；直接监测污

5、染和环境质量；负责环境问题的国际合作。上述职能可进一步概括为行政立法、执法和监管。长期以来，对环保部门争当治污主体的职能定位常常遭致相关部门的诟病。他们认为国家环保总局在流域治污上“勇挑重担”，大包大揽了治理污染的责任；部分地方环保部门热衷于成为城市污水处理以及环保产业的主管部门，而忽略监管职责；环保局治污职能的强化必然使环境监管的力度弱化，“运动员”与“裁判员”的合二为一，实际上掩盖了中国日益突出的环境矛盾。事实上，环保总局内部对是否成为治污的主体也存在争议。前段时间，清华大学环境系就水环境“十一五”规划的形势与问题召开了一次座谈会。总局相关司领导就在座谈会提出，环保局应该从过去的治污误区里

6、走出，充当政府和人民的“环境看家狗”。某种意义上讲，“环境看家狗”理论预示着环保局职能的全面转型。按照环境保护法和国务院的职能定位，环保局只是环境监管的主体，最为重要的是充当监督管理和执法的功能。事实上环境问题已经上升为综合性的管理问题，甚至是政治问题，与社会经济诸多关联，决不仅仅是环保部门一家的事，仅靠环保部门也不可能将如此复杂的环境问题解决。在这种背景更应该明确环保局的职能定位。从现代政府职能定位来说，公共服务成为21世纪公共行政和政府改革的核心理念，它同经济调节、市场监管、社会管理构成现代政府的四大职能。虽然环境保护其它职能均有涉猎，但公共服务仍然是环境保护最基本、最核心的职能。如何提供

7、这项职能，不同的定位有不同的答案。本文赞成“环境看家狗”的定位。那就是环保部门，特别是国家层面的环保机构，主要专注于首尾两端：定规则，看结果。源头上主导制定环境管理制度和参与国家的综合决策，末端上监督考核省级地方的环境质量及其改善目标的达至程度。采用环境质量改善“倒逼”地方政府忠实地贯彻落实科学发展观、严格执行中央颁布的环保法律、法规、标准和政策，引导企业和个人绿色地生产和消费，改变目前地方政府严重的地方保护主义倾向，由地方监督企业和社会执行环境法规。因为按照以人为本的科学发展观的要求，我们围绕保护环境和改善生态所作的一切努力，归根结底是为了改善生态环境质量，提高人民的生活质量和福祉。这里的环

8、境质量改善，不是靠地方上报的各种统计数字，而是建立在覆盖全国各环境介质实时监测的信息系统获取的第一手数据的基础之上的。这就需要依靠资金的战略性投入、科技的创新突破和最最广泛的公众参与。3、建立健全科学可行的环境保护法律制度体系，从决策的源头确保国家环境保护意志的落实按照制度经济学的理论，“只有不合理的制度安排，没有不合理的个人行为和个人选择”。所以科学地设计制度，制定法律法规成为第一要务。过去环境保护的实践和结果也反证了“修修补补解决不了环境问题，必须及早完善法律”的判断。3.1 修改制定环境保护基本法OECD中国环境绩效评价报告认为，中国全面而现代化的环境法律体系，与其成功实施的国民经济和社

9、会发展五年计划以及环境保护五年计划一同构成了一个追求可持续发展和环境改善的高质量的框架体系，已经建立起了一整套的法规体系、经济手段（例如：排污收费、使用者收费、排污交易）和政策手段来促使社会和公众关注环境问题。但是，这些努力并不足以应对中国快速的经济增长所带来的环境压力和挑战，也不能够获得污染削减和自然保护所带来的潜在的经济收益。总的来看，已做出的努力缺乏有效性和效率，在很大程度上是实施的问题。“十五”计划中一些主要环境指标没有完成，中国很多地区环境问题的严重性说明了目前的体制存在一定的缺陷。到目前为止中国制定并通过了100多项与环境有关的政策、法律和规章，这些政策、法律和规章在纸面上看起来不

10、错，但将其付诸实施仍然相当困难。环境问题的复杂性与环境管理的系统性，使人们认识到，统一监管是环保工作的基本要求，综合决策是其重要宗旨。国外环境管理的法制实践大都体现了这一特征，而且依靠环保组织法律来保障统一监管体制与综合决策机制的长效性。因此制定统一、严谨、有效的基本环境政策法规和环境标准是统一监管的制度保证。我国立法机关正在组织修改环境保护法的研讨，环境保护法的修改要在科学发展观及利益与责任公平原则的指导下，在环境保护目标、内容、手段均应有重大突破：首先，将其作为国家基本法由全国人大通过，以提高其法律效力，强化其对单项环境与资源保护立法和法律实施的指导作用，协调单项环境与资源保护法律与国家其

11、他法律、特别是有关民事法律、刑事法律以及程序法律的关系；其次强化政府在落实科学发展观中的环境与资源保护责任。明确各级政府对生态环境质量负责的基本义务，在行政管理方面将环境污染防治与自然生态保护并重；进一步完善环境保护责任制，建立环境责任追究制度和干部环境绩效考核制度；应明确各级政府对辖区内的环境负责，党政一把手是辖区环境保护的第一责任人；建立党政领导干部环保绩效考核制度，将环保绩效作为干部的一项重要政绩；建立环境保护责任追究制度。第三，完善环境影响评价制度，建立环境与发展的综合决策体制和机制。环评制度应增加战略、重大经济政策等进行环境影响评价的有关内容；同时明确责任，加大处罚力度，提高环评制度

12、的实施效力。同时把环境保护参与各级综合决策的制度、体制和机制，以法律的形式进一步规范化、法律化。 第四，以确立环境资源产权为突破口，构建包括环境污染税在内的环境经济政策体系。按照环境资源有偿使用和排污收税高于治理成本的原则，将以过去超标排污处罚为原则的排污收费制度转变为以对全部环境资源有偿使用和超标排污违法加倍处罚为原则的排污收税制度。通过环境外部成本完全内部化，促使企业科技创新，进而推动产业结构的升级和优化。 第五，以公众环境权益确立为突破口，明确公众参与决策和监督制度的环境权益、参政议政渠道等内容。第六，结合修改刑法和修订相应的司法解释，加大环境违法处罚力度。增设相应的司法制度安排，比如环

13、境诉讼、环境警察和环境法院制度，保证法律执行的有效性。3.2 建立环境与发展的综合决策体制和机制进一步建立环境与发展综合决策机制，处理好经济建设与人口、资源、环境之间的关系，完善和强化环境保护规划和实施体系，探索开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，使综合决策做到规范化、制度化。（1）设置跨部门高规格环境管理协调机构环境问题贯穿社会经济生活的各个环节和过程。从自然资源的采掘到矿产品的冶炼加工，从所有的原料进厂加工到产成品的流通和出口，从产品的消费到废弃物的处置和综合利用，每时每刻、无所不在都存在不同的生产、流通、消费、还原模式和具体技术的选择问题，而这些过

14、程牵涉经济社会的方方面面、上上下下。由于环境问题的复杂性所决定，一国的环境管理工作，并不是靠一个或几个专门的环境管理机构就可以完成的。专门的环境管理机构，无论其管理权限有多大，它们只能是对环境保护当中的部分事物进行相对集中的管理，而整个环境保护事务则由各有关部门进行多部门的协调和配合管理，才能达到环境管理的最佳效果。在中国现实的政治经济体制下，把涉及生态环境的所有部门都整合为一个部门非常不现实。98年机构改革后的国土资源部把土地、矿产整合为一个部门，外加代国务院管理海洋局、测绘局，实际运行的效果看，内部仍然是各自为政、泾渭分明。但是环境问题的综合性和复杂性特点决定了要想高效地进行环境管理，必须

15、设置跨部门、高规格的环境管理协调机构，而且被国内外的环境管理实践所证实是实行环境与经济社会发展综合决策的重要制度保证之一。因此，当务之急是在借鉴过去国务院环境保护委员会职能的基础上，成立行政系统最高的环境保护与经济社会发展的综合决策机构，履行协调经济社会发展与环境保护的职责。可以定名为“国家科学发展委员会”，或者“国家可持续发展委员会”。同时把国家环境保护总局升格为环境部或者生态环境部，统筹国家的气候与大气环境、水环境、森林和生物环境、工业环境和人居环境等有关工作，制定并实施国家环境安全战略；在履行国家科学发展委员会办事机构职能的同时，履行国家环境保护与可持续发展的行政主管部门制度供给（法律、

16、法规和标准）和监督执法的核心职责，而确保完成生态保护和改善环境质量的职责则全部是地方各级政府的第一职责，其它相关部门则负责制定相关领域环境保护的专门政策和策略。同时把环境保护与经济社会发展综合决策制度延伸至省及地方各级政府的重大决策制度和机制之中。鉴于垂直管理利弊参半，建议采取“省直辖”与现行的区域督察相结合的复合管理体制。可以借鉴税务系统与统计系统的设置建立两套体制，一套是国家环境保护的垂直管理系统，一套是省以下的地方环境保护垂直系统。就国家环境保护来说，应当采取中央、大区到省，这样三个层次的垂直管理，中央重点考核各省环保法律法规执行和生态环境质量及其改善目标完成情况，大区则负责辖区各省环境

17、质量的复核和重大污染、突发应急环境事件的查处；就省来说，应该实行省、县两个层次的垂直管理，监测辖区内各行政区域环境质量、全部污染源并配合环境警察核收环境税，配合环境法院审理环境破坏案件。（2）出台规划环境影响评价条例，全面推进规划环评，切实发挥规划环评参与国家和地方不同层级综合决策和实现科学发展的“调节器”作用。环境影响评价在参与宏观调控、调整产业空间布局、内部结构等方面已经和正在发挥显著的作用，在修改环境影响评价法之前，今后所要做的是强化和优化它的实践。目前要在集中力量修改好环境保护法的同时，尽快出台规划环境影响评价条例，为全面推进规划环评构建顺畅的社会基础设施。同时，推动全国人大环资委对重

18、点地区和重点行业进行环境影响评价法执法检查，推动规划环评的全面开展。继续发挥环评管理源头控制的作用，加强全过程控制。通过规划环评，将发展循环经济的理念落实到具体规划中，体现减量化、资源化、无害化的原则，推动工业园的生态化改造。把污染物总量控制作为宏观调控的手段，使总量控制成为调控经济增长方式的“总闸门”。把控制指标落实到重点区域和行业的发展规划中，落实到建设项目的环评审批中。通过规划环评，科学论证区域和行业发展规划的环境影响，统筹区域发展与环境保护，统筹行业发展与污染控制，统筹“增量”控制与“存量”调整，以总量控制优化区域和行业发展规划，保证污染物排放总量控制在最小的范围内。继续实施和强化“区

19、域限批”政策，确保总量控制目标的实现。在环评中全面落实生态保护措施。通过规划环评，引导产业合理布局，避免对重要生态功能区、环境敏感区的生态破坏；对水电、矿产资源开发等严重影响生态环境的行业，要制定生态需水、耕地复垦率等量化准入指标，维护生态功能，降低生态损害；对公路、铁路、水利水电等施工周期长、生态影响强度大的行业，要建立环境监理制度，加强施工期的环境监管，控制施工过程中的生态破坏。要强化生态保护设施“三同时”竣工验收，确保环评提出的预防、减缓、保护、恢复、补偿等生态保护措施和工程落实到位，发挥作用。（3）试点开展包括政策的战略环境评价在现有宪政体制内，政策运行机制最为活跃和重要。而作为权力运

20、行的功能性机制，政策运行机制存在扭曲：主要表现为政策制定的控制权和主渠道发生异变。立法机关的政策功能没有发挥应有的作用；党政机关侵蚀立法机关政策主导权的现象严重。政策形成过程中行政机关部门利益至上，以权谋私首先表现为制定政策牟取部门利益。行政垄断政策和行政独断政策比比皆是。地方和行政机关在政策执行中各取所需，为我所用，对于有利可图的政策，加压加码，过度执行；对于无利可图或影响行政人员既得利益的政策，在执行中或拼命抵制，或敷衍了事，使政策在执行中夭折。要克服功能性机制扭曲的现象，就必须重新构筑公权运行中的政策运行机制。根据公共政策理论，政府的各项权力都是围绕公共政策的制定、执行、监督和评价职能而

21、设置的。在法治国家，政策制定的主渠道应当是立法机关。在立法机关掌握政策制定主导权的前提下，行政机关的主要任务是执行立法机关的政策。我国目前的实际情况是只有基本成熟定型的政策可以上升到法律层次时，才进入立法程序。而大量制定国家经济社会生活正常运行的制度，则是以不同层次，不同领域的政策的形式表现的。所以，在现行的政治架构内，加强政府政策运行机制的科学化，成为当务之急。而科学的政策运行机制包括政策制定机制、政策执行机制、政策监督机制和政策评价机制。目前我国尚没有建立起这样科学完善且制度化的政策运行机制，特别是缺乏政策监督机制和政策评价机制。虽然政策评价非常重要，但要进入真正的制度化和立法程序尚有时日

22、。况且立法往往是滞后于社会实践的，一般的立法都要有相当的实践基础。所以，有远见的领导和部门，在认识到政策评价的重大意义之后，应该积极地创造条件，在现有的制度架构内，进行试点，取得经验，推动环境影响评价法修订，把战略环境评价的对象恢复到包括国家重大战略和主要政策。作为统一制定环境保护法律制度和监管法律实施的国家环境保护行政主管部门，国务院为其制定的第一条职责就包括对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价。因此我们有责任安排相应的组织和资金，对国家重大战略和政策开展环境影响评价研究，一方面探索方法和机制，另一方面也为在国家科学发展委员会中参与国家最高综合决策提供高质高效的

23、技术支撑。3.3 配套改革相关制度、体制与机制站在国家战略层面，开展中国可持续发展环境宏观战略研究，谋划我国环境保护与可持续发展的宏伟蓝图。目前，我国环境政策主要集中在生产领域、投资领域。推进环境保护历史性转变，必须将环境保护由生产领域向流通、分配、消费领域延伸，由投资领域向外贸领域拓展。要大力推进清洁生产，鼓励节能降耗，防范和应对突发环境事故，构建低消耗、少污染的现代生产体系。要实行有利于环境保护的流通方式，积极治理铁路、水运等运输污染，保障危险化学品运输和储存安全，限制高污染产品贸易，强化资源再生回收利用，建立清洁、安全的现代物流体系。要大力倡导环境友好的消费方式，实行环境标识、环境认证、

24、绿色采购和生产者责任延伸等制度，推进垃圾分类和消费品回收，建立绿色、节约的消费体系。要将环境保护的要求体现在国家制定的各种产业政策、货币政策、价格政策、财税政策、贸易政策之中，将环境保护的规定从建设、生产领域延伸到流通、分配、消费的各个环节，形成保护环境的宏观政策体系。（1）绿色市场制度如果将环境容量资源作为与资金、自然资源并列的经济发展中不可或缺的稀缺资源的话，保护环境就变成了一种追求经济增长质量与效益的“经济活动”，即通过计量各种稀缺资源的投入产出比来决定经济活动的方式和强度。得不偿失的，当然要舍弃。从这个角度而言，环境保护与中央一再强调的“转变经济增长方式”是一致的。事实上，也只有从这个

25、角度看环保，才可能真正统筹经济建设和环境保护的关系。当然，这其中就必然涉及到对环境容量资源的定价问题。只有定得合适，才可能既保证经济增长也兼顾环境保护。在科学发展思想的指导下，以完善的产权制度、价格机制及交易规则，将环境的外部性合理地内部化，降低交易成本，从而使市场机制对企业和个人的行为能形成合理的激励约束，引导人们合理地使用有限的资源及环境。第一，完善的产权制度是市场良性运作的前提。首先，要明晰和强化资源的所有者及其各级代理人之间的权利与义务，以使他们各司其职，避免所有权主体的虚设。其次，完善资源使用权的初次分配。在资源所有权不可让渡的情况下，以资源使用权制度来弥补这一缺憾，以打开通向资源有

26、效配置之门。据科斯定理，在不考虑交易费用及收入效应的情况下，只要可以自由交易，产权的初始分配并不影响资源的配置效率。再次，完善资源的使用权制度。我们必须开放和完善资源的二级市场，解除资源产权流转的限制，让资源在自由的市场上找寻自己的位子。最后，尽快创设、完善环境产权制度。我们目前国家一级的环境产权立法仍是一片空白，而环境的稀缺性越来越大，供需严重失衡，急需相应的产权制度来引导人们的行为。环境产权主要有两类，一是环境容量的使用权，也即排污权，二是公众享受优美环境的权利环境权益。第二，矫正制度，为环境付费。所谓环境税，是指对一切开发、利用自然资源（环境要素）及环境的单位及个人按其开发、利用程度征收

27、的一种税。大体分为两类：即资源生态税和污染控制税。（1）资源生态税对自然资源价格的起矫正作用。如前所述，自然资源价值包括两部分：即经济价值和生态价值。经济价值相对于决策单位而言是内在化的，可以通过供求关系表现为价格，即只要有完善的资源市场，自然资源的价格便可以充分地反映其经济价值。而生态价值相对决策单位而言则具有很强的外部性，无法通过市场供求关系充分反映为价格，也就无法通过市场使自然资源的生态价值得到补偿。但要达到自然资源的优化配置，其生态价值必须得到充分的补偿。这便要求我们通过市场之外的途径补偿自然资源的生态价值，使其内在化。资源生态税以资源的生态价值为计税依据，目的是补偿资源开发、利用过程

28、中生态价值的损失，为生态保护筹集资金。由于生态价值难以确定，作为替代的方法，一般按生态的恢复成本确定资源生态税的征收额度。（2）污染控制税对排污费的替代。应以污染控制税替代排污费，实现环境责任的社会化。这样做的优点包括：增加了财政收入，实现环保资金的集中和更有效的利用；同时具备约束和激励的双重功能，能更有效地引导企业以有利环境的方式生产；既可以涵盖生产活动，也可以涵盖消费活动。所以，污染控制税可以有效克服排污费的局限，更好地为环境付费，将环境污染的外部性内部化。同时，以税收的形式为环境付费，也符合环境作为公共物品的属性，税收其实就是民众因享用政府提供的公共物品（如维护环境质量）而向国家支付的对

29、价。第三，完善交易规则及相应的制度。在建立了完善的产权制度及合理的价格机制之后，交易规则及相应制度的完善必然被提上日程，因为这些制度是产权制度和价格机制有效发挥作用的前提。对于自然资源市场而言，其规范体系除了产权和价格制度以外还应包括以下内容：关于交易主体及客体的规范，交易规则，市场中介制度，关于市场管理组织的规范，监管规范，国家相关宏观调控规范，法律责任及纠纷处理规范。这些制度的完善将可以降低交易费用并保障产权制度与价格机制有效地发挥作用，引导出优化的资源配置和加速提升与优化产业结构。 （2）绿色政治制度要制定一系列环境友好的政治制度，包括领导干部环保政绩考核制度，官员环境责任追究机制，环境

30、信息披露制度，公众参与决策和监督制度等。对各级政府官员的政绩考核将从过去的唯GDP论，改变成一种综合的考核机制。在中央对省级政府考核的指标中，重中之重是生态环境质量及其改善指标。因为我们采用的一切环境保护措施，归根结底是要提供一个高质量的生态环境。为了避免数据质量瑕疵和提供决策支持效率，在科学地设计制度的同时，需要依靠科技进步和现代化监测和信息手段。这将在最后部分详细阐述。在责任追究制度方面，监察部和国家环境保护总局联合公布了环境保护违法违纪处分暂行规定，为环境保护工作中开展责任追究提供了依据。将各部门及其领导的决策行为置于环境法的监督之下，可以有效防止他们滥用职权、超越职权，或规避法律、逃避责任，并在决策者违反法律或构成犯罪时依法及时追究其相应的法律责