法律法规角度的文化与自然遗产地管理体制机制异同.docx

1、法律法规角度的文化与自然遗产地管理体制机制异同 法律法规角度的文化与自然遗产地管理体制机制异同 主题报告和技术报告第三章中，我们根据调查数据和资料分类总结了文物保护单位（其中有相当数量是文化遗产地）的管理体制和机制，描绘了文化遗产地管理体制机制的全貌。但是现存的管理体制机制是否合理？其不足又源于何处？在目前发展的大背景下其改进之处又何在？依托相关法律法规回答这些问题在2012年这个时间节点上尤显重要：文物保护法实施30周年，全国人大第一次进行全国范围内的文物保护法执法检查。为此，本部分在“成员规则机制”框架下，通过比较文化遗产地以及自然遗产地的管理规则相关的法律法规，包括文物保护法、国家考古遗

2、址公园管理办法（试行）、自然保护区条例、风景名胜区条例和即将出台的自然遗产保护法1等，从法律法规的应然角度总结遗产地管理体系的管理对象、管理主体、管理手段和资金、监督等方面的机制，从规范性等方面分析文化遗产地管理体制机制的影响因素并对管理效果进行实然评价。1 应然角度的文化与自然遗产地管理情况1.1 研究对象首先，我们需要明确研究对象。在我国诸多文化与自然遗产地管理体系中，法律法规层面明确体制机制的只有文物保护单位（依据文物保护法建立）2、自然保护区（依据自然保护区条例建立）、风景名胜区（依据风景名胜区条例建立）三类体系3。而即将出台的自然遗产保护法（地理空间上的管理范围为国家级自然保护区的核

3、心区和国家级风景名胜区的核心景区），位阶与文物保护法相同，从本研究的前瞻性考虑，也需要列入探讨。另外，尽管国家考古遗址公园管理办法是对文物保护单位中的大遗址进行管理的部门规章，但因其规模大、影响大，且与自然保护区、风景名胜区的管理具有较多的共性，也值得深入探讨。将这些法律法规和部门规章进行比较，能更好地发现文物保护单位尤其是大遗址的改进之处，明晰未来的体制机制如何设计和相关管理办法如何修订。对这五部法律法规和部门规章的管理对象的比较如表技附3-1所示。表技附3-1 相关法律法规的管理对象比较续表从上表中不难看出，五部法律法规的管理对象间有相互包含、重叠的现象4。不可移动文物和自然遗产虽有重叠，

4、但相对独立；国家考古遗址公园以不可移动文物为主，但也涉及自然遗产；风景名胜区涵盖不可移动文物和自然遗产，也涉及了部分自然保护区；而自然保护区属于自然遗产范畴。只考虑大的包含关系5，可以将这五部法律法规的管理范围用图技附3-1总结。这种管理对象间的相互重叠，给立法和管理中都带来政出多门、管理难以协调等诸多问题。进一步说，法律法规是否明确规定了不同主体间的法律责任和权责关系，将会对管理体制和机制产生重要影响。因此，明确遗产地的属性和定位（即属于哪类遗产、具体遵循哪部法律和法规），是实现“统一、规范、高效”管理的重要前提。图技附3-1 五部法律法规管理对象间的相互关系1.2 管理主体在明确研究对象后

5、，要进一步界定权责相称的管理主体，这是建立统一、规范、高效的管理体制的基础。倘若在立法过程中没有明确相关的权责主体，则必然导致管理过程中出现职能交叉、多头管理的现象（参见表技附3-2）。表技附3-2 相关法律法规的管理主体比较通过比较不难发现，我国文化遗产立法中，尤其是不可移动文物保护和管理的文物保护法中，明显存在权责分散、管理主体不统一的现象。在文物保护法中，虽然明确规定国务院文物行政部门主管全国文物保护工作，但是这种管理是不完全的行业管理（尤其缺少制约手段），管理权力分散于多个部门中。而文物保护法并没有详细界定各管理主体分别的权力范围和责任大小，从而进一步加深了职能权责交叉的可能性。相比之

6、下，国家考古遗址公园管理办法（试行）、风景名胜区条例、自然保护区条例、自然遗产保护法（征求意见稿）中，都相对明确地界定了管理主体。其中，自然保护区条例、自然遗产保护法（征求意见稿）主要涉及自然遗产，能够相对较好地做到统一管理。但国家考古遗址公园管理办法（试行）、风景名胜区条例虽然相对较好地统一了管理成员，但其涉及不可移动文物，就必然遵循上位法律文物保护法。所以，在实际管理过程中，也必然涉及管理成员多头的问题。而且正如前文所述，遗产属性和定位的不明确，进一步使管理主体模糊化，加大了管理的难度。综上所述，只有从法律源头统一管理成员，明确管理主体的权力和职责，才能避免遗产管理中出现多头管理、职能交叉

7、的现象。1.3 管理措施上述法律法规中，在对管理成员进行初步界定的同时，也对遗产地的管理措施进行了明确。具体来看，相关法律法规中首先明确了保护措施，然后初步建立保护规范性评价体系，最后确定管理的资金与经营机制。下面分别详细描述。1.3.1 保护措施明确保护措施是对遗产地进行立法管理的重要内容只有这样才能真正明确管理手段，使基层的管理工作落实。目前对文化遗产地或自然遗产地的保护措施大概可分为两类：即禁止类方式和措施类方式。所谓禁止类方式，就是明确禁止发生的行为和举动，消极保护遗址；而措施类方式，则是通过制定和采用积极的管理方法保护遗产，通常包括分区分级管理、进行保护工程建设（如确定地标、设置围栏

8、等）、开展管理活动（日常巡护）等使相关保护要求能高效落实。表技附3-3 各部法律法规中保护措施比较续表其中措施类方式以分级和分区管理为主。分级管理重视确定遗产地的不同级别，根据级别高低投入不同的保护力度。分区管理则重视在遗产地内部，根据资源的属性和地域分布，通过划分区域的方式分别地、有针对性地保护和利用遗产。同时在日常管理中，也有诸如巡查制度、定期统计和公开信息等保护方式，多样化、全方位对遗址进行保护。但是相关环节仍存在诸多问题：第一，正如前文所述，部分遗产资源未能明确属性和定位（以多种属性资源交叉的遗产地为主），因此在分级和分区管理过程中，不能明确具体方式和级别；第二，部分遗产资源（如国家考

9、古遗址公园）在立法中，忽视措施类保护方式，没有针对该问题进行统一的规范，不利于该类遗产的保护；第三，作为措施类保护方式的保护工程建设，在立法中却没有能够明确规定，只有文物保护法中较为规范地提出“四有”原则，而其他法律法规中，该项规定并不健全。综上所述，我国在文化遗产和自然遗产的立法中，较为全面地规定了保护措施（包括禁止类方式和措施类方式），但仍然存在遗产定位不统一和保护措施不规范的问题。1.3.2 保护规范性评价保护措施的实施成功和效果，又在很大程度上受到规范性影响：是否有规范的进入、退出机制以及是否建立了规范的评估、监督和规划机制，都将决定文化以及自然遗产的保护和管理效果。可以说进入和退出机

10、制是最重要的规范性评价。科学、合理且有激励约束功效的进入和退出机制，是规范遗产地管理、保护和利用遗产的重要前提。本章的五部法律法规中，文物保护法和自然遗产保护法为相关领域的综合性法律，不涉及具体的进入和退出机制。故而，只针对另外三部法律法规的进入和退出机制进行比较（参见表技附3-4）。表技附3-4 相关法律法规的进入与退出机制的比较通过比较不难发现，我国在文化遗产与自然遗产立法中，进入机制相对完善而退出机制薄弱。这对申请成功的遗产单位产生负向激励，在一定程度上不利于遗产的保护，易出现过度利用、不合理经营等诸多问题。因此，我们可以断定，遗产保护和管理过程中所出现的过度利用、过度市场化等诸多问题，

11、都与没有良好的退出机制有密切关联。进一步说，之所以没有良好的退出机制，也与评价、监督和规划机制有关。倘若能够建立良好的评价、监督和规划机制，退出标准和方式也就容易界定。而只有退出机制，没有合理的评价和监管机制，退出也就没有了衡量标准，变成“空谈”。因此，我们还要进一步分析相关法律法规的评价、监督和规划机制（参见表技附3-5）。表技附3-5 相关法律法规的评价、监督和规划机制比较通过上表不难发现，我国遗产保护和管理中，评价、监督和规划机制比较健全。其中仅仅文物保护法中，并未明确规定文物评估机制。这一方面与不可移动文物的属性有关，另一方面也反映了相关立法的不足。同时，自然遗产保护法中对上述三个方面

12、有着比较明确的界定，一定程度上规范了自然遗产保护中的保护状况评价机制、保护措施监督机制和保护方式的规划机制。值得注意的是，国家考古遗址公园管理办法（试行）虽刚刚出台，但其中也涉及了监督机制。第十八条中明确指出：“国家对国家考古遗址公园实行巡视制度。由国家文物局指定巡视专家对国家考古遗址公园进行定期或不定期巡视，检查其遗址保护和公园管理、运营状况，对发现的问题提出整改要求。”而风景名胜区条例则用整个第三章来详细界定规划问题。其中明确了规划内容、规划主体、规划过程、修改过程、评估方式等诸多方面。仍需明确的一点是，资源属性交叉的遗产，可能利用法律定位不明确的机制“漏洞”，钻法律的“空子”，避免成本较

13、高的机制，以降低运营成本，但却极不规范，影响了遗产的保护成效。综上所述，我国在文化遗产和自然文化遗产立法中，评价、监督和规划机制尚不完善，从而导致了遗产退出机制的不明晰。所以，为能进一步完善我国遗产管理体制机制，就必须从立法层面，建立主体明确、内容全面、过程合理的评价和监督机制，并辅助以科学、细致的规划机制，从而完善遗产和保护区的退出机制。1.3.3 资金机制和经营机制在保护措施和规范性评价构建的基础上，管理机制设计也是相关法律法规的重要内容。在诸多管理机制中，资金机制和经营机制尤显重要。因此，比较上述五部立法中有关资金和经营机制的设计，有助于理解我国文化遗产和自然遗产管理和保护中的诸多现象和

14、问题的根源6（参见表技附3-6）。表技附3-6 相关法律法规的资金机制比较续表上述法律法规中基本都涉及了管理的资金机制设计问题，但是仍有较大欠缺。其一，国家考古遗址公园管理办法（试行）中，并没有对资金机制进行界定；其二，除文物保护法相对全面地界定了资金的来源、分配等相关机制外，其他相关法律法规都未全面的明确资金机制；其三，从立法倾向中不难看出，我国遗产事业的资金机制名义上以财政渠道为主，而市场渠道和社会公益渠道明显欠缺，法律中也缺少对这两种渠道的规范。虽然文化和自然遗产事业是公益事业的一部分，理应由财政支持为主，然而随着时代的进步和市场经济的发展，不能很好地明确市场融资渠道的界限、规范其融资行

15、为，必然导致过度市场化或者缺少市场化等诸多问题的产生。值得关注的是风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费以及实行收支两条线管理等制度。收支两条线管理，是指具有执收执罚职能的单位，根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费（含政府性基金）和罚没收入，实行收入与支出两条线管理。相关单位将行政事业性收费和罚没收入按规定全额上缴国库或预算外资金财政专户；同时，执收执罚单位需要使用资金时，由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。收支两条线管理能够体现遗产事业公益性特点，且易于管理，但是一定程度上减少了遗产管理单位的财务自主性、增加了审批成本。所以，是否采用收支两条线的管理方式还要根据遗产地的具体情况而定，不能在管理中盲目地“一刀切”。另一方面，经营机制是与资金机制同等重要的管理机制之一。能够构建高效的经营机制，是遗产管理中的重要环节，也是促进遗产公益性价值和经济价值协调发展的重要推动力（参见表技附3-7）。表技附3-7 相关法律法规的经营机制比较从上表中我们发现，对经营机制的界定较为完善，但也存在一定问题。第一，文物保护法中，并没有明确各类文化遗产可以采用的经营方式，这使得在实际管理中，经营机制多样化、不统一，难以实现高效。第二，虽然