如何解决失地农民问题失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷文档格式.docx

1、些企业为减少冗员而实行下岗分流,由于失地农民文化素质和劳动技能偏低,使获得就业安置的征地农民首先受到冲击.目前,上海市已安置进各单位的征地劳动力中.有近30%的人实际处于离岗状态.北京丰台区卢沟桥乡太平桥村,1993年土地被征用时.实行招工安置的有1100余人,从目前情况看,除少数安排在环卫,公交和房管部门外,其他获得就业安置人员90%以上都已下岗,失业.（二）90年代以后.各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金.让被征地农民自谋职业.自谋出路的失地农民.就业方面明显处于劣势地位.很容易陷入失地又失业的困境随着城市建设和经济建设速度的加快.征地数量增加,征地用途和就业市场也发生了变化.征地用于市

2、政,房地产,土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多.这类项目单位没有能力安置征地农民.”谁征地,谁安置”的原则已经难以执行.各地开始探索新的安置模式.即征地时次性地支付补偿金,让被征地农民自谋职业.这种安置方式被称为货币补偿.按政策规定,凡采取这一方式安置者可以领取1.5万3万元不等的一次性补助费.自谋职业这一政策在推出之初.曾受到了征地农民的欢迎.上海市先后共有8.32万征地劳动力自愿采取了这一安置方式,占征地安置劳动力总量近1/4.从全国来看,在近几年各地审批的建设用地项目中,采用货币补偿办法的占9O%以上.失地农民文化程度不高.缺乏非农就业技能,在就业方面明显处于劣势地位,目前相

3、当一部分处于失业和半失业状态.无锡市失地农民中处于劳动年龄段的有21.O7万人,其中有固定工作的占59.7%,没有工作或只有临时工作的占40.3%.调查表明.2942个失地农户共有7187名劳动力.其中征地时安置就业的仅约占劳动力总数的2.7%:外出务工的约占24.8%:经营二,三产业的约占27-3%;从事农业的约占25.2%:赋闲在家的约占2O%.（三）征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍土地被征用后.多数离城镇较近的农户,收入不同程度地有所增长,主要得益于有较多外出务工机会.有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业.生活稳定并有所提高.然而失去土地后生活水平下降的现象却相当普遍.收入减

4、少的农户,大多是传统农业地区的纯农业户.他们除了农业生产活动外.基本没有其他的生产经营活动.耕地减少后收入自然也随着下降.湖北的调查户中约有56%的农户收入水平下降.河南开封县调查户中有83%收入水平下降.福建调查户的生活水平下降幅度约为17%.陕西下降了16%.广西下降了5%.江苏调查户中生活水平下降的农户约占33%.保障三,失地农民的社会（一）实行货币补偿后,失地农民自行解决养老,医疗,失业等社会保险待遇.从总体上看.失地农民社会保障覆盖面窄.保障水平低在北京市自谋职业的失地农民中,自己缴费参加养老保险的不到1/3.而医疗保险和失业保险的参保率更低.无锡市失地农民参加各种养老保险的仅占失地

5、农民总数的15%.（二）一些经济发达地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索浙江省在全国率先建立失地农民社会保障.被征地农民通过参加基本生活保障,养老保险等方式.已有52万人纳入社会保障范围,其中符合条件的15万已按月领取.浙江省做法可归纳为三类:一是生活保障型.定位在最低生活保障与基本养老保险之间.实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准.如金华市个人缴费标准分别为3.6万元,3.3万元,3万元,1.6万元四档,相应的月均待遇标准分别为220元,180元,140元,105元:保障资金由个人,所在村和政府共同出资.二是社会保险型.把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险.此种

6、方法嘉兴市市区已实行9年.将被征地人员所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门.统一纳入城镇职工养老保险.三是社会保险与生活保障结合型.办法是:退休年龄段实行基本生活保障:劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险;未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费.以上三种做法各有特点.社会保险与生活保障结合型优点突出.既可缓冲近期矛盾,对相对较少的超劳动年龄段人群专设生活保障予以解决;又着眼长远对接,对较多的劳动年龄段人群按统一制度纳入城镇社保体系,还有利于减轻政府”托底”负担和实现基金收支平衡.（三）失地农民无法享受与城市居民同样的社会保障从各地情况看.失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇.

7、他们既有别于农民,又不同于城市居民,成为个边缘群体.他们既不享有土地的保障,也不享有同城市居民样的社会保障,处于社会保障的真空地带.失地农民由于在就业,收入等方面的不稳定性,依托家庭保障模式越来越受到冲击.许多家庭是靠征地款来维持生计,过几年征地款”吃”完了,其最终结果往往是生活没有保障.土地既是农民的基本生产资料,也是农民最可靠的生活保障.在当前社会保障制度还不健全的情况下,土地一旦被征占,就意味着农民失去了基本生存保障.部分失地农民”种田无地,就业无岗,社保无份”,生活在城市的边缘,在就业,子女就学,社会保障等方面又享受不到有关政策.导致失地农民大量转化为城市贫民,已影响到城乡社会稳定四,

8、解决失地农民问题的建议失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧,真正的原因是我国土地征用制度存在重大缺陷.现在土地征用制度形成于计划经济时代,其主要特征是政府用行政命令代替市场机制,由集体土地变为国有土地的过程不是个平等的产权交易过程,基本上是一个行政强制性的过程.低价征用农民的土地,是当前农民利益流失最严重的一条渠道.土地征用不仅没有使农民富裕,而是造成了大批农民失地失业:不仅没有缩小城乡差距,而是扩大了社会不公.从根本上解决失地农民问题.需要有新的立法和政策.既要满足城市住房和非农业用地的合理需求,又要给农民以公平的补偿,妥善的安置.（一）严格控制农业用地转为非农业用途中央政府提出要实行最严格的

9、耕地保护制度.其宏观目标是防止耕地总量降低至最低警戒水平以下,即满足未来人口高峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量.这个耕地总量估计为1.067亿公顷.2001年,全国1.27亿公顷的耕地中有1.089亿公顷被确定为”基本农田”.”基本农田”是指国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要.依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地.这些基本农田未经国务院批准,禁止转为他用但是,地方政府采取了许多变通性办法,如分批次化整为零审批.耕地异地平衡,买卖非农用地指标等等,致使中央政府提出的耕地保护制度的政策难以落到实处.（二）以保障农民权益为核心改革征地制度是使集体所有的土地在法律上取得与国有土

10、地相平等的产权地位现有的土地产权划分为城市土地（国有,不同租期的长期租用）和农村土地（集体所有,通常为30年的承包合同）.集体的土地必须首先转化为国有,才可以进入土地市场,用于非农业用途.因此,集体所有和国有土地的法律权利不同.从法律上讲,公有产权与私有产权,集体产权与国有产权应该是平等的,不能用公权侵犯私权,也不能用国有产权侵犯集体产权.就现行的法律而言,农村集体土地所有权是不完全的.集体经济组织只有土地占有权,使用权,收益权,而没有处分权,不能通过买卖,转让,馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质.由集体土地变为国家土地的过程.不应是一个简单的行政过程,而应是一个平等的财产权利交易过程.必须

11、完善有关法律,确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性.我国现行法律中所说的”集体所有”.就是以村为单元的所有农民共同所有,其代表是村民委员会或村集体经济组织.农民作为集体组织的成员,都平等地拥有对集体土地的成员权,但并不能按份分割农地的所有权.”集体产权”的这一特征,使集体与农民的权益关系变得模糊:谁真正拥有土地,实际上并不明晰.在这种情况下.土地在农民不知情时被村干部出卖.要推进农村集体经济股份合作制改革,将包括土地在内的集体资产核资折股,量化到农民个人,组建村级股份合作社,让每一个村民拥有一份相应的股权二是保证国家为了公共利益的需要才动用征地权.在多数国家和地区,工商业等营

12、利性用地只能通过购买获得.土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成.政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地.政府只有为”公共目的”才动用强制性的征地权.由于对”公共目的”的解释的不确定性.在我国存在对土地征用权的滥用.为了防止滥用公共目的征地.对政府强制性取得土地要有严格限制,对征地目的和范围要有严格的界定.三是对农民给予公平的补偿.国外土地征用补偿的内容,包括地价补偿,地上物（土地改良物）补偿及其他补偿.各国土地征用补偿的标准并不一致.有的是按市场价格补偿.即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准:有的是按裁定价格补偿,即按法定征用裁

13、判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿;有的则是按法定价格补偿.指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿.为保证被征地者原有的生活水准不至于降低,在很多国家.法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿.我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿,而是按征用土地的原用途进行补偿,以征地前耕地若干年的产值为标准,征地补偿费明显偏低,这不仅损害了农民的利益,也不利于保护耕地.为了切实保护农民利益,征地补偿必须以土地的市场价值为依据,不能以侵害农民利益为代价降低建设成本.给被征地农民的补偿,应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿.四是完善征地程序.保证在征用农民土地过程中土地权利人有

14、充分的知情权和参与权.政府在提出用地申请时,先要进行公告.让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑;在批准用地后.要再次公告.并就赔偿等问题与土地权利人进行协商,若有争议可以申诉和申请仲裁.为此.必须建立专门的土地法庭或土地法院,公正仲裁征地纠纷.征地必须规范透明,让被征地农民参与征地过程,以保证他们对土地的使用权,处置权等得到充分尊重,利益得到有效保障.（三）允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转根据现行法规,农村集体非农建设用地不能出租,转让和抵押等.目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实.要修改相应的法律法规.只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途管制控制之上.应该通过开发商和土地

15、所有者进行平等的谈判.让土地所有者农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易.在明晰产权,强化用途管制,严格控制总量的前提下.允许农村集体土地进入土地市场进行交易.做到”两种产权,一个市场”.统一管理,实现集体土地与国有土地同样用途,同等价格,同等收益的目标.允许和鼓励农民以租赁,参股等办法,参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益.（四）广开渠道促进失地农民就业是建立健全失地农民再就业培训机制.各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训.政府在贷款,税收,场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策.金融部门应适当放宽信贷条件,降低贷款门槛,鼓励和扶持失地农民发展生

16、产.失地农民申请个体工商经营,在定年限内享受城镇下岗工人的税费待遇等.二是建立留地安置制度由村民组织自主开发和经营对土地征用面积超过一定数量的村,可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地,经营地,由村集体按照统一规划,鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目,使农民有长期稳定的收入.对于城郊的农民而言,出租房屋已经成为他们一个稳定的收入来源,这是他们维持生计的重要途径.在香港,对”原住民”有特别的给予宅基地的政策,出租房屋也是他们的主要收入之一在国内,也有这一类的政策.南京,成都的标准是给每人无偿提供35平方米,银川是每户10o平方米.除此之外还允许被安置农民按建筑成本多购买一定面积

17、的房屋.杭州在制定对失地农民的政策中规定,除了考虑住房.还特别给予失地农民与住房面积（下转14页）“金蝉脱壳”.银行贷款往往成了死账.三是一部分债务人通过提前受偿使银行的债权不能公平受偿.债务人自己不申请破产,企业资不低债时,一部分得到消息的债权人采取诉讼手段,取得债权.提前受偿.而银行的债权则往往在进入破产程序后才开始受偿.造成严重损失.所以.要尽快建立包括法人企业,个体私营企业,合伙制企业,自然人在内的破产制度,完善相关法律规定和实施细则.（四）征信制度.当前,政府高度重视社会信用制度建设,把健全社会信用体系作为关系经济发展全局的一件大事来抓.国务院专门成立了以中国人民银行牵头的”建立企业

18、和个人征信体系专题工作小组”,负责总体规划和组织协调工作.从五个方面加快中国征信体系建设:一是加快征信法规建设:二是加快全国统一的企业和个人信用信息基础数据库的建设:三是积极发展专业化的社会征信机构.逐步开放征信服务市场:四是加强征信市场监督管理;五是抓紧制定信用服务行业标准.推动信息共享.我国的金融监管部门应根据这些要求.构建一个由中央银行牵头,各金融机构参与.联合工商管理,消费者协会,税务,保险,不动产管理等部门组成的征信体系,建立包括企业法人,个体工商户,私营企业,合伙制企业,自然人在内的信用数据库,以保证金融交易中有关当事人包括存款人,贷款人,存款保险机构,信用担保机构,金融机构本身的

19、利益.（五）严格的市场准入制度和信息披露制度.金融业是一个高风险行业,对进入者必须有严格的规定,如注册资本,经营场地,经营范围等.另外.民间金融机构过去是否守法经营,有无损害存款人利益的行为.都属于金融业市场准入约束的范畴.同时,金融机构能否合法经营.是否有损害相关利益当事人的行为.是否潜伏着金融风险,又需要严格的信息披露制度.以保证监管.目前.股份制商业银行均以年报的形式向社会公众披露信息.但除上市银行外.披露信息的内容,方式,程序都不够规范.范围也较窄.一般存款人和利益相关人基本看不到年报:对财务指标的公示和各类风险管理状况,年度重大事项等信息的披露不够充分.即便是上市银行.在信息披露方面

20、也存在不少问题.因此.要尽快建立完善的报告制度和信息流动制度.（六）对责任者的惩戒制度.民营金融机构的风险.不仅来自于借款者,而且来自于机构本身.机构本身的市场风险和道德风险更大.对社会产生的震荡更可怕.如何防范银行经营者的道德风险是发展民营金融必须解决的问题.因此.必须对银行业经营者建立惩戒制度.设立”破产犯罪”这样的法律条文,要求银行业的经营者承担由于主观原因造成的银行损失和金融风险的责任.对其采取”列入黑名单”,”取消资格”,“限制行为”,实施经济处罚,追究刑事责任等惩戒措施.保证其合法经营并主动防范金融风险.（上接第8页）同样大小或更大的出租房.以解决他们的生计问题.有条件的可建设一户

21、两套（人均4O5O平方米建筑面积）的新农村公寓.既解决农民的住房问题.又能为其提供出租房.增加生活来源.”撤村建居”的.应明确农民自建房享有城市居民自购房的同等权利,获得相应房屋产权证.允许进入市场交易.（五）建立失地农民社会安全网为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径.在保障资金筹集方面,应坚持政府,集体,个人共同出资的原则.要改变一次性货币安置为主的做法.征地地价一部分发放给失地农民,保障其当前的生活需要.一部分要作为失地农民的社会保障基金.土地非农转用后增值收益巨大.政府从土地出让收益中按定比例注入失地农民社会保障基金.这是建立农民社会保障基金的主要来源.被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金.建立失地农民社会安全网.应允许各地因地制宜.制定具体实施方案.对完全失地的农民.应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系.对部分征地的农民.应加快建立包括最低生活保障,养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障.也可以鼓励失地农民参加商业保险.