国外公共物品多元化供给观念的演进及启示资料下载.pdf

1、、引言S a m u e l s o n（1 9 5 4）认为，由于公共物品区别于私人物品的非排他性（N o n-e x c l u s i v e n e s s）和非竞争性（N o n c o m p e t i t i v e n e s s）n 1，市场机制在此领域几乎完全失灵，而由政府供给则会达到资源配置上的“帕雷托最优”。然而，由于政府的自利性，其高度垄断的供给行为会破坏稀缺资源趋于最优配置的过程，反而造成交易成本的增多，产生“政府失灵”（G o v e r n m e n tf a i l u r e）现象。在一批主张经济自由的经济学家论证了“公共物品私人供给”的可行性之后，人|

2、J 随即将公共物品供给寄希望于私人力量及民间组织。但实践中出现的“契约失灵”、“志愿失灵”等现象，迫使学者们不断地变换公共物品的多元化供给模式，努力探求政府、私营部门、第三部门及公民在公共物品供给中合理的角色定位，以达到最佳的互动效果。1、双主体参与供给论1 1 公共物品市场化供给的新公共管理模式C o a s e（1 9 7 4）通过对英国灯塔制度的脉络分析，指出在一定的技术条件和制度安排能引致“排他成本降低的情况下，纯公共物品由私人提供不仅可行而且更有效率训。D e m s e t z 提出可采用联合提供（J o i n tS u p p l y）使得公共物品能通过有助丁私人物品价值实现的

3、形式使白己的生产得以进行。B u c h a n a n（1 9 6 5）界定出一类不能同时满足公共物品两人特性的物品为“准公共物品”H 1，义称俱乐部产品，后来他J J“俱乐部产权制度”资金项目：固家自然科学基金（7 0 3 7 1 0 2 3），国家教育部博I：点基金（2 0 0 3 0 3 5 8 0 5 2）首届中国科技政策与管理学术研讨会论文集对具有相同个人偏好的俱乐部会员形成激励和约束机制，当俱乐部产品不能满足会员的情况下，会员可自动离开，从而既能消除人们“搭便车”动机，同时也能规避“哈丁公共事物悲剧”。这些理论为公共物品多元化供给改革奠定了坚实的理论基础。D r u c k e

4、r（1 9 6 9）提出民营化（P r i v a t i z a t i o n）一词之后，英国在7 0 年代开始推动政府业务委托经营的政策。8 0 年代初，以市政服务合同外包为主要形式的民营化改革在美国普遍实施。8 0 年代以后，公共物品领域的民营化改革渐成新公共管理模式（N e wP u b l i cM a n a g e m e n t）并在世界各地蔓延。新公共管理最显著的特征就是将市场机制引入政治领域，S a v a s 认为，民营化意味着政府减少干预，增加私有机制（P r i v a t ei n s t i t u t i o n）之功能以满足公众之需求，因此民营化属于新公共管

5、理的主流。S a v a s（1 9 9 2）还总结出政府促成私营部门进入公共物品领域的三种途径瞄1，即委托（D e l e g a t i o n）、撤资（D i v e s t m e n t）及替代（D i s p l a c e m e n t）。此外，新公共管理的实现方式还包括公私部门合作P P P 制（P u b l i c P r i v a t e-P a r t n e r s h i p），即是在政府与私营部门之间建立长期合作伙伴关系，以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准进行公共物品生产，政府依据私营部门的供给质量分期支付服务费。私营部门根据政府的扶持力度及公

6、共项目的预期收益进行融资，政府则依托私营部门的创业精神、民间资本、运营能力来提高供给效率。这一以实现“双赢”为目标的公私合作有别于民营化，它跳出了公共物品产权关系的羁绊，建构供给全程中公私部门的双负责机制及合理的风险分担结构。它实行“分阶段付费”制度，使得作为博弈一方的政府始终处于交易的强势地位，能有效抑制私营部门无限膨胀的营利欲。新公共管理模式在政府权力下放、引入竞争机制、实现供给主体的多元化等方面实现了开拓性的突破，它通过灵活的产权制度激发私营部门的参与热情，极大地节约供给成本，美国学者J o h nH i k e 在深入研究美国、德国、加拿大、澳大利亚等国1 0 0 多项公共物品市场化供

7、给改革后指出，各国在此项改革中节约的成本从2 0 到5 0 不等，并在一定程度上实现了风险转移。然而，由于政府和私营部门的“利己主义”动机，两者之间的“交易点”极易成为滋生腐败及不道德行为的土壤，契约履行中的“信息不对称”也易产生私营部门坑害公众利益的“契约火灵”（C o n t r a c tf a i l u r e）现象。这一系列难题仅靠政府一市场二元机制无法克服，冈此第三种机制的介入尤为必要。1 2 政府与第三部门功能互补供给模式H a n s m a n n（1 9 8 0）认为，营利组织所I 卅有的局限性是导致“契约火灵”的根源，而1 E营利组织由丁受剑1 卜分配约求”（N o n

8、-d i s t r i b u t i o nc o n s t r a i n t），它不会为追求利润而降低品质，公共物品生产若由非营利的第三方部门完成，生产者的欺诈行为便会得剑有力5 4 5首届中国科技政策J 管理学术研讨会论文集遏制1 6 1。W e i s b r o d（1 9 8 6）认为，第三部门的出现是市场失灵和政府公共物品供给不足的结果。上世纪8 0 年代，它曾被视为一支独立的力量在公共物品提供上实现着公平与效率的最优结合。然而，第三部门也会偏离志愿机制而产生功能性和效率上的种种缺陷，S a l a m o n（1 9 8 7）将之称为“志愿失灵州（V o l u n t

9、a r yf a i l u r e）。他认为，人们总是将志愿机制理解为政府和市场失灵屙的替代性制度，过度渲染其对政府的竞争精神而未能充分意识到政府支持的必要性。事实上，政府的刚性制度恰好能弥补第三部门的不足，而第三部门对公众需求回应则具备良好的弹性，基于二者在组织特征上的互补性，它们之间应建立起“合作关系”。G i d r o n，K r a m a r 和S a l a m o n（1 9 9 2）提出的政府一第三部门合作关系的四种模式，根据公共服务的资金筹集及其实际配送将两者的合作关系界定为：政府主导模式、第三部门支配模式、双重模式和合作伙伴模式暗1。后有学者Y o u n g（2 0

10、0 0）抛开第一种传统模式，直接将两者关系明确界定为3 种，即对抗关系、补充关系和合作互补关系旧。对抗关系（A d v o c a c y），芳非指两者关系完全对立，而是指在社会不稳定时期，第三部门作为公众利益的代表，在资金筹措和服务方面都起支配作用，从而推动政府进行政策改进；补充关系（S u p p l e m e n t a r y），应用于第三部门发育较成熟的国家，第三部门和政府各自有一套相对独立的筹资和服务体系，政府未能满足的需求由第三部门满足；合作互补关系（C o m p l e m e n t a r y），被视为积聚两者优势解决复杂问题时的有效方式，它是指两者共同提供公共物品，典

11、型作法是由第三部门提供服务，由政府提供资助，也包括政府给予充分的赋权和支持，采取特许经营、租税诱因、公私合营、贷款和贷款担保等形式与第三部门合作。由丁二第三部门在内部机制、结构上的特点，政府与之的合作比与私营部门的合作更有保障，更为节约，更能有力的保护弱势群体利益及更好的体现公平。然而，第三部门在资金、政策上对政府的依赖，往往是以丧失自主性为代价的，因此两者的合作常会陷入“官僚化”危机而缺乏应有的活力。2、三元主体合作供给论W u t h n o w（1 9 9 1）提出的“政府、市场、志愿部门三部门模式”u0 l 指山，这三者虽看似界限明晰且运作原则不同，但在解决同一社会问题时彼此之间却存在

12、着频繁的互动关系。他曾用一个经典事例说明三者在公共物品供给中的紧密合作关系，即城市中老年人的食 I i l 福利问题的解决：可由政府出钱购买食品，营利性组织负责生产，非营利组织进行协调并发送食品。同时他指i l j，当二者为公众提供相同或相似的公共产品或服务时，则会存在激烈的竞争。5 4 6首届中国科技政策与管理学术研讨会论文集兴起于上世纪9 0 年代的治理理论认为，随着经济领域和社会领域自组织力量的发展，在私营部门与公共部门、政府与非政府组织之间的传统界限逐渐被打破，公共物品供给过程也演变成由各种不同角色所组成的复杂合作网络的治理过程。治理不同丁：“统治”，也不定要依靠国家的强制力量使别人服

13、从1（R o s e n a u，2 0 0 1），而是政府、市场、社会主体之间关系实现秩序化的方式，它包括更为复杂的机制、过程、关系和制度，借此不同利益相关者通过集体行动表达它们的利益和协调它们的差异u 引。换言之，就是在公共物品领域建立起一种有效的协调机制，在三者之间努力寻求多元权力与权利的均衡点。政府、企业、第三部门均可发挥出各自优势并实现劣势互补：政府在政策服务、制度安排、建立关系网络、保障公平等方面具有独特优势，但在具体生产服务上行动迟缓、缺乏同应性，则要求诉诸市场和社会力量；企业拥有极强的运营能力及掌握技术和经营的人力资源、颇具开拓性、生产服务效率高，但其贪婪的赢利行为需凭借政府的

14、规制及第三部门的积极监督予以约束；第三部门极具同情心，善于处理公益性、慈善性事务及诸如生态保护、人道援助、关爱弱势群体等国际性社会问题，但它的“类官僚化运作”及“二政府行为”也必须通过政府的监管和市场主体的极力竞争进行规范。总之，多中心治理模式强调的功能互补、权力依赖的合作关系，是以实现参与各方的“多赢”为合作理念的。三元主体合作供给论，倡导非市场力量的凝聚及非政府的公共权威，突出强调来自民间的第三部门的作用。然而，现实中第三部门往往受其组织目标的局限，各自为政，并不能真正代表最广泛社会公众的利益，囚此这一合作模式常因缺乏一种便于公民直接参与的体制环境而遭到质疑，同时也引发了人们对政府一公民角

15、色定位的再思考。3、多元主体互动供给论新公共服务理论的代表人物K i n g 和S t i v e r s（1 9 9 8）屡次提醒政府属于它的公民n 3 1。D e n h a r d t 夫妇（2 0 0 0）批判新公共管理主义中政府“掌舵人”的不当隐喻，也指出公民才是社会“这条船”的真正主人，行政官员在管理公共组织时，应将公民置于首位，强调他们授权于公民并服务予公民的职责。冈此，政府的首要任务是帮助公民明确表达并实现公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会n4。，即是“服务而非掌舵”。政府不仅要亲自为“行政相对人”提供最广泛意义上的公共物品，更重要的是，政府及公务员应积极提供一个舞台，能使得公民住这一舞台上充分的发表意见，清晰的表达其价值观。行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单的同应不同的利益需求，而应该鼓恸公民采取一致的行动，这样便可以理解更K 远、更广博的公共利益观念1 引。除了提供舞台之外，政府还有责任充当“中间人”，将多元参与供给主体都集中剑谈判桌前进行5 4 7首届中国科技政策与管理学术研讨会论文集磋商和谈判，通常是采用政府、私人机构以及包括社区组织、民间志愿机构在内的非营利机构结成联盟的形式来协同解决，从而在面对多元化的公众需求时，政府及公共管理者不是说行或不行，而是说，“让我们共同寻找解决