专题研究保障房历史、现状、趋势、策略20110519Word下载.doc

1、1.3.3 税费政策- 9 -1.4 我国保障房政策存在的问题- 10 -二、保障性住房发展现状- 11 -2.1 2005年以来全国经济适用房建设增长较慢，占同期住宅建设比重较低- 11 -2.1.1 全国经济适用房开发投资额占商品住宅比重1999 年达最高，近几年基本在5%以下- 11 -2.1.2 全国经济适用房的开竣工面积占比经历2000-2005 年持续下降和2005 年后基本稳定两个阶段，目前在5%左右- 12 -2.2 2008 年起全国保障性住房建设规模大增，公共租赁房占比逐年扩大- 13 -2.2.1 中央提高对保障性住房建设重视度，近几年建设规模大幅增加- 13 -2.3

2、保障房建设模式- 15 -2.4 保障房建设资金新形式- 16 -三、重点房地产企业参与保障性住房建设情况- 18 -3.1 房地产企业态度渐变，积极参与保障房建设- 18 -3.2 企业自身优势主导利润- 18 -四、保障性住房建设对房地产市场的影响- 20 -4.1 加大保障房建设将分流商品住宅需求，抑制商品住宅价格上涨- 20 -五、保障性住房未来发展趋势及建议- 22 -前言：2011年，中央提出1000万套的保障性住房建设计划，比2009年和2010年的387万套和580万套计划大大增加。根据中央计划，未来五年保障性住房建设总体规模达3600万套，到“十二五”期末使得保障性住房覆盖率

3、达到20%。预计在未来较长时间内，保障性住房建设都将是中央、地方政府及开发企业和其他相关机构广泛关注的问题。有鉴于此，我部撰写专题研究报告，通过对政策历史和数据的总结提炼，对保障性住房建设的历史和现状进行了分析，并重点对部分城市、企业以及相关金融机构在保障性住房建设的最新尝试进行了解读。在此基础上，我部对保障性住房建设可能对商品房市场带来的影响和未来的政策进行了展望，并提出了相关策略建议。历史与现状1.1 我国保障性住房政策变迁从1994 年我国提出住房制度改革以来，我国保障房政策的发展经历了五个阶段：保障房建设提出、保障房体系初步确立、保障房建设缺位、保障房建设回归和加大保障房建设，即走过了

4、由“提出”到“确立”，经历了“缺位”，到“回归”，再到“加大”的一个曲折发展过程。转折点一：1994 年，福利分房转向住房货币化，首次提出经济适用房保障房体系。为贯彻落实中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，深化城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设的发展，1994 年7 月，国务院颁布了关于深化城镇住房制度改革的决定，指出把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。该政策标志福利分房转向住房货币化，由此拉开了住房制度改革的序幕，提出了建立经济适用房的保障

5、房体系。转折点二：1998 年，住房货币化迈出实质性步伐，初步确立了以经济适用房为主的多层次住房供应体系。为贯彻“十五大”精神，国务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，指出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，确立了以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。转折点三：2003 年，住房供应过度市场化，保障房建设缺位。当年的国务院18号文把房地产业作为了拉动经济增长的支柱性产业，普通商品房取代经济适用房作为市场的供应主体。随后的几年，住房供应过度市场化，其在一定程度上导致了保障性住房的建设和供应不足，以至于住房供应中保障房缺位，商品

6、房市场供求矛盾愈发突出，影响到房地产市场的健康发展。转折点四：2007 年，保障房成为房地产政策重点，保障房建设重新得到重视。国务院颁布的关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见，提出“进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度”。该政策标志着加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系的开始，房地产政策重点重回保障房，保障房建设重新受到重视。转折点五：2010 年起，开始加大保障房建设。去年4 月17 日，国务院发布关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知（国发201010 号），指出加快保障性安居工程建设，确保计划

7、580 万套保障房开工建设，当年实际开工590 万套。同年底的“中央经济工作会议”提出“要加快推进住房保障体系建设，加大保障性安居工程建设力度，逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系”。2011 年3 月6 日，在“十一届全国人大四次会议记者会”上，国家发改委透露“未来五年要建设城镇保障性安居工程3600 万套，今年1000 万套，明年1000 万套，后面三年还有1600 万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。”1.2 我国保障房体系构成保障性住房是一个随着时间推移而不断变化的概念，目前包括商品房市场中以低于市场价格出售给特定购房者的经济适用房和限价房，针对城市低收入家庭的廉租房和公租房

8、以及老厂矿和林区垦区的棚户区改造房。按目前情况，保障房与商品房并非完全分开的，而是存在重叠部分，经济适用房和限价房就是带有保障功能的商品房。根据我国房地产市场及经济社会的发展状况，经济适用房、廉租房、限价房和公租房依次成为我国保障房建设的重点，保障房体系在逐步完善。由于保障群体、保障方式不同，使得保障房保障范围进一步扩大，更加适应社会发展特点。另外，不同类型的保障房开发模式、盈利模式不同，能较好的平衡企业参与热情和住房保障进度不足的矛盾。经济适用房和限价房只售不租，而廉租房和公租房只租不售。限价房利润率相对较高，房地产企业参与热情也较高；其它几类保障房企业参与热情有限。近两年，公租房成为保障房

9、建设新的着力点，进一步健全了我国保障房体系。1.3 关键政策为支持保障房建设，近年政府出台了一系列涉及土地供应、金融、税费优惠等方面政策，总的来看，力度逐步加大，措施更加具体，更强调落实。1.3.1 土地政策确保土地足量供应是保障房建设的关键，近年来保障房建设土地供应政策愈加强调量化和责任落实。1994 年7 月，国务院关于深化城镇住房制度改革的决定指出，“经济适用住房建设用地，经批准原则上采取行政划拨方式供应。”2007 年国发200724 号文件，再度明确经济适用房建设用地实行行政划拨方式，首次提出“廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地

10、供应总量的70%”。2010 年-2011 年政府相关文件多次强调保障房、棚改房及中小套型商品房用地不低于供地总量的70%。2011 年2 月，国土部发布关于切实做好2011 年城市住房用地管理和调控重点工作的通知，指出为确保1000 万套保障房建设用地实行责任制，将有力地促进保障房政策的落实。2011 年5 月12 日，国土部公布，2011 年全国住房用地计划供应21.80 万公顷，与2010 年计划（18.47 万公顷）和实际供地量（12.63 万公顷）相比，分别增加18%和72.6%，超过前两年年均10.17 万公顷的实际供地量。其中保障性安居工程用地计划7.74 万公顷，占住房用地供应

11、计划的35.5%，与2010 年计划（6.58 万公顷）和实际供地（3.24 万公顷）相比，分别增加17.6%和138.9%。单保障性安居工程用地即已超过2009 年之前的所有住宅建设用地的年出让量，这将大大促进保障房建设的开展。1.3.2 金融政策资金也是保障房建设的关键，近年来保障房建设金融支持政策力度越来越大，民间资本、保险资金、信托资金允许进入保障房建设领域。近两年，保障房建设金融政策支持力度更大，多渠道筹集资金，2010 年5 月，国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发201013 号）提出“鼓励民间资本参与政策性住房建设”，这是首次对民间资本参与保障房建设的通道“开闸

12、”；2010 年6 月，住建部、发改委等7 部委出台关于加快发展公共租赁住房的指导意见，提出“支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营，探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道”，这些保障房建设的融资方式都是首次提出，特别是允许企业发放中长期债券，允许保险资金、信托资金进入保障房建设领域，将会有力地缓解保障房建设资金的缺乏。1.3.3 税费政策保障房建设税费优惠支持政策力度更大、措施更具体。2007 年以前，为鼓励企业参与保障房建设，政府主要是采取减免行政事业性收费的措施。2010 年，为加大保障性住房建设，特别是公租房建

13、设，9 月财政部、国家税务总局发布关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知，提出对公租房建设、运营环节免征城镇土地使用税、印花税、营业税、房产税等，保障房建设由费用减免扩大到税收优惠，并且税收优惠项目范围更广、更加具体。1.4 我国保障房政策存在的问题近年来，为加大保障房建设，督促地方政府贯彻落实政策，鼓励企业参与保障房建设，政府出台了一些涉及土地、融资、税费优惠等方面的政策措施，这些政策出台及时、力度不断加大、措施更加具体，对我国的保障房建设起到一定的积极作用，但是我国的保障房政策还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：首先，我国保障房建设缺乏法律保障。我国还没有实施住房保障法，

14、各个地方政府建设保障房没有法律约束，再加上行政考核机制不健全，地方政府进行保障房建设的动力不足，中央政府多次强调保障房建设，但是地方政府对政策的贯彻落实力度有限，成效不大，容易形成“雷声大、雨点小”的状况。其次，我国的保障房短期政策多，政策执行不到位。我国的保障房政策主要是中央政府以“通知”、“意见”等形式下发，多是强调短期的措施、手段，并且不稳定。另外，由于各方利益不同，地方政府对政策的执行、落实不到位，存在较多政策落实变相放松的情况。再者，保障房建设、管理机制不健全。目前，我国的保障房建设没有明确的成熟模式，缺乏制度设计，保障房的运营、管理机制不健全，涉及这方面的政策内容很少，地方政府、房

15、地产开发企业、金融机构等相关机构的探索积极性不高。二、保障性住房发展现状2.1 2005年以来全国经济适用房建设增长较慢，占同期住宅建设比重较低早在1991 年6 月，国务院就在关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知中提出，“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题 ”。到1997、1998 年，我国进入房改的关键时期，房地产行业也在这一时期起步。当时的商品房价格同以工薪阶层为主的中低收入者的经济承受能力差距甚大。国家为了解决中低收入家庭住房困难和启动市场消费，于1998 年正式推出经济适用房。2.1.1 全国经济适用房开发投资额占商品住宅比重1999 年达最高，近几年基本在5%以下1998 年经济适用房开始大力兴建，全国各地的经济适用房如雨后春笋般迅速发展，无论开发投资额、还是开工、施工面积都迅速增加。从开发投资额来看，1999年，经济适用房占商品住宅的比重达16.6%，开发投资额增长率达61.4%，在大举兴建后的第一年即达到历史最高点。之后，随着非保障性商品住宅的快速发展，经济适用房开发投资额占商