基于新公共管理理论的实践阐释docxWord格式文档下载.docx

1、公共管理环境的变化是新公共管理运动兴起的根本原因,公共管理系统需要不断调整自身结构以谋求与新环境的动态平衡。信息技术革命的加速使得政府在公共管理过程中日益重视对信息技术的运用。第二,专业化管理的政府,通过多种形式的授权改善政府的工作。新公共管理的主要目标是化解政府在公共服务供给方面存在的危机,因此它关注的主题不是政府应该做什么、政府应该为谁服务,而是政府如何运作,将政府的政策制定和具体执行职能相分离,政府主要承担管理职能,政策的执行可以通过合同方式委托给执行局之类的单位,管理权可以下放给专业管理人员来完成,并且通过绩效评估而不是严格的制度来约束管理者。第三,企业化政府,美国学者奥斯本和盖布勒提

2、出用企业精神重塑政府的理论。基于管理具有共通性的共识,西方各国在公共管理过程中广泛采用私营部门的管理方法,如打破政府部门的垄断,通过公开竞标的方式将公共服务承包出去,实行全面质量管理和目标管理,对政府部门和人员进行量化绩效管理等。第四,以顾客为中心的政府,把需要服务的公众视为政府部门的顾客。通过调查、倾听顾客的意见,建立明确的服务标准,向顾客做出承诺以及赋予顾客选择卖主的权利,以实现改善公共服务质量的目的。第五,注重能力建设的政府,重视人力资源的开发与管理。二分析框架本文的目的是运用新公共管理理论对国际海关发展的主要趋势进行理论阐释,在综合新公共管理理论以及考虑到海关管理特殊性的基础上,提出下

3、列分析框架见表1。以韩国海关构建21世纪世界最佳海关的发展目标为例,可以运用上述分析框架进行具体阐释。21世纪世界最佳海关主要涵盖了三方面的内容一是客户导向的海关,尽最大努力为顾客提供最佳服务;二是快捷准确的电子海关,通过充分应用先进的信息技术,建设更快捷、更准确的电子海关;三是高智能专业化的海关,关员意识到自己位居国际贸易边境的最前沿,依靠高度的荣誉感和精湛的专业技能开展工作,充分强调廉洁、真挚、责任和创新。可以发现,这三方面的发展目标分别与新公共管理理论的第四、第一、第五条特征相对应。二、公共管理环境的变化与国际海关发展的新趋势海关的定位冷战结束后,随着西方国家新公共管理改革浪潮的推进、国

4、际安全环境的新变化,应对非传统安全威胁,建立完善的海关风险管理和非传统安全管理体系,成为各国海关共同关注和思考的问题。海关所要关注的一个基本问题是海关应该做什么和不应该做什么,或者说海关所应扮演的角色。这实质上是要求对海关的职能构成进行描述、分析与解释明确海关的定位。所谓职能,指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称。一讲究安全的海关非传统职能的发展与海关管理职能的嬗变随着全球化的发展与经济一体化进程的加速,非传统安全问题日益突出,金融、环境、流行病、信息安全、恐怖袭击、民族分裂主义等非传统安全因素,与传统安全问题相互交织、转换并不断衍生出新的安全问

5、题,构成了对国家安全的严重威胁,导致国家安全的内涵出现新的变化,海关管理职能不断演化,开始关注那些影响范围更大、更复杂的非传统职能;海关管理职能的嬗变表明了海关职能目标的延伸,传统职能着眼于对国家经济、政治的保卫,而非传统职能则侧重于维护国家的稳定与发展。2006年,中国海关国际问题研究中心的国际海关发展趋势非传统职能对中国海关的影响和对策研究报告首次对海关非传统职能的内容构成进行系统表述,提出加工贸易管理与保税监管、海关稽查、口岸管理、边境保护、服务商界及参与政策制定等属于海关非传统职能。2007年,中国海关国际问题研究中心的研究报告对此进行了修正,提出当前我国海关需要强化的非传统职能主要包

6、括知识产权海关保护、海关边境保护、保障供应链的安全与便利与口岸一体化管理。2008年,时任海关总署署长牟新生首次在官方报告中提及非传统职能概念,指出海关税收、监管、保税、打私、统计等传统职能任务更加艰巨,维护贸易安全与便利、保护知识产权、履行原产地管理职责、协助解决国际贸易争端、实施贸易救济和贸易保障、参与反恐和防止核扩散、负责口岸规划管理等非传统职能任务不断加重。因应形势变化,调整海关管理职能,拓展非传统职能是当今国际海关发展的主要趋势之一。具体而言,非传统职能在内容上主要包括第一,边境保护职能。海关作为进出境监管机关,在防范境外安全威胁方面占据着天然的关口位置,其主要内容包括反恐、反洗钱、

7、环境保护、保护濒危动植物、查缉货币非法输出、查缉化学前体等。911事件后,发达国家海关工作的重心逐渐向国家安全领域倾斜,加大了边境反恐的力度。美国、欧盟、新加坡海关一方面不断健全风险分析和管理系统,一方面通过海关国际合作、与商界建立伙伴关系等方式开展机构改革、进行职能转变,以确保边境安全。美国海关与边境保护局通过实施美国盾牌计划、集装箱安全倡议、24小时提前申报规则、30点智能边境协议等,把美国的安全区扩展至地理边境之外。欧盟税务及海关同盟总司将管理并保护欧盟统一的外部边境确立为主要职能之一。新西兰海关2006-2010年海关成果目标中的第一项内容就是边境安全提高海关的协同作战能力。尽管在发达

8、国家和发展中国家,海关肩负的主要职能存在一定的区别在发展中国家,海关税收在国家收入中占有重要比例,海关承担的主要职能是税收;在发达国家,海关的主要职能是边境保护,实施禁限措施。但在经济全球化不断推进以及国与国之间相互依赖日益增强的今天,边境安全问题已然成为各国关注的首要问题。第二,维护国际贸易供应链安全与便利的职能。世界海关组织于2002年6月通过了海关合作理事会关于国际贸易供应链安全与便利的决议,将保障贸易安全作为911事件后国际海关面临的重大挑战,把推进各成员加入京都公约、通关数据标准化、电子数据预交换、风险管理、行政互助、技术援助等列为贸易安全与便利的保障措施。2005年6月,世界海关组

9、织通过了全球贸易安全与便利标准框架一揽子文件。一些发展中国家海关也开始重新审视海关在国家安全战略中的定位,开始注重促进贸易便利与维护安全并重。各国海关逐渐达成共识海关不再仅仅是国家在边境的征税机构,同时也担负着管理国际贸易和保障跨境货物流动方面的经济和社会安全。世界银行在其2005年全球经济展望报告中明确提出高效的海关与贸易关系密切。在2008年6月的世界海关组织年会上,以实现贸易便利和边境安全,提高发展水平为主题的21世纪海关蓝图文件经各成员国讨论通过。二以技术为生命的海关革新而不是复制信息技术包括微电子、电脑、电信、广播以及光电等集合而成的整套技术。20世纪60年代微电子技术开始在生产制造

10、业中得到广泛应用、80年代初个人计算机出现并迅速普及、90年代电信技术因为数字化而出现革命变化,人类社会开始进入信息社会。信息技术有助于推倒组织之间的壁垒,赋予政府及其伙伴关系各种工具以及跨越组织界限进行有效合作。海关要充分利用不断涌现的各种新技术以加强风险管理,提高海关管理的自动化水平,如将物联网、云计算、地理信息系统等技术应用于海关管理过程中;因为,海关自动化能降低海关放行的、相当于02贸易商品价值的直接成本,再加上减少耽搁时间的间接收益,实际成本减少达到商品价值的1。美国海关对新技术的运用贯穿整个业务流程,从货物与旅客入境前的筛选、审查,到入境后相关信息的维护、监控,再到出境时的审查。物

11、联网,简言之,就是物物相连的互联网。物联网通过智能感知、识别技术与普适计算、泛在网络的融合应用,被称为世界信息产业发展的第三次浪潮。物联网因其网络化、精细化和智能化的工作特性,有助于创新监管模式,改进业务流程,推动海关实现集约式发展。物联网在海关的应用一是实现单货的关联化,确保信息流对实际物流形成有效的牵制作用,提升海关监管效率;二是实现监管的实时化,当货物或集装箱的电子标签和无线网络传输结合后,海关可以随时掌握货物的实时状态,一旦出现集装箱被非法打开等事件,系统就会自动报警,运输途中的违法行为将不再可能。地理信息系统是在计算机硬、软件系统支持下,对整个或部分地球表层包括大气层空间中的有关地理

12、分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的技术系统。美国海关将地理信息系统应用于西南边境,用来追踪非法移民的路线,以使有限的人力和物质资源得到更好的配置。云计算是网格计算、网络储存、负载均衡等技术发展融合的产物。云其实就是将资源进行整合后提供给用户的网络。云计算在海关领域的运用有助于实现布局的虚拟化,海关的物理布局将不再受到地域限制。因为关员向云端提出请求后,只要得到所需服务,就无需了解也不用担心服务提供的具体位置。云时代的理念就是把产品直接变成一种服务,集中储存信息资源让每个人都可以分享使用,实现海量信息存储共享、海量数据的运算应用、海关管理资源的整合集成,进而实现应急指挥、业务

13、监控、风险防控等功能目标。三标准化的海关从各自为政到标准统一,建设全球网络化海关世界海关组织提出21世纪要建设一个积极主动、地位重要、相互联系、标准统一的海关,并不断修改完善海关各项管理规则与制度,以期实现标准、制度和法律文件的国际约束性和示范效应。2005年,世界海关组织理事会通过了标准框架,对现行全球海关运作模式进行了重大改革,旨在构建点到点的国际贸易供应链无缝监管;2008年6月,世界海关组织理事会通过的21世纪海关战略文件进一步将其提炼为全球网络化海关,以实现进出口数据的无缝实时传输。全球网络化海关是一个海关间相互接纳、相互连接的用于支持和提高国际贸易系统效率、促进各国经济发展、保证社

14、会安全和税收征管的信息共享系统,目的在于实现监管和执法数据交换、商业和贸易数据交换。主要包括以下内容一是要求进口、转运和出口方提供符合国际传输标准的数据,采纳世界海关组织货物单一代码和跨境数据元;二是实现不同国家数据库的互联与协调,促进海关之间的数据交换;三是在进口、转运和出口方之间,制定互认和协调协议,消除在国际贸易供应链中不必要的重复监管措施;四是设立标准,促进各国海关对的互认;五是制定海关之间信息交换的规则,如数据保护。全球网络化海关的建立需要从统一进出口数据要求、互认监管结果、统一贸易标准等基础工作开始,为网络的形成解决基础技术和标准问题。虽然一些成员对法律、资金等一系列问题仍然存在意见分歧,但不少成员海关已开始对全球网络化海关的探索和实践,中欧安智贸计划即为其典型范例。全球网络化海关的推进对未来海关与海关合作模式、海关与商界伙伴关系、海关监管模式和贸易的发展模式等都可能产生革命性影响。三、专业化管理的政府与国际海关发展的新趋势海关管理的方式一起催化作用的海关掌舵而不是划桨起催化作用的海关是