地方纪检监察机关改革模式分析Word文档下载推荐.docx

1、法律、机构和战略是评价一个国家反腐倡廉体制机制的三个主要方面。其中，机构是履行职能的主要依靠力量,它对法律、法规、制度执行、战略实施起到根本性的组织保障作用。中国反腐倡廉的主要机构是纪检监察机关,它是中国反腐败工作的领导核心。中央纪委在向中共十八大所做的工作报告中指出，要抓住组织建设这个基础，进一步健全纪检监察体制，加强各级纪检监察组织机构、领导班子和干部队伍建设，完善纪检监察机关内部机构设置，强化派驻机构统一管理，加强上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导和工作指导。中共十八届三中全会重点提出要加强反腐败体制机制创新。这些要求为未来纪检监察机关改革指明了总体方向。优化组织机制、提高工作成效

2、是中国纪检监察机关改革的核心议题。近年来,地方纪检监察机关在创新体制机制方面提出了一些很好的思路，形成了若干具有创新性的改革模式。这些模式既有取得成效的优质创新，也有流于形式、昙花一现的低质探索。本文基于对136个地方纪检监察机关改革创新案例的聚类分析,探讨地方纪检监察机关的改革模式与发展趋势,从实证角度研究不同改革模式的优势和不足。本文认为，多数地方纪检监察机关改革创新案例并没有从反腐倡廉建设战略层面设计改革之后各个部门的职能分工,很多改革并不彻底，甚至带来了新问题。一、理论背景与文献综述改革是加速中国经济社会转型的动力，其本质是对不完善、不适用、不科学的制度进行改良革新。中国已经实现了从供

3、给主导型制度变迁方式逐渐向中间扩散型、需求诱致型制度变迁方式的转变，在这个过程中，中央与地方形成了改革的寻优模式，具有地方创新、试点推广、经验总结和全面实施的改革阶段性特征。地方党委政府创新已经成为推动制度改革的重要力量，这种改革路径有效地降低了外部性、不确定性、不平衡性等制度改革的不稳定因素。在中国改革进程中，经济体制改革与政治体制改革不是完全对称的结构状态,但总体上是相互适应的。中国经济体制改革遵循了一条可以用“诱致型制度创新理论”予以解释的渐进式道路，然而政治体制改革是否可以采取同样模式,这是一个在中国社会转型加速期亟待研究和破解的理论与实践问题。在诱致型制度变迁方式中，政治体制改革需要

4、寻求改革收益与摩擦成本的平衡，地方探索、经验总结的渐进改革模式为解决这一问题提供了一个重要思路。在纪检监察机关改革方面，已经有学者提出了类似的设想。有学者提出，可以效仿建立经济特区的方式，建立特别治理区（Special Governance Zone），在该区域可以组建新的反腐败机构、制定新的政策，使之成为全国性反腐败规划的一个重要突破口。透明国际（Transparency International）最早提出“廉洁岛”概念（Island of Integrity）,并说明了“廉洁岛”可以是一个单独的采购计划、一个私有化的项目或是一个独立的政府机构，透明国际认为,很少有一个政府系统是完全腐败的

5、,其中不腐败或不愿腐败的部分可以成为建构持续性变化的砖瓦和水泥。有学者认为，可以借鉴“廉洁岛”模式,建立政治特区，待这些政治特区改革取得成功，在防治腐败上积累大量成熟经验后，再向全国拓展,最终实现反腐败的全面突破。对地方纪检监察机关改革而言,建设“廉洁岛”的改革模式与地方政府创新的改革模式具有相似的逻辑过程,二者在本质上都是通过地方探索,在总结成功经验、发挥示范效应的基础上进行更大范围推广。这种改革模式的重点和难点就在于如何研究、总结经验,建立怎样的标准来衡量改革成功与否。近年来，中国地方纪检监察机关改革日益增多,这与深化政治体制改革的宏观背景有关,也与中央政府、地方党委政府、社会各方对反腐败

6、工作的高度关注相契合。尽管学术界在反腐败方面的研究成果汗牛充栋,然而对纪检监察机关改革的关注并不多，多数研究成果只是从纪检监察机关的重要性以及改革方向等方面进行论述。有学者认为，各国反腐败机构在过去20年反腐败斗争中发挥了重要的“廉洁战士”作用，并认为反腐败机构的独立性至关重要。有学者提出，中国未来反腐败制度改革的关键是反腐败机构和体制改革，改革方案应是纵向垂直、横向整合、授权充分、分步实施。（11）有学者围绕垂直管理体制、组建专门机构、提升纪检监察机关地位、加强队伍专业化四个方面对中国纪检监察体制机制改革进行了研究。（12）有学者提出，纪检监察机关改革方向是以加强政党领导力为价值取向，以监督

7、职能充分发挥和完善为关键，以反腐败专业化建设为着力点。（13）一些研究成果分析了地方纪检监察机关存在的困境，并提出了改革对策。有学者对县级纪检监察机关体制创新进行了研究，认为县级纪检监察机关体制性障碍的外在表现主要存在于依附监督对象、无独立权力体系、地位低下、威慑力不强等方面。（14）有学者对基层纪检监察机关设置模式的局限性进行了分析,提出现行模式存在三个方面的不适应：领导体制与基层纪检监察机构独立开展纪检监察工作不适应、管理方式与基层纪检监察机构监督同级党委政府不适应、基层纪检监察机构力量薄弱与专职履行监督检査职能不适应，同时认为基层纪检监察机构设置改革的基本任务是改革目前“条块分割”的机构

8、设置。（15）有学者从社会监督、层级监督、群众监督、专员监督、制度监督五个角度提出了加强县级纪检监察机关建设的具体建议。（16）有学者分析了江苏省东海县纪检监察机构改革成效，认为通过成立派驻工作室的模式可以搭建新的基层纪检监察工作平台，实现基层纪检监察工作从松散到集中的转变，形成基层反腐倡廉工作合力。（17）从现有学术成果看,对纪检监察机关改革的研究并不丰富,特别是对地方纪检监察机关改革模式的探讨更是寥寥无几。本文通过建立案例库的方式，试图对地方纪检监察机关改革模式进行系统总结，以实证方法分析改革创新的经验及其存在的问题，以此探索地方纪检监察机关改革的方向和趋势,提出科学合理的政策建议，为地方

9、纪检监察机关改革和反腐败体制机制创新提供理论参考和实践依据。二、地方纪检监察机关改革模式的聚类分析在地方纪检监察机关改革创新的实践中,各个地方由于改革方式的不同而形成了多种改革模式。为了对地方纪检监察机关改革模式进行深入研究,本文选取了136个地方改革案例组成案例库进行解析,试图归纳分析改革模式类型。案例全部选自公开发表的文献资料、权威报刊媒体、党政机关网站。在选取案例过程中，笔者严格核实报道信息来源,充分保证研究资料准确性。这些案例报道往往由地方纪检监察机关提供,并且都是已经开展改革实践的报道，本文在选取过程中只保留了改革信息相对完整的案例，以提高研究的科学性。事实上,主流媒体对地方纪检监察

10、机关改革的报道均具有真实性，因此笔者认为，以案例库形式对地方纪检监察机关改革进行研究具有可靠性。本文选取的136个案例涉及20个省和自治区，按照行政区划层级划分主要包括10个地级市和125个县级（市辖区、县或县级市）行政单位,县级行政单位占到92.6%（四川省南溪县有2个案例），这也反映出县级纪检监察机关改革创新的活跃程度，参见表1。从案例的改革起始年份来看，20032007年的案例占9.6%,20082011年的案例占58.1%,2012年的案例占32.3%，可以看出,2008年以来，地方纪检监察机关改革进入活跃期,详见图1。如何划分地方纪检监察机关改革模式尚没有形成统一标准。以往,不同研究

11、者和地方领导干部从各自角度进行了一些总结，例如直接以地名命名的“张家界模式”（18）、“枣强模式”（19）;以地方纪检监察机关领导干部命名的“曹克明模式”；（20）以改革特征命名的“归口模式”、“分块模式”、“重点派驻模式”、“综合派出模式”、（21）“点派驻模式”、“面派驻模式”、“点面结合模式”（22）,等等。这些模式划分主要存在两方面问题:一是缺乏全面性，没有将地方纪检监察机关改革所有类型置于同一个系统中进行研究;二是缺乏学术性,未能科学准确地反映改革模式的存在状态。本文从改革客体角度，将地方纪检监察机关改革分为横向和纵向两个维度,横向维度即是改革本级纪检监察机关内设机构,纵向维度即是改

12、革所管辖的下级纪检监察机关或派驻机构。横向维度改革分为大科室模式、一体化模式和机构增设模式;纵向维度改革分为撤点设片模式、留点设片模式和混合模式。在案例库中,横向维度改革案例有11例，纵向维度改革案例有125例，其中四川省南溪县在两个维度都进行了改革。在纵向维度改革中涉及派驻机构的改革有106例,涉及乡镇、街道纪委的改革有62例，有一些地方对派驻机构和乡镇、街道纪委实行了同步改革,不同改革模式案例所占比例详见表2。（一）横向维度改革创新1.大科室模式。大科室模式是指纪检监察机关按照职能性质将原有科室进行聚类合并，形成“职能大科室”，以此突出纪检监察机关的工作重点，以达到整合资源的目标。2007

13、年，四川省南溪县纪委监察局对内设机构进行的改革属于大科室模式，其具体做法是按照职能整合目标成立了“三中心一综合”，即包括党员干部教育、廉政文化建设、制度建设等职能的预防腐败中心；包括党风室、执法监察室、纠风办、效能投诉中心等职能的软环境建设中心；包括信访室、纪检监察室、审理室、群众举报中心等职能的违纪违法行为查处中心;包括纪委监察局办公室、干部室等职能的综合办公室。（23）这种内部机构设置模式与香港廉政公署按照职能分工设置执行处、防止贪污处、社区关系处的思路相类似，（24）但在中国大陆地方纪检监察机关改革中并不多见。大科室模式的进步之处在于能更加清晰地对纪检监察机关的职能进行定位,但是科室之间

14、如何实现真正的职能整合并相互协作却是一个难题,这个问题如果没有解决好，“三中心一综合”就可能成为名义上的职能聚类。2.一体化模式。一体化模式是将与纪检监察相关的职能机构纳入纪检监察系统，实现纪检监察职能扩大的一体化改革模式。2012年，广东省珠海市横琴新区成立的“廉政办公室”属于这种模式。该办公室将纪检、监察、检察和审计等部门联合到一个机构,设立综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部4个部门。（25）横琴新区采取这种改革模式的最大特点在于不再单设纪检、监察、检察、审计部门，廉政办公室的内设部门对外接受上级对口部门的业务指导，同时也是上级对口部门的派出机构。横琴新区将多个职能机

15、构整合在一起的一体化模式在中国是首创，为纪检监察机关改革提供了一个新思路,对于精简机构、人员，整合党内监督、行政监督和法律监督，形成纪检监察合力具有积极意义。然而，由于在一体化机构的实际运行中，内设部门仍然需要与上级对口单位一一对接,接受业务下派和工作指导,所以就容易形成“形式上联合、实则各行其是”的工作状况。3.机构增设模式。机构增设模式是在纪检监察机关原有职能部门的基础上增设新的部门。近几年,多个地方纪检监察机关成立预防腐败局的改革就属于机构增设模式。2011年7月，湖南省平江县成立了湖南省首家县级预防腐败局,（26）2012年4月至9月期间，广东省清远市及其下辖的8个县（市、区）全部成立了预防腐败机构。（27）地方纪检监察机关增设专门预