西南联大知识精英的宪政理想与探索Word文档格式.docx

1、关键词：西南联大、知识精英、罗案、期成宪草、国民大会议政会结束一党专制、实行宪法政治，是现代化国家政治建设的最重要标志，西南联大的教授们，曾为此进行过一系列可贵的努力。本文围绕抗日战争时期第一次宪政运动中，由西南联大为主的九教授参政员提出之五五宪草之修正，和国民参政会宪政期成会在此基础上通过之中华民国宪法草案（五五宪草）之修正草案，就中国知识精英力图改造国家中央政治体制的尝试，作以初步介绍与考察。一1939年9月，以国民参政会第一届第四次大会通过请政府定期召集国民大会实行宪政决议案和国民参政会宪政期成会成立为标志，抗日战争时期的第一次宪政运动拉开了帷幕。对于这次宪政运动，人们已经做了许多研究，

2、但一般论述大多只是介绍表面上热热闹闹的场面，而对由宪政期成会提出之的中华民国宪法草案（五五宪草）之修正草案（以下简称“期成宪草”），则还缺乏足够的重视。然而，这次宪政运动最有意义的成果却正是这个与西南联大关系密切的“期成宪草”。“期成宪草”是在以西南联大为主的九参政员草拟的“五五宪草修正草案”（由于执笔者为罗隆基，故以下简称“罗案”）基础上提出来的。1938年6月17日国民政府公布第一届国民参政会参政员名单，在全部200名参政员中，西南联大被遴选者有10名。其中属于甲项者（即曾在各省、直辖市公私团体服务三年以上，著有信望之人员）有经济系教授周炳琳（浙江省）、中文系教授杨振声（青岛市）二人；属于

3、丁项者（即曾在各重要文化团体或经济团体服务三年以上，著有信望，或努力国事信望久著之人员）有南开大学校长张伯苓，哲学系教授胡适，法律系教授罗文干，政治系教授钱端升、罗隆基、张奚若、张忠绂，和历史系教授傅斯年（名誉职）8人。一届四次参政会通过请政府定期召集国民大会实行宪政决议案之后，蒋介石以议长身份先后指定25人组成国民参政会宪政期成会，其职责为协助政府促成宪政。宪政期成会会员中，西南联大占了五分之一，他们是周炳琳、傅斯年、钱端升、罗文干、罗隆基。9 月20日，一届四次参政会闭幕后的第二天，宪政期成会召开第一次会议。会议根据参政会授予协助政府促成宪政的使命，决议请政府早日颁布召集国民大会、公布宪政

4、的明令，并请秘书处收集关于宪法草案之各种资料，以便讨论。当时，会议上达成三项共识，即：一，“希望最高国防会议提前通过参政会的立宪案，并望在今年的双十节政府能公布实施宪政时期”；二，“打算在双十节后有长时间的集会，研究讨论关于宪法本身以及国民大会组织法、选举法等等问题”；三，“希望宪政的实施时间有大致的决定，不能将时间太拉长，暂时拟定至迟不能迟过九个月，就要开国民大会，完成宪政”。实现宪政，是在野各种势力早在抗日前就提出的强烈要求。这次发动宪政运动的目的，同样是为了促成法治制度的建立，而一部成型的宪法则是宪政实施的前提，因此对五五宪草的修改就成为当时的一件非常紧迫的工作。11月24日，宪政期成会

5、召开第二次会议，听取参政会秘书处关于国民党六中全会决议1940年11月12日召集国民大会的报告，决定着手征集各方对五五宪草等问题的意见，同时推举罗隆基与左舜生、董必武、褚辅成、许孝炎拟具待研究的各项问题，以便供下次讨论。同时，考虑到罗文干、周炳琳、傅斯年、罗隆基，及中央研究院社会研究所所长陶孟和均居住在昆明，故会议委托他们就近磋商并起草关于宪草修正的意见。罗文干等返回昆明后，即行集会研究，并推罗隆基主稿，稿成后又讨论数次，几经修正。其间，张奚若、杨振声及在昆明的任鸿隽等参政员，亦惠然参与了意见。3 月，宪政期成会会员钱端升自美返国，阅览全稿后也表示赞成。他们的修宪意见，除了具体化在“五五宪草修

6、正草案”之外，还容纳在五五宪草之修正一文中，后者发表时署名“罗隆基等”，代表了参与修宪草案的九人之意见。这九参政员中，属于西南联大的有罗文干、周炳琳、傅斯年、罗隆基、张奚若、杨振声、钱端升七人，换句话说，就是除了已赴美出任大使的胡适、已到政府任职的张忠绂，和不在昆明的张伯苓外，其余的联大参政员都参加了这一工作。九参政员修宪草案中最主要的部分，是在国民大会闭会期间设置一个名为“国民议政会”的常设机构，以便对政府行使职权起某些监督作用，并防止政府滥用权力。明眼人一望可知，国民议政会的职权“相当于民主国家之议会，使其在实际政治上能够负起监督政权的责任”，因而“修正案的精神，实际上等于放弃了权能分治的

7、原则，而复归于议会制度”。设立国民议政会的设想在宪政期成会中提出时，受到不少人赞同，熟悉西方制度的原北京大学教授，国民参政会秘书长王世杰，对这个方案也颇感兴趣。加之罗案出自蒋介石指定的成员之手，故显得格外为人注目。众所周知，五五宪草规定国民大会由全国各县选举一名代表组成，中央实行五权分立，政权属于行政院，治权属于国民大会。不过，这种制度在运作中实际成了政府万能而国民大会无权。正是鉴于抗战以来国家政治领导机构运转不够灵便，又鉴于政府权力足以借战争需要而无限制地膨胀，罗案才提议在国民大会休会期间建立这样一个常设机构。五五宪草之修正首先指出：“中山先生的宪政理想是直接民权，由人民直接行使选举、罢免、

8、创制、复决等权。在实现直接民权步骤上，依据中山先生和遗教，应由下而上，由县民行使直接民权，进而为各省宪政，再进而为全国宪政。”它在肯定孙中山的这种政治理想的同时，又认为“欲达到此种理想，工作必艰巨，时间必久远”。因为从世界而论，英法等民主国家“虽有久远宪政历史，固尚未能语于此”；“美国西部各州偶有采行直接民权者，终鲜良好成绩”。即便在行使直接民权最早的瑞士，尽管其人口土地不及中国百分之一，尽管它行使复决权有300余年之历史，行使创制权也有将近100年了，但“迄今两权之行使，无论在联邦或在各邦，依然有高度之限制”，且“瑞士各邦人民对普通法律行使复决与创制两权，成绩依然未臻尽善尽美之境。至于选民大

9、会，直接选举官吏，直接参与立法，在瑞士22邦中亦只限于两个全邦，四个半邦”。由此，他们说：“我国宪政当以完成中山先生之宪政理想为目的，绝无疑问。惟在今日实行制定宪法，自须审度国家当前实际情形，并斟酎近若干年来之政治经验”，而“人民行使直接民权，绝非一蹴可至之事”。 罗案提交宪政期成会时，还附加了一个注释，其中有这样一段话：“五五宪草最大缺点，即人民政权运用不灵。立法院既非政权机关，而国民大会又三年集会一次，因此政权无从行使，故设国民议政会以为补救。当年立法院发表宪草征询国民意见时，舆论各方即曾一致指出此项缺点。有人主张将立法院权力扩大，使立法院有制裁政府权。但立法院为治权机关，行使政权，与中山

10、先生政权治权划分之遗教不甚适合。另有人主张将国民大会人数减少，会期加多，然国民大会每县市选代表一人，中山先生在遗教中亦早已确定，似亦不宜变更。且国民大会为代表人民行使四权机关，倘每县平均不能有一代表，亦不甚妥。倘不减少代表人数，则如此庞大机关，会期太多，运用又感不灵。故立法院最初几次草案中，曾有国民大会闭会期间设立委员会之议。后因以少数委员代行国民最高统治权似亦不妥，此计划终归取消。” 根据上述原因，罗隆基等认为国民议政会可以补救直接民权难于行使这个缺点。他们建议给予国民议政会两种主要职权：一是“复决立法院之决议”，二是“对行政院可通过不信任案”。他们主张使“立法院成为立法技术上之专门机构”，

11、立法院决议须经议政会审核，则“可使法律案等等必有更审慎周详的成绩”。这样，“立法院有能，议政会有权”，便与“中山先生权能划分五权并立之遗教精神，甚为相合”。为了避免国民党对这个方案产生反感，他们特别强调“在总统制国家，议政会对行政院可通过不信任案，但不能弹劾总统”，所以议政会不过是“人民对行政有限度之监督制裁”，只要运用得当，它能促使“总统用人必能选贤举能”，于是“政府有能，人民有权之精神，必更能发挥”。由此可见，由中国知识精英设计的这个“国民议政会”，相当程度上反映了自由主义人士在国家政治制度建设上的理想。二1940年3月20日，宪政期成会举行第三次全体会议。这时，除重庆、成都、上海等地民众

12、团体贡献了许多宪草修改意见外，正式由国民参政会参政员提出的宪草修改意见有八件。在国民大会闭会期间如何行使治权问题上，褚辅成建议成立“行动委员会”，董必武主张设立“常驻委员会”，这些以西南联大为主的参政员们主张设置的“国民议政会” 只是名称上不同，并无实质区别。宪政期成会经过紧张的十天讨论，“经过慎重之手续，就原案或存或改或补或删，将8章147条改为8章138条”，名为国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案（五五宪草）之修正草案，即“期成宪草”。期成宪草基本以罗案为兰本，并接受了其中最关键的设置议政会部分，所不同的“惟将名称定为国民大会议政会”。这一改动很重要，它表明议政会是从国民大会中产生的

13、，而不是从全国民众中选举产生。随后，宪政期成会向国民参政会正式呈交了期成宪草及对此案的说明书。在说明书中，特别强调多数会员“以为国民大会为国家最高权力机关，实包括直接与间接权”，但是由于其本身“行使直接权”，所以“间接政权事实上既不宜由两千人以上之国民大会行使，乃以属之议政会”。“国民大会议政会”方案在宪政期成会上得到通过，是中国政治史上的一件大事，今天这个方案虽然很少被人提起，但当时却引起社会的相当注意。有人说：“该修正草案中对于原宪草的重大修改就是在第三章加入国民大会议政会一节，这是对于整个宪草的重大改变，是一切谈宪政的人所不应忽视的。”一些反对国民大会议政会方案的人也承认“国内人士对于宪

14、草内容的讨论，从没有像今天这样的起劲，而讨论的中心，则大多数集中于国民大会方面。关于国民大会方面的意见中最重要的一点，就是所谓关于国民大会闭会期间的常设机关的设置问题。自罗文干等的昆明修正案至国民参政会宪政期成会的修正案，都主张在闭会期间设置国民议政会。各方面的意见虽不尽同，然而大抵都认为非赋予重大的权力，不足以尽其常川行使政权之能事。”正因如此，当时就有人干脆把它叫作“议政案草”。人们之所以如此重视期成宪草，是由于它在国家政治体制上所做的大胆改革。期成宪草对国民大会的职权规定六项。即：一，选举总统副总统、立法院院长副院长、监察院院长副院长、立法委员、监察委员；二，罢免总统副总统、行政立法司法考试监察各院院长副院长、立法委员、监察委员；三，创制法律；四，复决法律；五，修改法律；六，宪法赋予之其他职权。而对于“国民大会议政会”的职权，则规定了九项：一，在国民大会闭会期间议决戒严案、大赦案、媾和案、条约案。二，在国民大会闭会期间复决立法院所议决之预算案、决算案。三，在国民大会闭会期间，得创制立法原则，得复决立法院之法律案。凡经国民大会议政会复决通过之法律案，总统应依法公布之。四