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1、中国人大财政金融专家类承曜表示，各级地方政府为满足地方财力需要，通过违规发债、设立政府下属的投融资公司从银行体系申请贷款，甚至拖欠建筑施工款等方式形成了政府的隐性负债。他说为防范地方政府债务风险，中央政府十分有必要对地方政府债务进行管理。1.资本金缺口面临这轮全球经济危机时，创新地方政府的投融资改革迫在眉睫。随着土地收入减少，预算内用于教育医疗公共等投入增加，因此各个地方用于投资的资金空间不大。“首先其实最缺的还是资本金，”上海市一位政府智囊团人士对本报记者表示。按照国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知，从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产

2、开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。交通运输、煤炭项目，资本金比例为35%及以上；钢铁、邮电、化肥项目，资本金比例为25%及以上，电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目，资本金比例为20%及以上。就连一向被视为财政雄厚的上海市政府，今年也开始显现资金压力。今年1月15日，上海市长韩正表示，上海近期完成的到2020年的上海市轨道交通网络规划方案，及之前的13条线，资本金缺口约1000亿。上海，中国最富庶的城市也面临“资金窘境”。主要为上海政府输血的两大政府投融资平台上海久事、上海城投，最近因要发中期票据而公开的财务数据

3、能够更进一步揭示融资压力。上海市轨道交通2号线东延伸段项目，轨道交通13号线一期项目，上海至江苏南通（沪通）铁路（上海段）项目，以及上海-杭州-宁波（沪杭甬）客运专线（上海段）。项目总投资622.87亿元，按照35%资本金缺口，则需要218亿元作为资本金，目前已投入资金仅为59.9亿元。按照相关要求，如果资本金没有到位，银行的信贷一般不敢进入。地方政府建设的资金困境并非今日独有。像上海这样发达地区已通过创新体制，解决城市建设资金来源问题，但如今却有待再次创新。据主要为基础设施项目融资服务的上海济邦投资咨询有限公司的资料，从上个世纪90年代以来，上海已累计完成基础设施投资3650亿元，占前50年

4、投资额90%。如此大规模的投资规模，其资金来源完全有赖于上海走在全国前列的城市投融资体制改革。上海的投融资改革经历了几个阶段，从1980年代后期到90年代初，上海承担了国家主要的财政税收来源责任，政府城市建设资金严重不足。上海即成立了上海城投和上海久事，使基础设施建设从政府直接投资转向政府性投资公司进行间接投资。通过两大平台向外国政府举债（贷款），补充城市建设资金，比如建造上海最早的地铁1号线。但资金缺口随着城市开发而继续加大，到了上个世纪90年代初期，上海开始利用特殊武器土地，通过大规模的土地批租，加快城市旧区改造等。十年来上海通过土地批租共筹措资金1000多亿元。但土地资源毕竟有限，199

5、0年代后期，受东南亚危机影响，土地批租大量减少。同时政府性投资公司负债规模过大，在此特殊情况下，上海采用了固定回报方式吸引外资。上海先后将南浦大桥、杨浦大桥等存量资产折价出售给境外投资者，为上海筹措资金。但固定回报方式，因利率太高（最高达12%以上）必然不能长久。从2000年上海嘉浏高速公路进行社会投资者招商为标志，上海公共设施建设投融资体制改革创新进入了扩大社会化融资的阶段。“以往可以用资产重组方式，降低投融资平台的负债率，再去银行套取资金。”一位股份制银行高管表示。据这位人士透露，上海城投2000年以后一度出现现金流困难，由于大量资金投入，但项目回收期长，短期内现金流收入极微，比如F1、科

6、技馆、洋山深水港，导致银行贷款还款困难，负债率高企，银行不敢再发放贷款。因此，政府在2002-2003年之间对上海城投注资，主要包括注入国有股份红利以及注入上海崇明县一块地块，大大提高上海城投的资本金。“但对于改革较早的城市，现在已没有太多的经营性资产可注入，而农用地转为商业性用地变性难，政策卡的比较紧，所以地方政府募集资金的手段减少。”上述人士说。而济邦投资咨询公司相关人士表示，地方政府的诸多融资平台现在大多已负债累累，即使少数的资产优良企业，也担负着大量的非自用负债和担保，早就被利用为其他项目融资。而在高速公路等基础设施项目中引进社会资本这一条路，随着张荣坤案件和刘根山案件的爆发，放大了社

7、会资本存在的种种弊端，使得外界对民营资本的作用认识大打折扣，因此地方政府在对民间资本开放时更加谨慎。刘根山出事后，其参与投资的沪青平高速公路的经营收费权已交给了上海建工集团将与上海城建集团，一切回到了原点。因此，面临这轮经济危机时，创新地方政府的投融资改革迫在眉睫。2.“特殊”路径特殊时期的政策落实还需时间，并且要求较为严格，于是快速便捷本质上都可以统称为“城投债”的融资方式兴起。在这种情况下，各种打破“规矩”的特殊时期政策开始出台。按照1996年的贷款通则，不得违反国家规定以贷款作为注册资本金、注册验资或增资扩股。但发改委财经司司长徐林曾向本报记者表示，为解决资本金的问题，发改委正在制定政府

8、特定项目贷款的方案，将允许银行信贷补充部分资本金。设计者设想贷款实行招标制度，哪些银行对政府项目的资本金贷款感兴趣，银行就可以去投标，同时由于该项贷款是用作资本金，因此其贷款期限要求在10年以上，同时利率在基准利率的基础上下浮20%-30%。“地方政府为了吸引银行投标，可以采取贴息条件。如果不贴息，银行就不会有积极性。”徐林表示。为了规避风险，发改委酝酿的政府特定项目贷款设定了诸多限制。其中包括：贷款不能超过资本金总额的40%，比如资本金要求1个亿，那最多只能贷款4000万；该贷款完全是为了贯彻落实积极财政政策使用，只能用于政府特定投资项目；该贷款只能在积极财政政策实施期间发放，即2009年、

9、2010年，过了这两年就不能再做贷款。该方案已上报国务院等待审批通过。而发改委主任张平在两会期间也证实，将发放一部分政策性的贷款，作为特殊情况下的特殊政策。国家发改委、财政部、人民银行和银监会已经商量了一个具体的办法，发放一些期限比较长，利率比较低的政策性的贷款，作为项目资本金。此外，银监会已经放开“禁闭”多年的并购贷款，允许银行为企业并购发放贷款，这在一定程度上已突破了信贷不能进入资本金的禁区。同时,一些地方政府还亦瞄上保险资金。上海市金融办一位人士在一次上海保险会议上也坦承，上海正为200亿资本金缺口发愁，号召保险企业做些课题研究，金融办也将与保监会沟通，由上海市政府推荐项目，在保险资金运

10、用和项目投放上探讨进一步合作的可能。保监会资金运用监管部主任孙建勇曾多次透露，2月底3月初，保监会将出台有关保险资金投资基础设施债权的有关办法；4、5月，将出台有关保险资金进行股权投资的有关办法，并将在近期出台有关扩大保险资金在债券市场投资范围的办法。此外，今年财政部还将代发2000亿地方债。但这些政策落实还需时间，并且要求较为严格，于是快速便捷本质上都可以统称为“城投债”的融资方式兴起。具体而言，就是各地政府不直接举债，集中资源打造巨型投融资平台，通过金融市场发债（包括中长期票据、企业债等）或者发放信托理产产品募集资金，以破解资本金和其他配套资金不足的难题。本报去年12月曾独家获悉，北京、上

11、海、广州将作为试点，通过把中期票据发行期限从3至5年延长到8至10年，部分可以用作项目资本金。此前中期票据的发行期限一般在3-5年，因此它在用作资本金时，存在时间上的不匹配等问题。而徐林也表示，人民银行允许企业发行中期票据以及发改委审核发行的企业债券，有一部分是可以用作资本金投资。操作上也没有特别大的法律障碍，对政府投融资平台来说，可以放到子公司的项目上用作资本金。经过交易商协会注册后，京沪粤三个平台集中在3月9日集中发行中期票据。其中，北京国有资本经营管理中心和广东恒健投资控股有限公司的发行规模均达100亿元，上海久事公司50亿元。除北京为5年外，其余两地公司中期票据的发行期限达8年，为中期

12、票据面世以来久期最长的一次。但在募集资金的用途介绍时，三家公司似乎有意避开“资本金”这个词。记者近日致电上海久事，相关人士也对此三缄其口。按照国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知，投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。而中期票据能否用于资本金显然还有疑问。但事实上，这一问题已被淡化了。“资本金是个对经济活动起约束力作用的，在特殊时期，资本金这个概念可以淡化，关键是看项目，看投资方的信用。”一位政府人士如此分析，因为如果信用存在，即使这个项目没有资本金一样可以存活、经营。3.“城投债”爆发虽然按照相关规定，发行企业债必须要求企业最近三年可

13、分配利润（净利润）足以支付企业债券一年的利息，但是变通的方法却很多。按照相关规定，中期票据的待偿还余额不能超过企业净资产的40%。“集合资源打造巨型的平台再去发债，一次融资的资金量就比较大，而且手续较方便。”一位银行投行部人士表示。在中期票据试点中，北京市动作最大。2008年12月，北京市国资委以现金5000万元和其持有的北京能源投资（集团）有限公司的全部股权、北京市首都公路发展集团有限公司74.24%的股权、北京医药集团有限责任公司20%的股权出资，注册成立北京国有资本经营管理中心，注册资本为300亿元。1月，北京市国资委再将其持有的首钢总公司等另外5家国有企业的股权划转注入“中心”。“中心

14、”总资产4000多亿元，已是庞然大物。广州也不例外，2009年1月12日，广东省人民政府将其持有的南方电网股权和中广核股权划转给广东恒健持有。目前相关股权划转工作正在推进。2009年2月13日，广东省人民政府再次将广东省国资委代其持有的粤电集团76%股权无偿权划转给恒健投资持有。2009年2月16日，广东省国资委以粤电集团76%股权增加出资152亿元。由此，恒健投资注册资本金由5000万元增资至153.17万元，迅速“变大”。截至2008年9月，总资产大概900多亿元。上海没有整合新的平台，不过已有的上海久事和上海城投的资产都已经以千亿计算。“现在各地都有这种想法（发债），比如北方某大省，他的投资的资金缺口达到300亿-500亿元。因此目前也在整合旗下的各种水务、交通建设等等资产，装在一起组成大平台。如果发不了中期票据，就可以发企业债等。”据一位专做基础设施项目的专家介绍。而河北省已经出台关于推进城市建设投融资体制改革的意见，主要的内容也是要求各个市成立基础设施融资平台。“按照规定，企业存续期必须有三年，政府新成立一家公司就会有问题，