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1、关于针对平衡计分卡对我国中小学校绩效管理的启示HR Planning System Integration and Upgrading Research of A Suzhou Institution平衡計分卡理論對我國中小學校務評鑑指標建構的啟示簡宏江幼兒保育系專任講師【摘 要】我國自一九九年起，教育改革呼聲不斷，尤其在一九九五年四月行政院教改會所接櫫的教育鬆綁理念之下，學校本位與市場化成為學校教育改革的政策主軸。然而，權力下放，並不必然導出績效。唯有落實績效管理，才能符應權責相符的原理，達成此波教育改革的目標。是以，評鑑什麼、如何設計完整的評鑑指標也就相當重要。本文旨在探討現行校務評鑑的實

2、踐缺失，並引介平衡計分卡理論（Balanced Scorecard）為基礎，提出我國中小學校務評鑑指標建構的方向。至於本文結構，首先探討評鑑指標的意義與重要性；次則析論現行我國中小學的校務評鑑指標的問題，第三分析平衡計分卡理論的內涵；最後則剖析平衡計分卡理論對中小學校校務評鑑指標建構的啟示。關鍵詞：平衡計分卡、校務評鑑、評鑑指標壹、前言我國自一九九0年起，教育改革呼聲不斷，尤其在一九九五年四月行政院教改會所揭櫫的教育鬆綁理念之下，學校本位與市場化成為學校教育改革的主軸，其具體政策如下（簡宏江，2001）：1995.08.09教師法公佈施行，小學教師由派任制改為聘任制，並明定的教師權利義務，教師

3、可以籌組教師組織，並有過半數的席位，參與教師評審委員會，使得傳統的學校權力運作面臨挑戰與衝擊。1999.02.03國民教育法修正通過，規範中小學校長遴選並確立校務會議的定位，加速了校園的民主化，使得傳統一言堂的決策模式面臨多元競爭的挑戰。1999.06.23.教育基本法公佈實施，揭示人民為教育權主體，重建教育體制，展現了教育民主化、教育多元化、教育分權化、教育中立等基本精神，對於教育的發展產生深遠的影響。其中第七條提供了學校公辦民營的法源基礎；第八條強調家長教育選擇權，這些對於傳統上的學校經營型態，產生莫大的衝擊。2000.03.30起分階段公佈國民中小學九年一貫新課程各學習階段暫行綱要，並宣

4、示自九十學年度陸續開始實施。九年一貫新課程強調學校本位、課程統整、空白課程、能力本位及績效責任等理念，勢將顛覆舊有的課程安排及教學模式。上述教育法令政策的制定與翻新，撼動了學校的底層結構，賦予學校更多的自主權能，使得學校組織在人事制度、權力運作、經費運用、課程與教學等面向，面臨前所未有的變革，希冀能解除科層體制對學校的束縛。然而，權力下放，並不必然導出績效。唯有落實績效管理，才能符應權責相符的原理，達成此波教育改革的目標。是以，探討校務評鑑的實施，也就益形重要。至於本文結構，首先探討評鑑指標的意義與重要性；次則析論現行我國中小學的校務評鑑指標的問題，第三分析平衡計分卡理論的內涵；最後則剖析平衡

5、計分卡理論對中小學校校務評鑑指標建構的啟示。貳、評鑑指標的意義與重要性Stufflebeam（1983：120）認為：教育評鑑是一種有系統的資料蒐集，以協助決策者在多種可行的途徑中，選擇可行方案的歷程。其又說：評鑑最重要的目的不在證明而是改進(Stufflebeam，1983： 118)，因此，藉由教育評鑑著重在資料的蒐集與分析，促使學校有系統地獲得以及使用評鑑結果的回饋，以供決策或促進其成長，提供及時的自我修正機制。關於教育（評鑑）指標，郭昭佑（2000）指出：教育指標係指一種統計測量、信號或指引，可了解並測量教育事務的質或量，其主要功能在陳述教育期望、管制教育評鑑品質，提供教育決策資訊及提

6、供教育消費者選擇所需資訊的功能。Carter al.（1992）（轉引自黃建銘，1999）並將評鑑指標分為三種類型：一、規制性的績效指標：此類指標像是一個刻度盤（Dials），通常用於績效容易測量的組織，並已有一個明確的標準可循，只要透過數量化計算，與所建立的標準加以對照後，即可知道績效的好壞。二、描述性的績效指標：此類指標像是開罐器（Tinopener），組織無法經由直接地測量獲知績效好壞，只能藉由描述事實來反映績效狀況。三、警示性的績效指標：此類指標像是警鈴（Alarmbells），是一種負向的績效指標，藉由指出組織不應如何而發揮指標的作用，其主要作用在於防止組織產生偏差的作為。 至於評鑑

7、指標的重要性，Kaplan Norton（1992：71）指出：評估什麼，就得到什麼。這句話即言簡意賅的道出評鑑指標的重要性。是以，想要導引學校發展的方向，促進學校的效能，那麼評鑑什麼、如何設計完整的評鑑指標也就相當重要。尤其目前整體教育環境已轉向民主化與多元化，校園權力結構重組，使得家長會及教師會能夠團結發聲，對於教育品質的需求日趨殷切；而政府再造風潮也吹向教育組織，希望能注入企業家精神，啟動市場化改革策略，要求績效責任。此外，國民教育法修正後，國民中小學校長任用由官派改為遴選制，地方政府依此法源籌組遴選委員會選任校長，是以建構合理的校務評鑑制度，更可作為選任校長評斷的基礎。參、現行我國中小

8、學的校務評鑑指標的問題 現行我國中小學的校務評鑑制度，地方政府大體依據精省前教育廳所頒訂校務評鑑計劃持續辦理校務評鑑（直轄市政府除外），茲將目前我國中小學的校務評鑑指標的問題分析如下：1、 缺乏明確的、系統的評鑑指標吳明清（1998）認為我國國民中小學，除了缺乏明確的成就指標而不易察覺組織的問題外，亦因其外在環境的穩定、以及公共服務的特性，使學校教育人員在安全上獲得過度保障（引自張德銳，1998），形成保守、習慣、依賴、自我疑惑等人格特質（簡宏江，1998），減弱組織成員追求進步的動力；吳清山（2000）也認為我國的教育改革過於重視過程，對於學生學習結果的評估，並無一套有系統的評鑑機制。此外，

9、關於學校校務評鑑並未有法源基礎，各地方政府執行狀況不一，有的尚未有訂定相關評鑑辦法，有的雖有訂定，但評鑑項目與指標大都以教務、訓導、總務、輔導等行政組織為評鑑標的，欠缺組織整體宏觀的策略思考角度，且未與學校目標連結，各個指標之間也缺乏系統性。2、 評鑑忽略學校的脈絡性目前的評鑑辦法是由地方政府層級訂定，而地方政府以同一尺度衡量學校績效，忽略了學校不同的發展背景與歷程，以及學校本身具有自主性，除了有不公平的虞慮之外，對於是否能達到評鑑的目標也是值得商榷的。尤其，學校本位經營已成為我國學校經營的主流，諸如，人事、課程等權力皆已逐漸下放，最近更進行中小學組織再造計劃，賦予學校行政組織與編制更有彈性的

10、自主空間（中國時報，2001）。而教師法通過施行後，學校權力結構已變成行政、教師會及家長會三角鼎力的生態，因此，績效的意涵不再限於僅就組織本身的立場來思考，而須進一步探討組織與所處環境的互動關係（黃建銘，1999），所以校務評鑑的指標，應納入學校結合所處的環境系絡及需求所發展而來的願景與策略，評估其執行學校本位經營的成效。3、 評鑑指標未與教改潮流接軌目前我國教育改革的方向，是遵循行政院教育改革審議委員會所揭櫫的教育鬆綁精神，倡導分權及學校本位管理，諸如：九年一貫課程的實施，須設立課程發展委員會，強調學校本位的課程建構；教師法的訂定促使教師會及教師評審委員會的成立；國民教育法的增修，確立校務會

11、議定位，賦予學校自行採購教科書的權責等均是具體的政策體現。因此在評鑑指標上應納入這些政策變遷的內容，才能與教育改革的潮流接軌，評估政策的績效。然而觀諸現行地方政府的評鑑辦法，未考量這些新興的項目。肆、平衡計分卡理論的簡介 平衡計分卡理論的起源是於1990年，KPMG的研究機構諾朗諾頓研究所（Nolan Norton Institute）贊助了一個長達一年的研究計劃，叫做未來的組織績效衡量方法。這個計劃是由諾朗諾頓研究所當時的最高執行長（CEO）David Norton與學術界的Robert Kaplan共同主持，計有十二家企業參與。此計畫於1990年12月結束，並於1992年12月號的【哈佛商

12、業評論】（Harvard Business Review）發表論文：”The Balanced ScorecardMeasures That Drive Performance:，此後陸續於1993年發表”Putting the Balanced Scorecard to Work”於Harvard Business Review（910月號），1996年發表”Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System”於Harvard Business Review（12月號），並於該年將美國學術界及實務界探討、運用平衡計分卡的

13、情形書寫成冊：”The Balanced Scorecard：Translating Strategy into Action”，是以平衡計分卡的理論日趨成熟。平衡計分卡（Balanced Scorecard）有別傳統單一的財務性績效指標，是一種全方位的架構，把組織的使命與策略轉換成一套前後一貫的績效量度，包括財物、顧客、企業內部流程、學習與成長等四個構面。至於為何稱為平衡，主要係強調績效衡量要：外部衡量（財物面、顧客面）及內部衡量（企業內部流程面、學習與成長面）之平衡、結果面衡量（過去行動之結果）及未來面衡量之平衡、主觀面衡量與客觀面衡量之平衡（吳安妮，1997）。茲將四個構面分析如下：1、

14、 財務構面 Kaplan Norton將企業的生命週期分為三個階段：成長、維持及豐收。而每個階段的企業策略，都受到三個財務主題的驅使：營收成長和組合、成本下降，生產力提高、資產利用與投資策略。企業之生命週期與財務性議題結合，形成不同的衡量指標，如表一：表一、衡量策略的財務主題策略主題營收成長和組合成本降低 /生產力改善資產利用事業單位的策略成長市場區隔格的營收成長率新產品、服務、顧客佔營收的百分比員工平均收益 投資（佔營收的百分比） 研發（佔營收的百分比）維持 目標顧客和客戶的佔有率 交叉銷售 新應用佔營收的百分比 顧客和產品線的獲利率 相對於競爭者的成本 成本下降率 間接開支（佔營收的百分比

15、） 營運資金比率（現金周轉期） 主要資產類別的資本運用報酬率 資產利用率豐收 顧客和產品線的獲利率 非獲利顧客的比率 單位成本（每種產品、每個交易） 回收期間 產出量資料來源：朱道凱譯（2000：89）。平衡計分卡：資訊時代的策略管理工具。台北：臉譜。從表一可知，當企業所重視的策略方向不同，且其重視的策略主題不同時，則其財務面的衡量內容也就不一樣。例如：當公司以成長為策略，在重視成本減少或生產力改進時，其指標可能為員工平均的收益。2、 顧客構面顧客構面之核心量度，包括市場佔有率、顧客延續率、顧客爭取率、顧客滿意度及顧客獲利率等五個方面，而每一方面都有其特定的衡量指標，如表二所示。此外，Kapl

16、an Norton提出顧客價值主張（value proposition）是這些核心量度的驅動力量，其目的在創造目標區隔中，顧客忠誠和滿意度。企業一般共通的價值主張包括產品和服務（功能、價格和品質）、顧客關係（產品和服務的交貨，這涉及回應時間和交貨時間，以及顧客向公司採購時的感受）以及形象與商譽等三個屬性。表二、顧客構面核心量度市場佔有率反映一個事業單位在既有市場中所佔的業務比率（以顧客數、消費金額、或銷售量來計算）顧客爭取率衡量一個事業單位吸引或贏得新顧客或新業務的速率，可以是絕對或相對的數目。顧客延續率紀錄一個事業單位與既有顧客保持或維繫關係的比率，可以是絕對或相對的數目。顧客滿意度根據價值

17、主張中的特定績效準則，評估顧客的滿意程度。顧客獲利率衡量一個顧客或一個區隔扣除支持顧客所需的特殊費用後的純利。資料來源：朱道凱譯（2000：110）。平衡計分卡：資訊時代的策略管理工具。台北：臉譜。3、 企業內部流程構面現今企業界所使用的績效衡量系統，重點是在於改善既有的營運流程。Kaplan Norton則提出一個完整的內部流程價值鏈加以改善。這個內部流程價值鏈包括三個方面：（一）創新流程：辨別目前和未來顧客的需求，並發展新的解決方案來滿足這些需求。（二）營運流程：提供既有的產品和服務給既有的顧客。（三）售後服務：在銷售之後提供服務給顧客，增加顧客從公司的產品和服務中獲得價值，例如：為顧客安

18、裝、使用訓練、維修服務等。4、 學習和成長構面企業是否有能力達到財務、顧客和企業內部流程的指標，端視它的學習和成長能力如何而定。學習和成長面係以員工、技術、及組織之行動氣候為決定因素。其核心衡量包括員工留職率、員工生產力、及員工滿意度等。而表三具體列出員工的才能、技術結構、及行動氣候之主要重點內容，當組織能加強這些重點時，則員工之潛能更可發揮，公司之技術更可提升、組織文化及氣候可邁向更良好的方向（周齊武、吳安妮，2000）。表三、學習和成長的特定情況驅動因素員工的才能技術結構行動氣候策略性的技術策略性的技術主要決策循環訓練水準策略性資料庫策略性的焦點技術發揮經驗的取得職員的授權專有軟體個人的合

19、作專利權、商標權道德團隊精神資料來源：周齊武、吳安妮（2000：104）。企業推行平衡計分卡之可行結構台灣經理人員之觀點（一），會計研究月刊，175，頁101106。伍、平衡計分卡理論對中小學校校務評鑑指標建構的啟示代結論平衡計分卡理論雖然是為營利組織所設計，因此將其運用至具有公共性質的學校組織，必有限制，例如，其財物構面的績效指標設計，強調營收、成本等概念，此與學校的教育目標恐有不容。又學校的產出是學生的改變與素質的提昇，其成果難直接以經費成本加以評估。然而，平衡計分卡理論注重宏觀的策略與配合實際績效考核的優點，並提出顧客、學習成長等指標構面，實與目前我國教育改革思潮契合。是以，從上述平衡計

20、分卡理論的啟發，本文擬針對中小學校校務評鑑內容及指標，提出若干建議，唯僅舉其大要，另有關評鑑時間、人員、方式、經費等要素亦須配套考量，如此才能落實校務評鑑的工作，達成教育的目標。1、 學校本位的策略發展：誠如前言，當前校務評鑑忽略學校的脈絡性，此與現今極力倡導中的學校本位的教育改革理念不符。學校本位的發展，強調分權與在地性，希望學校能依所處環境時空，發展經營策略與特色，而平衡計分卡理論注重宏觀的策略與配合實際績效考核的理念，也就值得參考。如若不然，學校本位的改革理想，將淪為空談。申言之，由於每個學校所處的內外生態環境、發展進程、本身所擁有的優勢、劣勢，以及所面臨的機會與限制的不同，因此學校應就

21、各個條件的不同，以民主的程序，理性溝通的歷程，擬定發展的策略目標，作為學校本位發展的基礎，並考察將策略目標轉化為行動的配合措施。是以校務評鑑應將各校學校本位發展與執行情形，列為重要的項目。其指標可包括學校的環境分析、願景目標的建立過程、學校經營特色、執行的配套措施與情形等。2、 顧客面：處於民主開放的系統環境，學校的經營不可能關起門來自行其事。而學校是提供教育服務的公共組織，對於接受服務的顧客（學生及家長）的心聲，必須加以尊重。是以學校在程序面，必須提供學生及家長發聲的管道，了解其學習的需求，形塑親師生良好的互動關係；在實質面，學校應整合人力、物力等資源，致力於建構一個適合學生身心發展的學習環

22、境，讓每個學生習得基本能力，將每個學生帶上來，以達成學校組織及學生、家長的根本需求與目標。至於指標方面，分析如下： （一）傾聽家長的聲音：1.家長會運作：健全的家長會運作，能將家長的意見整合，作為與學校溝通的對口單位，避免不必要的紛擾。2.家長參與校務及申訴管道：暢通的校務參與及申訴管道，能了解家長的心聲，及時回應家長的需求，使得學校的存在更具正當性。 （二）促進良好的親師夥伴關係：1.親師合作：學校、教師主動與家長互動的狀況；家長協助校務發展、支援教師教學等親師合作的情形，這種與家長（顧客）維持良好的互動關係，應列為重要的評鑑指標。2.舉辦社區活動：舉辦親職講座、運動會等社區活動，提供社區民

23、眾及家長更多的服務。3.家長的認同與支持：家長的認同與支持程度，是衡量學校所提供的教育品質與服務是否良好的指標。4.學校形象及地位：學校形象及地位是學校長期耕耘，用心辦學的成果，這相當於企業界的商譽（Good will）（李建華，1999）及口碑。 （三）提昇學生的素質與能力：1.學生學力測驗：學校經營及教學的成果，可藉由學力測驗或學業成就測驗等作為衡量的指標。2.銜接學校（或用人單位）的滿意程度：學生從學校畢業以後，無論是繼續升學或就業，可從銜接學校或就業市場用人單位的滿意程度，作為評估學校教學成果的指標。3、 企業內部流程：學校透過一定品質的行政程序，以及課程與教學過程等內部流程，教導出一

24、定素質的學生。是以，從企業內部流程觀點，學校要確保學生的素質，滿足家長的需求，必須將專業民主的行政、提昇課程與教學品質列為重要的評鑑目標。至於指標方面，分析如下：（一）專業民主的行政1.校務會議、教師評審委員會、教科書選用及採購委員會等機制的運作：校務會議、教師評審委員會、教科書採選委員會等機制是否運作良好，攸關學校校務、人事、教科書等重要事務的決定，最終也都會影響到學生的素質，因此考察機制運作是否合法？運作程序是否完備、民主都是必須加以評鑑的。2.行政計劃與章則辦法：學校總體的發展計劃、各處室的業務計畫是否合乎需求與政策方向？執行情形如何？此外校園民主化之後，制度的運作益形重要。現今校務會議

25、為學校最高的決策機制，各校只要在不違反法令之下，均可透過校務會議制定校內的章則辦法，作為學校運作的依據，是以校內章則辦法是否完備，攸關學校發展的穩定性，這些都應列入評鑑的項目。3.標準化行政作業程序：建立標準化的作業程序，藉以控管流程，確保計劃的品質。（二）提昇課程與教學品質1.課程發展委員會的運作：依據九年一貫課程綱要規定，各校應成立課程發展委員會，此乃推動新課程的底盤結構，各校應融入異質的聲音，慎選成員的功能角色，並整合學校行政、教師、家長及社區的力量，傾聽學生的聲音，以共謀新課程之發展。因此，課程發展委員會是否運作良好，實乃攸關課程的品質。2.課程與教學的規劃：校內課程發展計劃是否以系統

26、方式建構，明訂課程發展的理念、目標、原則、步驟、內涵及時程，此外因應不同的課程領域與內涵，教學方法與計劃是否也隨之調整，這些課程與教學的規劃與流程，對於學生的受教品質，更是造成直接的影響，是以，應列入評鑑的重要指標。4、 財務面：學校組織是公共組織的一環，不以營利為目的，其經費預算與運用受政府相關法令的限制，不若企業組織以營利為導向，對於財務績效管理非常重視，經費運用也較有彈性。不過，財務面是學校經營發展的基礎，因為任何願景與計劃，如果沒有財務經費的配合，那將猶如空中閣樓。是以，從財務面觀點，學校預算編列是否合乎需求與發展，使用是否具有效率，都是評鑑的目標。至於指標方面，分析如下：1.預算編列

27、：透過民主程序，廣納家長及教師的意見，依學校發展及學生的需求，擬定經費編列及使用的優先順位。 2.經費運用的效率：學校採購及營繕工程是否踐行採購程序，並將有限資源做最有效用的運用，是重要的評鑑指標。3.自籌經費成長率：現今政府財政較為往年困難，而且在經費使用上也受到會計法令的限制，因此學校組織如要發展特色，經營得有績效，在經費來源及運用應更有彈性，例如，台北市政府教育局訂頒台北市各公私立國民小學校務發展金試辦計劃，內容規範了校務發展金的來源、使用範圍及管理機制等，因此，學校可依此開發及自籌經費，一方面可減輕政府財政的負擔，另一方面有利於校務的發展，因此應鼓勵學校自籌經費，並將自籌經費成長率作為

28、評鑑的重要指標。五、學習與成長面：為不斷提昇與改善學生素質，並提供家長高品質的服務，以建立學校的聲譽，因此從學習與成長面觀點，營造優值的組織文化、強化師資素質及促進教師工作的滿足感應列為評鑑目標。（一）強化師資素質 1.教師進修的時數與比例：二十一世紀是個知識爆炸的時代，資訊不斷的更新，而適應環境變遷之道，持續學習是重要的方法。尤其，身為傳播知識的教育工作者，更是需要進修，才能提供高品質的教學服務。是以，教師參與進修時數與比例應列為重要的評鑑指標。2.學習活動的推廣：校內辦理教學研討會、學術研討會、讀書會、教學觀摩等學習活動的推廣情形，是形塑學校學習文化的策略，也是評估學習與成長面的績效指標之

29、一。3.論文發表數量：教師的實踐經驗是很珍貴的。教師將所學理論應用在教學上或者對教學實務上所面臨的問題進行研究，不但可累積經驗與知識作為後續研究的基礎，並可不斷更新教學知能，提昇教學品質。4.教學與班級經營效能：藉由教學評鑑及班級經營效能的評估，提昇教師的能力。（二）優質的組織文化1.教學方法、課程規劃等的創新：教學方法與課程規劃等應隨著環境的變遷，不斷修正改進，並鼓勵創新理念的提出與實驗，這是學習與成長面的重要評鑑指標。2.組織文化：組織文化是否具有民主、合作分享、學習、積極等正向特質，也是重要的評估指標。（三）增進教師工作滿足感1.教師流動率：教師流動率往往能反映學校在學習和成長面的成果，

30、蓋學校是否投注於教師知能的提昇，尊重教師的權能，可從教師流動率看出端倪。2.教師工作滿意度：最滿意的員工往往擁有最滿意的顧客。換言之，教師的工作滿意度高，則家長的需求才能滿足，也才能教導出高品質的學生。參考書目一、中文部分1.中國時報（2001）。有關國民中小學教師員額編制將有重大變革報導。7月6日，6版。2.李建華（1999）。從平衡計分卡理論談會計教育績效指標之釐定，會計研究月刊，163，頁3336。3.吳安妮（1997）。未來企業經營利器：平衡計分卡轉換策略為行動（上），會計研究月刊，134，頁133139。4.吳明清（1998）。學校教育改革的趨向與課題。論文發表於現代教育論壇（一）：

31、學校教育改革的趨向與課題，國立台北師範學院。5.吳清山（2000）。學校績效責任的理念與策略，學校行政，6，頁313。6.朱道凱譯（2000）。平衡計分卡：資訊時代的策略管理工具。台北：臉譜。7.周齊武、吳安妮（2000）。企業推行平衡計分卡之可行結構台灣經理人員之觀點（一），會計研究月刊，175，頁101106。8.張德銳（1998）。以學校中心管理推動學校教育革新。教育政策論壇，1（2）。（http:/www.epa.ncnu.edu.tw/epforum/vol1no2/9.html）9.黃建銘（1999）。組織績效指標的運用與管理的意涵英國經驗之探討，人事行政，127，頁7079。10.郭昭佑（2000）。概念構圖法在評鑑指標建構上之應用以國民小學校務評鑑指標建構為例，教育行政論壇，3（2）。11.簡宏江（1998）。台北縣國小教師對放教育政策的抗拒及其因應策略。國立台灣大學政治學系碩士論文，未出版。12.簡宏江（2001）。中小學校校園民主化政策與教師的實踐對策以教師法之教師會的運作為例。育達研究叢刊，2期，75-84頁。二、外文部分1.Stufflebeam, D.L. (1983). T