城市典型废弃物项目日本进修考察报告docWord文档下载推荐.docx

1、一、研修考察的背景与基本情况自国发 2005【22】号文件印发以来， 国家发改委会同六部门先后 组织了两批国家循环经济试点， 各省市结合自身情况也在各自行政区 域内组织了循环经济试点。在试点推动下，我国重点行业、重点领域 的循环经济发展取得了显著成效。但随着近年来我国城市化进程加 快，城市典型废弃物产生总量增长较快，环境压力大，安全隐患多， 利用方式粗放， 价值不高的问题日益突出。 多数城市都尚未建立起安 全高效的废弃物循环利用体系， 缺乏对城市废弃物进行全面收集、 科 学分类、高效循环利用和安全处理的经验。正是在这一背景下，为了更好借鉴日本等循环经济发展较为先进 国家的经验，同时也是落实中日

2、两国政府首脑会谈关于加强循环经济 合作的内容，国家发改委同 JICA 商定合作开展“城市典型废弃物循环 利用体系建设与试点项目”。项目计划为期 4 年 3 个月，主要是选定餐 厨废弃物、 包装废弃物和废旧轮胎三类城市典型废弃物， 通过技术和 人员合作，在贵阳市（餐厨废弃物和包装废弃物） 、西宁市（餐厨废 弃物和废旧轮胎）、青岛市（餐厨废弃物和废旧轮胎）和嘉兴市（餐 厨废弃物和包装废弃物）开展循环利用体系试点，在此基础上，开展 政策研究，为形成具有中国特色的城市典型废弃物利用法律和政策体 系提供建议。根据协议安排，中方委派相关人员赴日本研修考察是中日合作的 重要内容。本次研修考察团是中日双方签署

3、协议后正式委派的第一 批，主要是学习日本关于废弃物循环利用的法律、法规和政策，考察 日本地方自治体固体废弃物管理工作， 共享日本关于上述废弃物管理 的立法经验和典型案例， 深化对合作项目的理解， 奠定下一步的工作 基础。根据日方 JICA 的安排，研修考察团在日期间研修主要在石川县 （首府金泽市）、爱知县（首府名古屋市）和东京都地区展开。其中 在石川县主要是学习日本的废弃物问题和循环型社会建设， 重点是日 本构建循环型社会的法律体系； 学习考察金泽市资源垃圾分类、 回收、 集中体系， 市民团体参与促进居民家庭利用餐厨废弃物堆肥， 以及西 部垃圾燃烧设施；学习考察石川县北部 RDF 制造中心以及

4、羽咋市利 用 RDF 燃烧发电设施等。在爱知县，主要是学习了解名古屋市应对 循环型社会挑战与垃圾减量化措施， 重点是了解 名古屋垃圾紧急事 态宣言（1999 ）出台背景、分类回收政策措施、实施效果以及市民 团体参与的作用； 考察名古屋市内垃圾分类、 回收设施和名古屋南阳 垃圾焚烧设施与填埋设施，选择大型连锁超级市场 APITA 千代田桥 店作为案例考察企业对食品和包装等废弃物的分类， 考察中部食品废 弃物饲料化工厂， 以及新日铁名古屋炼铁厂利用焦炉协同处理废塑胶 并将其资源化活动等。 在东京都地区， 主要是了解东京废弃物管理政 策演变历史，考察通过垃圾填海建设而成的城南岛超级事业生态城 （国内

5、通常称之为静脉产业园） ，重点是学习考察两家企业分别利用 食品废弃物生产饲料添加剂和生产沼气。 同时，在东京都邻近的琦玉 县学习考察了国分商会废旧轮胎收集、 分类和加工情况， 学习考察了 太平洋水泥熊谷工厂协同处理废旧轮胎、 包装等废弃物并将其能源化 过程。研修考察结合地方政府宏观管理与企业微观实践，以实地学习考 察为主，专家（企业）讲授为辅。在金泽市驻留期间，研修考察团还 应日方要求参加了日本废弃物循环利用协会第 21 届年会，与日本、 韩国专家交流各国废弃物处理现状、 经验和技术进展， 探讨了项目合 作中的政策研究问题。二、日本建设城市典型废弃物循环利用体系的主要做法和成效 城市废弃物包括

6、餐厨废弃物、包装废弃物、废旧轮胎、园林废弃 物、建筑垃圾 等，是针对居民收入水平提高和城市化快速扩张，在城市生活各领域中产生的各种固体废弃物的一种并不严格的统称。 日本 国内也没有城市废弃物的称谓，按照日本废弃物处理法 ，废弃物 通常分为产业废弃物和一般废弃物， 前者通常是指工业企业产生或需 要按照工业处理方法处理的废弃物， 后者可分为家庭废弃物和企业一 般废弃物，是指居民和企业产生的普通废弃物。对应地，在我国城市 废弃物中的餐厨废弃物和包装废弃物属于一般废弃物，而废旧轮胎， 无论是产自居民家庭、 工商企业和工矿企业， 均属于产业废弃物的范 畴。日本对上述各类废弃物均建立了一套行之有效的循环利

7、用体系。一是与时俱进，由简入繁，逐步推进建立和完善废弃物循环利用 法律体系。 日本早在 1963 年即确立了可燃垃圾全部焚烧的方针，第 1 次制定了废弃物处理设施建设 5 年规划，并于 1970 年修订了废弃 物处理法，但这些措施并未能推动建立起完善的废弃物循环利用体 系。相反，直到 20 世纪 90 年初，日本提出建设循环型社会，相继 制定或修订了诸如 循环型社会形成推进基本法 、废弃物处理法、 资源有效利用促进法 、容器包装再生利用法 、家电再生利用 法、建材再生利用法和汽车再生利用法等，日本才逐步形成 完善的废弃物循环利用法律体系。 在立法之后， 日本各地多数都是从 90 年代末期开始推

8、动废弃物分类工作。研修团考察的废弃物处理设 施和企业，大部分都是 2000 年之后建立起来的。因此，从历史上看，日本城市废弃物管理延用了一种典型的“先污 染后治理“路径和和模式。这一方面是由于废弃物产生量是随经济发 展和城市化扩张而增长，客观上符合人们对环境问题认识的发展顺 序；另一方面，从单一的环境视角出发推动废弃物处理，到转变为从 环境和资源双重视角出发建立废弃物循环利用体系， 既反映了人们对 垃圾和废弃物关系的认识变化， 更重要的是， 建立废弃物循环利用体 系是一个系统工程，必须以经济发展和居民支付能力提升为前提基 础。例如，据日方专家介绍， 20 世纪 70 年代，居民家庭产生的塑料

9、瓶、废旧轮胎等，通常也都是集中起来用于出售，并不是直接丢弃或 象当今这样需要支付处理费后才能适当处置。从 20 世纪 90 年代开始，日本推动建立废弃物循环利用体系时， 无论是立法还是实施，都是由简单到复杂，逐步完善。例如，城市垃 圾最初只分为可燃垃圾和不可燃垃圾， 前者可用于焚烧发电， 后者则 只能填埋。 后来又进一步区分为资源性垃圾。 目前的废弃物分类则主 要是在可燃垃圾和资源性垃圾基础上的进一步细分。 容器包装再生 利用法是一个典型例子。该法 1995 年制定， 1997 年只针对瓶、 罐、塑料瓶等部分实施， 2000 年则针对纸制容器包装、塑料制容器 包装等全面实施。 2006 年即对

10、该法进行了修订，增加并部分实施惩 罚措施， 2007 年开始实施排放限制措施， 2008 年全面实施事业者向 市町村付费制度，并延用至今。由简入繁，不断细化，逐步完善，推动普及，保证了法律易于得 到遵守和执行。例如， 容器包装再生利用法允许各地方自治体制 定和执行不同类型的分类， 这使得经济发展水平和环境容量不同的各 地可以发挥较大的自主性。据统计， 2002 年，日本对纸制容器包装 分类的市町村不足 20%, 到 2006 年提高到约 35% 。总体上，城市垃 圾分类也是如此。例如， 1998 年，只有 311 个市町村的垃圾分类超 过 10 种，最多只有 15 种，而到 2006 年，分类

11、超过 10 种（不包括 10 种）的市町村高达 1085 个，其中有 16 个市町村对垃圾分类超过 26 种以上。二是结合责任分担制和延伸生产者责任制， 利益相关者各负其责， 相互协作，实施全流程链条式管理。 根据相关法令，废弃物处理实行 市町村和排放者的责任分担制。 除制定一般废弃物处理计划外， 市町 村对区域废弃物负有处理责任， 可以设置政令指定一般废弃物处理设 施，需以直营或委托业者形式处理家庭排放的废弃物，包括收集、运 输和中间处理业务等， 以许可形式许可业者处理企业系统的一般废弃 物。家庭排放者的责任是， 需对其排放的一般废弃物分类，在市町村 指定时间和地点免费排放。 在非制定时间内

12、排放需要付费。 家庭排放 的如家具、 家用电器等难以收集运输的特殊废弃物， 需要缴纳一定的 处理费委托具备许可资格者回收处理。 企业排放者不仅需要对其排放 的一般废弃物分类， 并需要自行收集、 运输或委托具备许可资格者回 收和处理，并根据废弃物类型和数量支付相应费用。因此，家庭和企 业排放者分担废弃物处理责任是在流通和消费阶段减少废弃物产生 的重要手段。日本废弃物循环利用利用体系还扩展延伸到生产环节，其途径是 实施延伸生产者责任制（ EPR ），要求生产者对其产品废弃物后的环 境管理承担责任，通过将生产者的责任延伸到产品的整个生命周期， 从而促进产品消费后废弃物的回收处理和再生利用。例如， 包

13、装容 器再生利用法 规定，生产者不仅要在其生产的包装容器上印刷包装 分类标志，以便于后续分类、回收和处理，同时容器企业还应按照其 生产量向再生利用协会支付容器再商品化的委托费用。 据统计，2008 年，共有 71329 个企业支付了大约 400 亿日元，其中塑料制容器包 装企业支付的委托费用最高，约为 371.1 亿日元。废弃物循环利用体系的建立包括分类、收集、运输、资源化、中 间处理和最终处理等一系列环节，涉及生产企业、再生利用协会、市 町村（地方政府）、排放者（消费者、家庭和企业） 、再商品化企业、 中间处理企业和最终处理企业等。 责任分担制和延伸生产者责任制将 这些利益相关者按照流程组织

14、成了一个各负其责、相互协作的链条， 这也为监管者实施全流程链条式管理提供了可能。 以东京都为例， 环 境局提供五联或七联的废弃物循环利用流程单， 从排放者到收集、 运 输、中间处理和最终处理等环节，废弃物每经历一个环节，责任业者 都需要填写一张流程单， 从而以可追踪和究责的方式确保废弃物的适 当排放、合理利用和处置。三是分门别类，区别对待，有针对性地建立废弃物循环利用体系 和处理方法， 实现资源效用最大化。 一般废弃物和产业废弃物性质不 同，循环利用体系自然有所不同。 家庭和企业是两类不同的废弃物排 放者。在建立废弃物循环利用体系时也必须考虑其差异性， 区别对待。 考察发现， 即使具体到不同种

15、类的废弃物， 日本在建立循环利用体系 也非常注重针对性。对于餐厨废弃物，食品再生利用法 明确指出浪费食品不仅不道 德，而且违法。对家庭排放的食品类废弃物，通常要按照可燃和不可 燃进行分类，按所在市町村规定时间和地点分类排放，集中在一起。 在非规定时间内， 则需要自行运输到垃圾集中站分类排放。 地方自治 体环境部门通常在规定时间统一分类回收， 运输到最终处理部门或企 业，分别焚烧或填埋处理。一些地区如名古屋等，正在兴起鼓励、引 导居民家庭堆肥的趋势，以减少排放。企业系统如超市、餐厅等排放 的食品类废弃物， 分类后委托取得许可资格的企业运输到具备许可资 格的处理企业。排放企业与运输、处理企业协商，向后者支付相应的 处理费用。处理方式通常有三种：堆肥、饲料化和能源化。考察的名 古屋市和东京都包括饲料化，通常先经过送料、粉碎、分选、预热、 减压加热脱水和干燥、 固油分离等环节。