当前土地执法监察存在的问题及对策Word文件下载.docx

1、作为我国必须长期坚持的一项基本国策实行世界上最严格的耕地保护制度和土地供应计划指标制度。近年来中央采取了一系列宏观调控政策紧缩地根严把土地供应闸门并在全国范围内开展了土地市场治理整顿?、查处土地违法违规案件专项行动?、土地执法百日行动?和土地卫片执法检查等专项土地执法行动严守18亿亩耕地红线。另一方面地方政府为了快速发展经济加速工业化和城市化进程实现GDP高增长率的需要在土地供应计划指标不足、土地征、供地程序复杂、手续繁琐、时间较长以及征、供地费用高昂的情况下不惜违反国家土地管理法律法规和政策采取以租代征?、 未批先用、少批多用、边报边用、征而未供等各种形式违法用地甚至占用基本农田进行违法建设

2、。笔者认为由于中央和地方政府在保护资源与保障发展两个方面的认识1 不一致今后很长一段时期将是我国土地供需矛盾的凸显期和土地违法行为的高发期各级国土资源部门特别是土地执法监察部门将不得不面临异常严峻的执法形势和前所未有的执法困难。二、目前土地执法监察存在的问题 近年来随着国土资源部组织开展的多次全国性的土地执法专项行动土地违法行为在一定范围内和一定程度上得到了遏制但是单靠这些风暴?式的土地执法专项行动不能从根本上消灭违法用地现象在日常的土地执法监察中土地执法难?这一问题仍然没有得到有效解决土地违法行为仍然屡禁不止土地违法案件仍然层出不穷而且还出现了一些新特点和新动向。,一,地方党政机构和基层村组

3、已成为违法用地的主导力量 1、地方政府成为违法用地的主体。这类违法用地大多是市、县、乡政府为了加速城市化进程和改善投资、生活环境而大规模新建的交通路网基础设施、公园绿化休闲场所以及农民集中居住区等。因受土地供应计划指标限制和承受不了高昂的征、供地费用市、县、乡政府在未办理合法用地手续的情况下 大量占用土地甚至基本农田进行非法建设。这类违法用地的特点是面积很大、耕地占比很高。2、地方政府成为违法用地的幕后主使。这类违法用地主要是县、乡级政府划定的工业园区。在当前地方政府以GDP为主要经济指标的考核体系下各级地方党政机构特别是县、乡级党委、政府在所谓的发展观?和政绩观?的引导下为了推动当地经济的快

4、速发展纷纷划定工业园区大规模地利用土地资源进行招商引资却不依法办理合法的用地手续造成了大量的违法用地。甚至视土地执法为地方经济发展的绊脚石对土地执法进行地方保护和行政干预。3、因城市化建设而产生了新的违法用地。一些原来有合法用地手续的企业和单位因为城市建设需要或城市规划布局调整而进行搬迁由于没有土地供应计划指标或者在地方政府的授意下、或者私自与农民集体经济组2 织达成租地协议非法占地进行违法建设进而产生了新的违法用地。4、借新农村建设之名行违法用地之实成为违法用地的新动向。随着各地新农村建设的全面实施一些单位和个人钻中央政策的空子打着设施农业和休闲观光农业的旗号违反土地利用总体规划大量占用农用

5、地甚至基本农田搞违法建设造成了大量的违法用地加速了农用地的流失。5、因政策原因导致了部份违法用地的产生。近年来由于一些地方政府出于提高农村土地节约集约利用程度加快农村集中居住区建设的需要停止审批农民宅基地由此也引发了部份农民占用农田新建住房现象的产生。6、农村集体经济组织受短期利益的驱使默许、支持甚至参与违法用地。村组和经济合作社等农民集体经济组织为了发展集体经济受现行二元化的土地所有制和土地供应计划指标的制约同时为了规避办理繁琐的用地手续和缴纳高昂的用地规费往往与违法用地单位签定非法的土地转让,租赁,协议导致以租代征?、非法占用、擅自出租集体土地等土地违法行为的发生。笔者对南通市港闸区近年来

6、立案查处的土地违法案件统计分析后发现绝大多数违法用地的背后都或多或少地存在着地方党政机构的影响或因素。作为地方政府的一个工作部门国土部门在很多时候不得不处于查处地方政府或政府部门这样的尴尬位臵。正是由于地方党政机构和基层村组已成为违法用地的主导力量这一与众不同的特点使得国土部门土地执法监察工作从某种意义上来说是与政府为敌与基层村组为敌因而执法难度远大于工商、税务、城管、卫生监督等部门。,二,现行法律法规决定了土地执法监察难以履职到位 1、土地执法制止权难以执行到位。现行法律赋予国土部门的执法权力和手段十分有限没有赋予任何切实可行的强制执行权。即使个别条款所规定的制止权和执行权也都缺乏实际的可操

7、作性。如土地管理法第八十三条规定:责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施的建设单位或者个人必须立即停止施工自行拆除,对继续施工的作出处罚3 决定的机关有权制止。?但是行使制止权的手段和措施法律却没有明文规定。2、土地执法查处权难以落实到位。根据现行土地管理法律法规和行政处罚法的有关规定土地违法案件必须经过立案、调查、内部讨论会审、定性、告知、送达处罚决定等法定程序案件办理时间一般需两、三个月。如果当事人不配合或者故意阻挠调查工作时间还会相应延长。过长的案件办理时间必然给案件的查处执行带来难度。在案件办理过程中土地违法行为人往往加快施工进度造成既成事实。等到送达行政处罚决定书时非法

8、占地建筑物早已建成并投入使用。如果国土部门需要强制执行必须依法向人民法院提出申请。但由于方方面面的原因人民法院对强制执行的土地违法案件往往久拖不决甚至拒绝受理使得违法用地状态无法消除。久而久之违法用地越积越多呈蔓延态势。3、现行土地管理法律法规缺乏可操作性。比如土地管理法对非法占用土地的处罚是限期拆除或没收非法占地新建的建筑物和其他设施可以并处罚款。但是对于拆除或没收的方法、途径与具体实施人法律却没有明确的规定。国土部门依法处罚如果违法当事人拒不执行国土部门既没有强制执行的法律依据又没有强制执行的手段结果往往是以罚代法收取罚款结案了事。这也在一定程度上使土地违法行为人产生了只要缴纳罚款就算代替

9、办理合法用地手续的错误观念。4、城乡规划法与现行土地管理法律法规的矛盾凸显。城乡规划法的施行标志着我国进入了城乡一体化的规划管理时代。但我国特有的二元化的土地所有权制度却使我们在社会主义市场经济条件下仍在使用征地制度进行商品化的土地使用权管理。目前我国民间关于小产权房上市和集体土地流转的呼声日渐高涨但是全国人大和国土资源部研究多年的放宽对集体土地限制的新土地管理法却迟迟未能出台。现行的土地管理法是在保持着诸多盲区的情况下运转的为了维持现有的管理局面不得不以政代法、以令代法。因此小产权房和集体土地流转成为土地执法监察不愿4 也不敢触及的禁区。,三,现行管理体制决定了土地执法监察难以履职到位 1、

10、国土资源管理体制未能真正理顺。尽管中央于2004年以国务院国发“2004”12号?关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知的形式推进省以下国土部门垂直管理体制改革。但是通过近六年来的工作实践我们发现由于受地方财政供养的制约省以下国土部门并未能真正做到垂直管理市、县、乡三级国土部门的工作仍然受到地方政府的影响和制约这在很大程度上影响了土地执法监察工作的开展。2、土地执法监察缺乏必要的独立性。长期以来我国行政管理体制存在的一个弊端就是重行政审批轻执法监管?。以行政审批、行政许可和行政确权为主的行政管理权与以行政处罚、行政处分为主的执法监察权虽属于一个行政管理部门但是执法监察权一直相对处于

11、弱势地位得不到应有的重视。各级土地执法监察队伍受同级国土部门委托行使土地执法监察权缺乏必要的独立性无法独立开展监察工作。,四,土地执法监察缺乏必要的保障。1、土地执法监察队伍力量薄弱。受编制数额限制各级土地执法监察队伍人数与所承担的任务极不相称。以南通市港闸区为例该区国土资源监察大队仅有3人既要查办数量巨大的土地违法案件又要忙于应付日常的执法巡查工作的确力不从心。2、土地执法监察队伍缺乏必要的装备。受经费所限各级土地执法监察队伍长期在执法车辆、摄影摄像器材、手持GPS定位仪等执法装备上严重不足很大程度上制约了执法的时效性和准确性。3、土地联合执法机制形同虚设。尽管为了适应土地执法形势的需要一些

12、地方政府出台了土地联合执法的文件要求纪检监察、公安、法院、检察院、发改、规划、建设、城管、工商、税务等职能部门电力、供水、供气等公用企业和相关金融机构共同配合形成执法合力。但在实际运作中其他部门和单位往往以这样那样的理由进行推诿不予配合致使国土部门5 在查处违法用地中孤军奋战。4、违法用地责任追究机制未能落实到位。长期以来土地管理和耕地保护一票否决制?仅仅停留在地方党政机构的文件上对于疏于土地管理和违法用地产生严重影响的有关责任人员地方党政领导干部往往心慈手软网开一面该移送的不移送该处分的不处分。即便是万般无奈之下作出的处分决定也是装装样子并不进入相关责任人员的个人档案不影响其工资、奖金和职务

13、升迁。对于一些违法用地责任人员甚至因为政绩突出而给予提拔重用。三、加强土地执法监察的对策 ,一,加强国土法制宣传教育有针对性地消除土地违法状态。一是加强对地方党政机构和基层村组进行国土资源法律法规以及中央近年来陆续出台的土地宏观调控新政策的宣传力度使其深刻理解中央确立耕地保护基本国策和加强宏观调控促进可持续发展落实科学发展观的重大意义增强政府领导和基层村组干部依法用地和守土有责的意识引导他们树立依法依规用地、科学合理用地和节约集约用地的观念。使各级干部不想、不愿、不敢违法用地但存方寸地留与子孙耕?二是以今年国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部开展的全国第十次土地卫片执法检查为契机以消除违法

14、用地状态为标准由政府牵头相关部门协同配合切实加大对目前土地违法案件的查处整改力度。对于能补办的在查处到位后完善用地手续使之合法化,对不能补办的一律组织拆除复耕恢复土地原状,对违法用地造成严重后果的党政主要领导和相关责任人员依据违反土地管理规定行为处分办法,监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部15号令,严格实施问责。建立良好的用地秩序把违法用地现象降到最低程度。,二,将土地监管上升为政府行为列入各级地方政府绩效考核体系 土地执法监察是一项系统工程涉及到社会管理的许多方面仅凭国土部门一家难以从根本上监管到位必须在地方政府的统一领导和大力支持下6 才能有效开展土地执法监察工作。1、要增强地方政府耕地保护的第一责任人意识。自2008年6月1日起施行的违反土地管理规定行为处分办法,监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部15号令,明确规定